Глава 4 Отказ Вашингтона от общей цели

Как Америка дошла до кошмарной ситуации, когда федеральное правительство, вместо того чтобы обеспечивать общественные блага, которые необхо­димы американцам для сохранения глобальной конку­рентоспособности и справедливого и устойчивого об­щества, оказалось в руках корпоративных лоббистов? Чтобы двигаться вперед, надо решить эту головоломку.

ОТ «НОВОГО КУРСА» К «ВОЙНЕ С БЕДНОСТЬЮ»

В течение примерно трех десятилетий, со времен «но­вого курса» середины 1930-х годов до «войны с бедно­стью» середины 1960-х годов, управление националь­ной экономикой, которое осуществляло федеральное правительство, было уважаемым, вызывавшим доверие инструментом демократической власти. Федеральное правительство провело Америку через депрессию, вой­ну и послевоенный экономический бум. Федеральное правительство спланировало и финансировало строи-

68

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

тельство национальной системы автомагистралей и на­циональной системы энергоснабжения. Разработанные в Вашингтоне научно-технические инициативы спо­собствовали созданию наиболее важных технологий второй половины XX века: компьютеров, Интернета, атомной энергетики, спутников и многого другого. Фе­деральное правительство боролось с бедностью и дис­криминацией. Кульминацией этой борьбы в 1960-х годах стали государственная программа бесплатной медицин­ской помощи престарелым и принятые в интересах меньшинств, женщин и инвалидов законы о граждан­ских правах.

Затем, после трех десятилетий активного лидерства в экономике, Вашингтон постепенно свернул управ­ление экономикой. Общественная поддержка коллек­тивных действий, осуществляемых путем принятия по­литических решений на уровне федеральных властей, рассеялась. Государство перестало управлять именно в то время, когда Америка столкнулась с новыми реа­лиями в форме глобализации, экологического кризиса и резкого роста иммиграции. С 1980-х годов и поныне федеральная власть постепенно передавала инструмен­ты своей власти привилегированным корпорациям, которые использовали эти инструменты для получе­ния частных преимуществ. Происходило становление новой корпоратократии. А экономика, которой те­перь управляют в интересах узких кругов, быстро ста­ла фрагментированной, нестабильной и в результате — подверженной крахам, подобным тому, что произошел в 2008 году.

Это окончательное изменение роли Вашингтона, ко­торый из защитника рядового человека превратился

69

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

в пособника узкогрупповых интересов, стало самым важным политическим изменением за 80 лет, которые отделяют нас от Великой депрессии 1930-х годов. Про­звучавшие как сигнал горна слова, которые Франк­лин Д. Рузвельт произнес в обращении по случаю своей второй инаугурации, когда он открывал эру государ­ственного лидерства в экономике, сегодня воспринима­ются как пророческое прозрение:

Государство — инструмент нашей единой цели, заключаю­щейся в решении индивидом постоянно возрастающих проблем сложной цивилизации. Неоднократные попыт­ки их решения без помощи государства поставили нас в тупик и обескуражили*.

Ныне эти чувства непонятны. Устои Америки начали меняться уже в 1981 году, когда Рональд Рейган провоз­гласил:

В нынешнем кризисе государство не решает наши про­блемы; государство само стало проблемой... Я намерева­юсь ограничить размеры и влияние федерального пра­вительства**.

Рейган не только ограничил государственное управление экономикой, но и, умышленно или неумышленно, пере­дал рычаги власти тем, кто предложил за них наиболь­шую цену. Через 15 лет после прихода Рейгана к власти избранный от демократической партии президент Билл Клинтон сделал эту передачу власти двухпартийной ре­альностью, заявив: «Эра большого правительства закон­чилась»***. Клинтон был особенно рьяным сторонником власти Уолл-стрит, которая обрела достаточную свобо­ду действий для того, чтобы ежегодно выплачивать де-

FranklinD.Roosevelt. Second Inaugural Address, January 20, 1937,

http:^www.barleby.com/124/ pres50.html. * Ronald Reagan. First Inaugural Address, January 20, 1981, http://www.

presidency.ussb.edu/ws/imdex. php? pid=43 130#axzzllMeLOknUW. ** Bill Clinton, radio address, January 27,1996, http://www.presidency.ucsb.

edu/medalist. php? presid=42.

70

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

сятки миллиардов долларов в виде бонусов. Эта свобода во время краха 2008 года обернулась для мира убытками, исчисляемыми десятками триллионов долларов. После Клинтона в США больше не было правоцентристской республиканской партии и левоцентристской демокра­тической. Пожалуй, в США возникли две правоцен­тристские партии, внешне ожесточенные споры между которыми скрывают общую повестку дня. Почтение, ко­торое питает Вашингтон к богатым, выжимающим все соки из бедных, сегодня стало общим для обеих партий и долговечным. И все же результаты этого преклонения перед богатыми для широкой общественности настоль­ко пагубны, что по этому почтению вот-вот прозвучит похоронный звон*.

* По мнению историков, такой радикальный перелом по отношению к правительству, как произошедший после 1960-х гг., не уникален.

71

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ РОСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Усиление экономической роли федерального правитель­ства, которое началось во времена «нового курса», хоро­шо отражает один-единственный статистический пока­затель: доля государственных гражданских (невоенных) расходов в национальном доходе (рис. 4.1). При «новом курсе» размеры гражданского бюджета выросли с 3% ВВП в 1930 году до 8% ВВП в 1940 году. К 1950 году феде­ральные расходы на гражданские нужды достигли 10% ВВП. К 1970 году гражданские расходы федерального бюджета возросли примерно до 12% ВВП, а к 1980-му — до 16% ВВП и находились на этом уровне вплоть до фи­нансового кризиса 2008 года. (Этот кризис привел к рез­кому увеличению расходов; в зависимости от бюджетных решений американских властей это увеличение может быть временным, а может и не оказаться таковым.) Дол­говременный рост расходов произошел во всех странах с высокими доходами, но в Европе этот рост был больше, чем в Америке. Этот долговременный рост государствен­ных расходов по отношению к ВВП отражает глубинную потребность любого современного общества в смешан­ной экономике, а не специфические особенности аме­риканской политики.

На рис. 4.2 показано распределение гражданских рас-• ходов бюджета между «обязательными» (государствен­ные программы социального обеспечения или бесплатной медицинской помощи престарелым) и «дис­креционными» программами вроде ассигнований на космические полеты НАС А и на исследования в области энергетики, которые ежегодно утверждает конгресс*. До 1980 года и обязательная, и дискреционная части бюджета увеличивались. С 1980 года расходы на обяза­тельные программы увеличились незначительно, а дис­креционные расходы как доля ВВП были урезаны. При­чина многих нынешних кризисов, вызванных плохом

* Такое распределение в Office of Management and Budget Historical Tables было введено только в 1962 г. (табл. 8.2).

72

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

ИСТОЧНИК: Office of Management and Budget Histori­cal Tables*.

РИС. 4.1. Гражданские расходы федерального бюджета

РИС. 4.2. Изменение гражданских расходов, 1962-2010 годы

Если не указано иное, все данные о бюджете взяты из: Office of Management and Budget Historical Tables, http://www.whitehouse. gov/omb/didget/Historicals.

73

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

управлением, именно в этом сокращении дискрецион­ных расходов.

В период с 1940-х до 1960-х годов введенные при «но­вом курсе» федеральные программы были расширены за счет строительства объектов инфраструктуры (до­рог, мостов, линий передачи электроэнергии, плотин), регионального развития (например, программы разви­тия долины реки Теннесси), расширения обеспечивае­мых государством общественных благ (здравоохранения и образования), пенсий по старости и инвалидности (программ социального обеспечения), поддержки науки и техники, государственного управления, гарантирова­ния доходов (страхование от безработицы), трансфертов бедным (продовольственныхталонов) и т.д. До 1933 года, когда Рузвельт в разгар Великой депрессии стал прези­дентом США, почти ни одной из этих программ не было.

В свое время «новый курс» Рузвельта вызвал невероят­ные споры, в ходе которых многие из пылких противни­ков Рузвельта осуждали усиление роли государства в эко­номике почти так же, как современные либертарианцы, призывающие к сворачиванию государства. Но, выйдя из Великой депрессии 1930-х годов и Второй мировой войны, американское общество поддержало новое ви­дение экономики. И демократы, и республиканцы были согласны с необходимостью нового, более крупного фе­дерального правительства, которое предотвратило бы новые депрессии в американской экономике и гаранти­ровало бы безопасность Америки в послевоенную эру. С 1940-х до 1970-х годов общественность последовательно поддерживала расширение основных федеральных ини­циатив 1930-1940-х годов.

У консенсуса 1940-1960-х годов было несколько причин. Во-первых, вся страна два раза была почти при смерти и вышла из этих испытаний более сплоченным общест­вом. Великая депрессия и Вторая мировая война стали ритуалами инициации «великого поколения», как Том Брокау назвал людей, выросших в годы Великой депрес­сии и сражавшихся на войне. Во-вторых (и этот момент менее признан), закон 1924 года об иммиграции способ­ствовал сокращению притока иммигрантов, так что им-

74

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

миграция перестала быть политическим громоотводом или источником разногласий по программам социаль­ного обеспечения. Доля родившихся за рубежом людей в населении США снизилась с 15% в 1924 году до менее чем 5% в 1970 году, когда в результате смягчения имми­грационных законов удельный вес родившихся за преде­лами США снова стал возрастать*.

В-третьих, на государство стали смотреть как на весь­ма компетентного представителя национальных инте­ресов. Государство воспитало народ во время Великой депрессии, оно привело страну к победе во Второй ми­ровой войне; после войны оно участвовало в создании институтов, в том числе НАТО и Европейского объ­единения угля и стали (со временем превратившегося в Европейский союз), и в восстановлении Японии. Го­сударство помогло экономике оправиться после войны быстрее, чем можно было себе представить. Государство пользовалось доверием широких слоев населения, в го­сударстве видели гарант национального процветания. Государство не считали защитником чьих-то особенных интересов, тем более интересов богатых, которые пла­тили довольно высокие подоходные налоги: максималь­ные ставки после 1940 года достигали 80%.

Руководящая роль государства в экономике достигла апогея в середине 60-х годов, сразу после убийства Джо­на Ф. Кеннеди. В начале 1964 года Линдон Джонсон объ­явил «войну бедности» и в 1965 году выступил с серией ошеломляющих законодательных инициатив. В их числе закон 1965 года об избирательных правах, закон 1965 года о начальном и среднем образовании, закон 1965 года о качестве воды, закон 1965 года о высшем образовании, закон 1965 года о федеральной маркировке и рекламе си­гарет, закон 1965 года о ликвидации твердых отходов, за­кон 1965 года об ограничении загрязнения воздуха авто­мобильными выхлопами. Самыми важными (по объему

U.S.Census Bureau. Population Division: Historical Census Statistics on the Foreign-Born Population of the United States: 1850-2000, http:// www.census.gov/population/www/documentation/twps0081/ twps0081.pdf.

75

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

ИСТОЧНИК: Office of Management and Budget Histori­cal Tables.

РИС. 4.3.

Совокупные поступления в казну США, оборонные и невоенные расходы

расходов) среди этих законов стали поправки 1965 года к закону о социальном обеспечении, которые запусти­ли программу бесплатной медицинской помощи преста­релым (Medicare) и программу льготной медицинской помощи неимущим (Medicaid). Наиболее ощутимыми последствия «войны с бедностью» были для двух групп американцев — престарелых и афроамериканцев. Про­грамма бесплатной медицинской помощи престарелым и расширение социального обеспечения фактически по­кончили с массовой бедностью среди американцев стар­ше 65 лет. В 1959 году уровень бедности среди престаре­лых составлял 35,2%, к 1969 году он снизился до 25,3%, а в 2007-м —9,7%. Уровень бедности среди афроамери­канцев снизился с 55,1% в 1959 году до 32,2% в 1969-м и 24,5% в 2007-м*.

U.S.Census Bureau, Income, Povert and Health Insurance Coverage in the US: 2009, tables Bl, B2, http:^www.census.gov/prod/2010pubs/ p60-238.pdf.

76

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

Резкий рост социальных программ в 1960-х годах был возможен, поскольку у государства были доходы, по­зволявшие оплачивать эти программы. До середины 1960-х годов политики могли принимать новые социаль­ные программы, не повышая при этом долю налогов в национальном доходе, по простой, но веской причи­не: федеральная налоговая система, возникшая в годы Второй мировой войны и войны 1950-1953 годов в Ко­рее, позволяла собирать 18-19% ВВП в виде налоговых поступлений и обеспечивать приблизительно такой же уровень расходов*.

ВЕЛИКИЙ ПЕРЕЛОМ

В середине 1960-х годов большинство политических обо­зревателей ожидало дальнейшего расширения социаль­ных программ, способствующих процветанию и борьбе с бедностью. Тогда не многие догадывались, что великий консенсус относительно роли государства в экономике вскоре начнет разваливаться и к 1980 году возникнет со­вершенно противоположная экономическая стратегия, требующая малого правительства и приватизации госу­дарственных функций. Сначала клин в национальный консенсус вбили глубокие социальные противоречия, возникшие вокруг движения за гражданские права. По­дробно эти противоречия будут описаны в следующей главе. Экономические потрясения также сыграли свою роль в подрыве доверия общества к Вашингтону.

Усиление инфляции в конце 1960-х годов и ряд серьез­ных экономических потрясений 1970-х годов поколеба­ли доверие общественности к способности государства управлять экономикой и бороться с бедностью, не уве­личивая расходов. Самыми важными событиями стали крах послевоенной глобальной системы обменных кур­сов в 1971 году** и резкое повышение цен на нефть, снача-

* На рис. 4.3 показаны совокупные поступления американского каз­начейства и военные и невоенные расходы в процентах от ВВП.

** В начале 1970-х гг. введенный после Второй мировой войны валют­ный механизм, известный как «золотое обеспечение доллара»,

77

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

ла в 1973-1974 годах, а потом в 1979-1980 годах*. События 1970-х годов были временными аберрациями, для их пре­одоления нужно было решить конкретные проблемы, но консервативные политики, рупором которых был Рейган, утверждали, что эти события свидетельствова­ли о фундаментальной несостоятельности государствен­ного сектора и его роли в экономике.

был ликвидирован. С 1946 по 1971 г. доллар США был жестко при­вязан к золоту по цене 35 долларов на унцию, а центральные бан­ки других стран имели право конвертировать свои долларовые резервы в золото по гарантированной цене. 15 августа 1971 г. Ник­сон отменил возможность обменивать доллар на золото и наобо­рот, поскольку золотые запасы США истощались. К этому кри­зису привела экспансионистская валютная политика, вызванная перегревом экономики США, который в свою очередь был свя­зан с растущими расходами на войну во Вьетнаме. США не мог­ли одновременно расширять предложение долларов и соблюдать прежние условия обмена долларов на золото, поэтому отказались от такого обмена. Крах золотого обеспечения доллара привел к первой в послевоенной истории отмене обеспечения основных национальных валют золотом или серебром. В результате в тече­ние нескольких лет имела место высокая инфляция, вызванная отчасти тем, что национальные центральные банки адаптирова­лись к новой свободе маневра, а отчасти отсутствием очевидно­го «денежного якоря». К 1980-м гг. центральные банки мира адап­тировались к реальностям новой эры гибких обменных курсов и обуздали инфляцию. Но к тому времени, как это случилось, кон­сервативные политики и идеологи свободного рынка уже настаи­вали на том, что всплеск инфляции в 1970-х гг. был доказатель­ством неспособности государства управлять экономикой. * К росту цен на нефть привели разные факторы. Отчасти этот рост отражал перегретое состояние денежной сферы, описанное в тексте. Другим фактором был стремительный и резкий рост спроса на нефть по отношению к ее предложению вследствие нескольких лет быстрого экономического роста. Третьим фак­тором была политика. В начале 1970-х гг., по мере ужесточения условий нефтяных поставок и развертывания постколониальной геополитики, арабские страны установили контроль над своими запасами нефти. Усиление ОПЕК должно было привести к повы­шению цен на нефть в тот период. В дополнение к этому араб­ские страны начали бойкот западных рынков после арабо-изра­ильской войны 1973 г. В общем, 1970-е гг. были отмечены высо­кими и нестабильными ценами на нефть, что вызвало глубокую макроэкономическую нестабильность.

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

Единственный срок полномочий президента Джим­ми Картера (1977-1980) оказался во всех отношениях переходным периодом*. Профсоюзы утратили свое по­литическое влияние, что выразилось в подъеме полити­ческой мощи «солнечного пояса» и антипатии этого ре­гиона к профсоюзам**. Закон 1978 года о доходах бюджета положил начало процессу снижения налогов на прирост капитала. При Рейгане этот процесс резко ускорился. Данная налоговая мера «отвергла исторические принци­пы межклассовой справедливости и методы поощрения инвестиций» и была «не просто торжеством капитала, а торжеством финансового капитала, который начинал играть важную роль в американской политике»***. Объе­мы экспорта стали, автомобилей и электронных товаров из Японии в США резко возросли, что позволило США впервые ощутить жесткую конкуренцию, которая в но­вую эру глобализации еще более возросла.

Картер начал процесс дерегулирования (особенно в пассажирской авиации, автомобильных грузоперевоз­ках и финансах), которое стало отличительной чертой эпохи Рейгана и последующих лет. Многие эксперимен­ты Картера с дерегулированием (например, на транс­порте) оказались успешными, но в дальнейшем про­цесс дерегулирования, особенно в финансовом секторе, вышел из-под контроля. Примечательно, что Картер потерпел неудачу в реформировании энергетики, по­скольку нефтегазовый сектор блокировал инициативы Картера в области альтернативных источников энергии. К 1981 году страна была готова к великой трансформа­ции, выгодной «солнечному поясу», финансовому капи-

* Judith Stein, Pivotal Decade: How the United States Traded Factories for Finance in the Seventies. New Haven: Yale University Press, 2010.

** Напомню важный эпизод. Сенаторы-демократы от штатов «сол­нечного пояса» в 1978 г. не дали принять законопроект в пользу профсоюзов, причем сенатор от штата Флорида Ричард Стоун объяснял, что меры, благоприятствующие профсоюзам, «поме­шают успехам солнечного пояса в привлечении рабочих мест» (Ibid., p. 188-189).

*** Ibid., p. 193.

78

79

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

талу, богатым американцам и крупным нефтяным ком­паниям.

В этой ситуации появилась возможность утверждать, что главным препятствием для процветания стало имен­но «большое правительство», а не новые и специфиче­ские проблемы (энергетики, обменных курсов и т.д.). Это довольно странный тезис. Наиболее серьезные про­блемы (отказ золотого обеспечения доллара и дефицит бюджета, вызванные войной во Вьетнаме, потрясения, вызванные ростом цен на нефть) по своей природе были макроэкономическими. Очевидно, что эти проблемы связаны не столько с масштабами государственного вме­шательства, сколько со сдвигами в мировой экономике.

Тезис о том, что большое правительство дестабилизи­ровало экономику, сомнителен, но Рейган высказывал свои мысли так убедительно и так чарующе, что несчаст­ная общественность отдала ему свои голоса и избрала в президенты. Если бы дело дошло до доказательств, об­наружилась бы уязвимость тезиса. Налоговые поступле­ния федеральной казны как доля ВВП с середины 1950-х годов оставались почти неизменными, на уровне 17-18%. Общий объем федеральных расходов как доля ВВП уве­личился незначительно: примерно с 18% ВВП в конце 1950-х годов примерно до 20% ВВП в конце 1960-х годов и 21% ВВП в конце 1970-х годов.

Таким образом, доказательств у противников госу­дарственного вмешательства в экономику нет. Сегодня, оглядываясь назад, нельзя доказать, что потрясения 1970-х годов напрямую связаны, если вообще связаны, с «войной с бедностью», социальными программами, инвестициями в инфраструктуру, науку и технологии, развитием местных сообществ, программой бесплат­ной медицинской помощи престарелым, социального обеспечения или с другими государственными програм­мами. И все же хаос, порожденный резким ростом цен на нефть, новым режимом плавающих валютных курсов и неаккуратной монетарной политикой Федеральной ре­зервной системы, сказался на бюджетной политике. Не­ожиданно в моду вошли снижение налогов, сокращение числа чиновников и урезание программ социального

80

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

обеспечения. Эти требования стали основой курса, ко­торый определял изменение политики. Возврата к про­шлому не могло быть. Сколь сомнительной ни была бы эта интерпретация экономической сумятицы 1970-х го­дов, возникла новая политическая реальность: аура ком­петентности государства исчезла. Вероятно, одно это было фатальным ударом по экономическому консенсусу, почти 40 лет определявшему развитие США.

«РЕВОЛЮЦИЯ РЕЙГАНА»

Политическая коалиция, приведшая Рейгана к власти, стремилась оставить в наследство ограниченное феде­ральное правительство (во исполнение обещания Рей­гана «ограничить размеры и влияние федерального пра­вительства») и в этом частично преуспела. У революции Рейгана было четыре основных орудия: сокращение на­логов на высокие доходы, ограничение федеральных расходов на гражданские программы (по меньшей мере относительно растущей экономики), дерегулирование ключевых отраслей и передача ключевых государствен­ных функций частным исполнителям. Все эти крупные политические изменения были осуществлены в 1980-х го­дах и действуют до сих пор.

Но «революция Рейгана» не сократила аппарат феде­рального государственного управления, хотя, возможно, приостановила его рост. В 1981 году в аппарате федераль­ного гражданского управления было 2109 000 служащих, работавших полный рабочий день. В 1988 году числен­ность государственных служащих, занятых в федераль­ных органах управления, по сравнению с 1981 годом не изменилась и оставалась почти на прежнем уровне в течение следующих 30 лет. Ожидается, что в 2011 году таких служащих будет 2106 000*.

В плане налогообложения совокупные поступления в федеральный бюджет как доля национального дохо­да в 2007 году, накануне финансовой паники, составля-

1 См.: Table 17.1 в Office of Management and Budget Historical Tables.

81

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

ли 18,5%, фактически не изменившись по сравнению со временем прихода к власти администрации Рейгана. Совокупные расходы в 2007 году составляли 19,6% ВВП, то есть были чуть меньше, чем в 1980 году, когда они со­ставляли 21,7% ВВП. В 2007 году расходы на невоенные цели составляли 13,9% ВВП, что было чуть ниже 14,8% ВВП в 1980 году.

Более значительный сдвиг, начавшийся при Рейгане и продолжавшийся после него, произошел в распределе­нии средств между категориями гражданских расходов*. Как было показано на рис. 4.1, дискреционные граж­данские расходы сократились с 5,2% ВВП в 1980 году до приблизительно 3,6% ВВП в 2007 году, то есть накану­не временного, связанного с рецессией резкого нара­щивания таких расходов. Расходы обязательные, глав­ным образом на программы трансфертов физическим лицам (в рамках программ бесплатной медицинской помощи престарелым и неимущим, социального обес­печения и льгот ветеранам), возросли незначительно — с 9,6% ВВП в 1980 году примерно до 10,4% ВВП в 2007-м. Таким образом, «революция Рейгана» начала давление на государственные расходы в таких сферах, как образо­вание, инфраструктура, энергетика, наука и технологии и другие направления повышения производительности, но почти не затронула трансферты физическим лицам на здравоохранение и пенсионное обеспечение.

ДЕМОНИЗАЦИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Самым сильным политическим последствием эры Рей­гана стала демонизация налогов. Налоги редко пользу­ются популярностью, особенно в США, стране, которая возникла благодаря восстанию против налогов. Налоги не просто забирают деньги из карманов. Очень многие американцы считают налоги отрицанием самой сво­боды. Обычная линия либертарианских рассуждений такова: поскольку государство собирает около трети

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

* См.: Table 3.1 в Office of Management and Budget Historical Tables.

ИСТОЧНИК: Tax Policy Center (Urban Institute and Brookings Institution).

рис. 4.4.

Предельная ставка налога на личные доходы, 1913-2009 годы

национального дохода, получается, что американцы связаны с государством обязательствами и ежегодно с января по конец апреля даже становятся рабами го­сударства. В американский политический дискурс зало­жено эмоциональное неприятие налогов, оправданное или нет.

Главной целью Рейгана было снижение предельных налоговых ставок на доходы богатых налогоплательщи­ков. На рис. 4.4 представлена история предельных на­логовых ставок. Федеральный подоходный налог —не­давнее изобретение, придуманное лишь столетие назад. Поначалу максимальная предельная налоговая ставка была весьма скромной и составляла 7%, но буквально через несколько лет и вследствие вступления Америки в Первую мировую войну в 1918 году эта ставка вырос­ла до 77%. В 20-х годах XX века консервативные адми­нистрации Калвина Кулиджа и Герберта Гувера снизили эту ставку до 25 %. Этот уровень предельной ставки со-

82

83

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

хранялся до «черного вторника», краха фондовой бир­жи 29 октября 1929 года, ознаменовавшего начало Вели­кой депрессии.

При «новом курсе» предельная налоговая ставка вы­росла до 53%, а к 1945 году достигла 94%. На этом за­облачном уровне она оставалась до 1960-х годов, пока при администрации Джонсона в 1965 году не снизилась до 70%. Предельная налоговая ставка оставалась при­мерно на этом уровне до революции Рейгана. После многократного сокращения налогов — главного пунк­та программы Рейгана —в 1988 году она составила 28%. Признаком долговечности наследия Рейгана было то, что предельная налоговая ставка в дальнейшем не до­стигла даже 40%. При вступлении Обамы в должность президента эта ставка составляла 35%.

Рейган приводил три основных довода в пользу сни­жения налогов: понижение предельной налоговой ставки усилит стимулы к инновациям и предприни­мательству; ускорившийся в результате снижения на­логов экономический рост приведет к увеличению, а не уменьшению налоговых поступлений в государ­ственную казну; снижение налоговых ставок позволит ограничить государство как в сфере сбора налогов, так и в сфере государственных расходов. Суть этих доводов противоречива. Увеличатся ли налоговые поступления или сократятся? Придется ли сокращать расходы даже на популярные программы? Команда Рейгана работа­ла в обоих направлениях, утверждая, что сокращение налогов станет самофинансирующейся мерой благода­ря ускорению экономического роста и что эти сокра­щения станут передним фронтом в трудной политиче­ской борьбе за сокращение государственных расходов. В последующих главах я буду возвращаться к последстви­ям этих сокращений налогов. Здесь же достаточно ска­зать, что сокращения налогов не привели к росту нало­говых поступлений. Они привели к большому дефициту бюджета и необходимости сокращения государственно­го финансирования внутренних дискреционных про­грамм, на что также большое влияние оказал рост во­енных расходов.

84

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ СОКРАЩЕНИЕ РАСХОДОВ НА ГРАЖДАНСКИЕ НУЖДЫ

Сокращение расходов на гражданские нужды всегда было явной целью Рейгана и его сторонников. Почти столь же важным, как и снижение налогов, было сокра­щение объема государственных расходов на граждан­ские нужды при одновременном наращивании военных расходов. Гражданские программы сторонники Рейгана считали пустыми, ненужными и щедрыми трансферта­ми в пользу не заслуживающих помощи бедных. Одним из наиболее долговечных созданных при Рейгане обра­зов был образ так называемой королевы на пособии. Она изображалась в виде афроамериканки неестествен­ной толщины, которая мошенничала с федеральными программами социального обеспечения, регистриру­ясь для получения социальной помощи под множеством имен. Существовала ли такая личность в действитель­ности, доподлинно неизвестно, но исключительно по­пулярная мысль о распространенности мошенничеств с государственными пособиями привела к резкому уси­лению поддержки общественностью сокращения или упразднения многих проблем дотирования доходов. Так «война с бедностью» превратилась в войну с бедными.

Обобщающим показателем изменений, произошед­ших после 1980 года, можно считать расходы на предо­ставление общественных благ и услуг нескольких ка­тегорий (как долю национального дохода). На рис.4.1 показано изменение гражданских расходов федерально­го правительства относительно ВВП. Можно заметить, что революция Рейгана достигла одной из своих главных целей: она положила конец росту гражданских расходов как доли ВВП. Гражданский бюджет увеличился пример­но с 5% в 1955 году до максимальной величины 14,9% ВВП в 1981-м. Затем рост гражданского бюджета пре­кратился. После 1981 года совокупный объем граждан­ских расходов колебался в интервале от 13 до 15% ВВП, а в 2007 году, за год до финансового краха и увеличения стимулирующих расходов, составил 13,9% ВВП.

Расходы на «материальные ресурсы», главным обра­зом на инфраструктуру, были радикально снижены: при-

85

V

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

мерно с 2% ВВП до 1% ВВП*. В результате накопленная задолженность по неудовлетворенным потребностям ин­фраструктуры увеличилась, достигнув, по данным Аме­риканского общества инженеров-строителей, которое осуществляет мониторинг функционирования и потреб­ностей объектов инфраструктуры, 2 трлн долларов (око­ло 15% ВВП).

Другими сферами резкого сокращения расходов ста­ли образование, профессиональная подготовка и про­граммы обеспечения занятости, то есть жизненно важные, особенно в условиях глобализации, сферы ин­вестиций в человеческий капитал. Большая часть рас­ходов на образование осуществляется на уровне шта­тов, но федеральные ассигнования играют важную роль в финансировании детских садов, среднего обра­зования, профессиональной подготовки и программ обеспечения занятости. В 1980-х годах были свернуты федеральные образовательные программы, а общие расходы на нужды образования снизились с 0,85% ВВП в 1981 году до 0,5% ВВП в 1988 году. Затем эти расходы незначительно выросли и в предкризисный 2007 год до­стигли 0,53% ВВП**.

Одним из самых важных было решение администра­ции Рейгана о поэтапном свертывании начатых при Картере научных исследований и опытно-конструктор­ских разработок в области альтернативных источников энергии. Когда американцы задаются вопросом, почему в 2010 году США зависят от нефти сильнее, чем в 1973-м, когда страны-экспортеры нефти впервые ввели эмбар­го на ее поставки, и почему американские нефтяники ве­дут разработку опасных глубоководных месторождений, им следует взглянуть на рис. 4.5, на котором показаны расходы на научные исследования и опытно-конструк­торские разработки, связанные с энергетикой. Картер объявил энергетический кризис «моральным эквива­лентом войны». Правые сторонники свободного рынка

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

ИСТОЧНИК: International Energy Agency Data Service.

РИС. 4.5.

Расходы федерального бюджета на научные

исследования и конструкторские разработки

в области энергетики

лишь высмеяли призыв Картера к формулированию на­циональной энергетической стратегии.

Картер существенно увеличил финансирование науч­ных исследований и конструкторских разработок в сфе­ре использования солнечной энергии, биологического топлива, получения бензина из угля и других технологий. С 1974 по 1980 год расходы на эти нужды увеличились с 2,9 млрд до 9 млрд долларов (в долларах 2009 года)*. Придя к власти, Рейган отказался от наследия предше­ственника и снизил ассигнования на научные исследо­вания и опытно-конструкторские разработки в области альтернативной энергетики до 9 млрд долларов, при­чем большая часть этой суммы была направлена на во­енные технологии двойного применения атомной энер­гии. Символично, что Рейган убрал солнечные батареи, установленные при Картере на крыше Белого дома. Это стало наглядной демонстрацией того, что исследовани-

* См.: Table 3.2 в Office of Management and Budget Historical Tables. ** International Energy Agency, Data Services, http: //wds.iea.org/WDS/ TableViewr/dimView. aspx.

* Emmanuel Saez and Thomas Picketty, dataset for Income Inequality in the United States, 1913-1998, updated July 2010, http://elsa.berk.ley. edu/-saez.

86

87

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ

ям возобновляемых источников энергии положен конец. Сегодня, через четверть века после отказа Рейгана от со­ответствующих исследований, Америка расплачивается за его решения.

ВЕЛИКОЕ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ

Поклонявшиеся свободному рынку идеологи «револю­ции Рейгана» презирали и ненавидели регулирование, считая его посягательством на частную собственность. Если говорить о прагматической стороне, то они виде­ли в государственном регулировании препятствие к по­лучению краткосрочной прибыли. Они считали, что бюрократы вмешиваются в дела гения рынка и стоят между бизнесом и фонтаном прибыли. С начала 1980-х годов фундаментальные концептуальные основы регу­лирования (включая экстерналии, асимметричность ин­формации, проблемы отношений между принципалом и агентом, проблемы явного мошенничества и рисков, вызванных прогнозами паник на рынке) стали считать неважными или требующими меньшего внимания, чем скорейшее предоставление предпринимателям большей свободы действий.

Самые значительные ошибки в дерегулировании были совершены в отношении финансовых рынков и в со­блюдении природоохранных нормативов, то есть в двух сферах, где рынки сами по себе функционируют неэф­фективно. Великая депрессия научила Америку необхо­димости строгого финансового регулирования, которое обуздывало мошенничество и чрезмерные риски. Но ад­министрация Рейгана начала процесс демонтажа этого регулирования. Первым шагом стал закон Гарна —Сен-Жермена о депозитарных учреждениях, который ликви­дировал регулирование деятельности ссудо-сберегатель­ных учреждений и сделал возможным массовый кризис этих учреждений, последовавший несколькими годами позднее. Начиная с 1980-х годов дерегулирование финан­совой сферы стало подарком двух основных политиче­ских партий Уолл-стрит, которая щедро вознаграждала политиков должностями и пожертвованиями в избира-

88

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

тельные фонды. В числе наиболее важных мер следует назвать отмену разделения между коммерческими и ин­вестиционными банками и принятое в конце президент­ства Клинтона решение отказаться от регулирования деривативов. Это презрение к регулированию приве­ло Алана Гринспена к убежденности в том, что финан­совые учреждения сами должны оценивать свои риски. Эта ошибка обошлась мировой экономике в триллионы долларов.

Жесткое природоохранное регулирование, касавшее­ся загрязнения атмосферы и воды и введенное в 1960-х и 1970-х годах, после 1980 года также было частично смяг­чено. Джеймс Уатт, министр внутренних дел в админи­страции Рейгана, резко сократил финансирование со­ответствующих органов. Уатт также выступал в защиту добычи полезных ископаемых и нефти на территории федеральных заповедников. Конечно, природоохранное регулирование после 1980 года не исчезло, но его при­менение стало непоследовательным, спорным и огра­ниченным вследствие агрессивного отстаивания прав частной собственности либертарианскими группами в республиканской партии.

Другим аспектом дерегулирования, имевшим глубо­кие, до сих пор недооцененные последствия, было пре­кращение регулирования деятельности СМИ, особен­но телевидения. До 1980-х годов телевизионные каналы были обязаны служить общественному благу, трансли­руя программы, представляющие интерес для обще­ственности, соблюдая разумную сбалансированность в репортажах и предоставляя доступ к эфиру в соответ­ствии с принципом объективности подачи материала и освещения спорных вопросов. Волной дерегулирова­ния этот мандат был полностью уничтожен. После это­го собственники телеканалов стали преследовать одну цель: получение прибыли от рекламы и массовость ауди­тории. Хрупкая возможность способствовать развитию общественного образования и повышению сознатель­ности общества исчезла. Пришествие нынешнего, на­сыщенного массовой информацией века было ускорено мощным толчком.

89

ЧАСТЬ I. БОЛЬШОЙ КРАХ ПРИВАТИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ

Общим убеждением администрации Рейгана, воспроиз­водимым и сегодня, была уверенность в том, что част­ные поставщики услуг должны заменить предоставление услуг непосредственно правительственными ведомства­ми, даже если эти услуги финансирует государство. Та­ким образом, правительство резко расширило практи­ку заключения контрактов на предоставление военных услуг (управление базами), юридических услуг (управ­ление федеральными тюрьмами) и социальных услуг (включая здравоохранение, образование и материаль­ную помощь). Теперь во всех этих сферах частные ком­пании, работающие по правительственным контрактам, предоставляют услуги, которые раньше оказывало непо­средственно государство. Эта практика аутсорсинга на­ряду с дерегулированием, сокращением налогов и огра­ничением государственных расходов стала стратегией обеих основных политических партий США с того мо­мента, как администрация Рейгана разрешила ее.

Как выяснилось в ходе войн в Ираке и Афганистане, теперь частные подрядчики выполняют поразительное количество военных обязанностей. Такие подряды край­не ненадежны, поскольку очень подвержены злоупотреб­лениям—фаворитизму при раздаче подрядов, «откатам», невыполнению предусмотренных контрактом услуг, вы­ставлению завышенных счетов за услуги и т. д.

Мысль о том, что предоставление общественных услуг частными лицами автоматически придаст деньгам боль­шую стоимость, чем предоставление тех же услуг непо­средственно государством, основана на смешении не­скольких представлений. Большинство услуг, о которых идет речь, суть общественные блага, которые по приро­де своей лишены частной конкуренции. Передача госу­дарством предоставления этих услуг частным лицам рав­носильна превращению государственной монополии в монополию частную, при которой нет конкуренции в качестве услуг. К тому же идеология свободного рын­ка не признает распространенности злоупотреблений при передаче оказания услуг на подряд. Подрядчиков ча-

90

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

сто выбирают нечестно, за взятки или по политическим причинам, в награду за взносы в избирательные фонды. Конгресс спокойно финансирует дорогостоящие систе­мы оружия, против закупки которых возражает Пента­гон, и происходит это потому, что военные подрядчики на местах заручаются политической поддержкой предста­вителей соответствующих округов и штатов в конгрессе.

КОНЕЦ ГОСУДАРСТВА КАК ИНСТАНЦИИ, РЕШАЮЩЕЙ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Последнее наследие революции Рейгана — самое важ­ное. С начала 1980-х годов Вашингтон перестал выпол­нять обязанности центра по решению проблем нацио­нальной экономики. С 1930-х по 1960-е годы всегда, когда возникала серьезная национальная проблема, федераль­ное правительство пыталось ее решить. В 1930-х годах это была проблема снижения безработицы, в 1940-х го­дах—проблема победоносного ведения войны, в 1950-х— проблема строительства национальной инфраструктуры, в 1960-х—проблема борьбы с бедностью, а в 1970-е —про­блема охраны природы и энергетических угроз. Полити­ческое руководство и вмешательство федеральных вла­стей считались само собой разумеющимися условиями решения крупных экономических проблем.

Жизнь Америки как страны на протяжении последних 30 лет была совершенно иной. Объявив государство глав­ным виновником экономических бед Америки, а не ин­струментом их решения, Рейган торжественно открыл эпоху нового мировоззрения и новой политики. Если вы рядовой гражданин, не надейтесь, что Вашингтон будет решать ваши проблемы. Но если вы представи­тель корпорации, занимайте место за столом, где реша­ют вопросы регулирования; правила могут быть отме­нены или изменены с учетом ваших интересов. По мере появления и обострения новых проблем (глобализация, изменение климата, финансовая нестабильность и рост расходов на здравоохранение) на первый план в полити­ке вышли не национальные интересы, а интересы кор­пораций.

91

источник: Tax Policy Center, Office of Management and Budget His­torical Tables: U. S. Census Bureau: Saez and Picketty Databases on Income Inequality, U.S. Bureau of Economy Analysis*.

ОШИБОЧНОСТЬ

ПОСТАВЛЕННОГО РЕЙГАНОМ ДИАГНОЗА И НИЧТОЖНОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ

Доказательство правильности смелой диагностики — на­значение эффективного лечения. Постановленный Рей­ганом диагноз требовал ограничения роли федераль-

* Последние данные о сдвигах в неравенстве доходов за 2008 г. Самые ранние доступные данные о национальной черте бед­ности за 1959 г. Последние данные о заработках работников-мужчин с полной занятостью за 2009 г.

92

ГЛАВА 4. ОТКАЗ ВАШИНГТОНА ОТ ОБЩЕЙ ЦЕЛИ

ного правительства и привел к резкому сокращению предельных ставок налогов, широкому дерегулирова­нию и приватизации государственных услуг. В сущно­сти, налоговые поступления были ограничены пример­но 18% ВВП. По всем значимым показателям период с 1981 по 2010 год оказался ничем не лучше, а в целом го­раздо хуже периода, скажем, с 1955 по 1970 год, до начала кошмарных 1970-х. (Вывод остается верным, даже если завершить третий период 2008 годом, до прихода к вла­сти администрации Обамы.) Как показано в табл. 4.1, экономическая конъюнктура в 1970-х годах ухудшилась по многим направлениям: уровень безработицы повы­сился, темпы роста доходов снизились, дефицит бюдже­та и инфляция возросли.

Рецепты Рейгана призваны были переломить тренды 1970-х годов. Но этой цели политика Рейгана не достиг­ла. В 1981-2010 годы предельные уровни налога на мак­симально высокие доходы были намного ниже, но это оказало незначительное воздействие на экономику в це­лом. Темпы экономического роста, как и темпы роста занятости, снизились. Уровень безработицы в среднем повысился на 6%. Неравенство возросло: удельный вес доходов 1% самых богатых семей вырос с 10% в 1980 году до 21% в 2009-м. Рост заработной платы прекратился. Де­фицит возрос. И только показатели инфляции стали за­метно лучше по сравнению с 1970-ми годами. Вывод по­истине однозначный: «революция Рейгана» не смогла вернуть Америку на прежний путь роста, высокой заня­тости и общего процветания.