Планирование

Понятие «плановая экономика» было введено в оборот К. Марк­сом и Ф. Энгельсом. При обосновании необходимости пролетарской революции капиталистическая экономика объявлялась абсолютно стихийной и потому подверженной губительным кризисам.

В литературе распространено также понятие смешанной эконо­мики. Мы живем в мире сложных соединений и структур. Вода, ко­торую мы пьем, состоит из соединения водорода с кислородом с добавлением всяческих микропримесей. Воздух, которым мы ды­шим, состоит из соединений азота, кислорода, углерода и еще мно­гих элементов. Жизнь не может существовать в «чистой», «несме­шанной» среде. Высокоорганизованные существа немедленно погиб­

нут, если им вместо воды предложить чистый водород, а вместо пи­щи углерод.

Подобно тому, как химические элементы не смешиваются, а соединяются особым образом, плановые и рыночные механизмы не смешиваются между собой, а представляют собой своеобразные со­единения. В реальной экономике не существуют отдельно друг от друга чисто плановые или чисто рыночные отношения. Любую ин­дустриальную экономику можно назвать как плановой, так и рыноч­ной. Но плановое начало предшествовало рыночным механизмам.

Все сущее в окружающем нас мире тем или иным образом про­граммируется. Жизнедеятельность всех живых организмов подчи­нена программам, закодированным на генном или клеточном уров­нях.

В. Ойкен, удостоенный нобелевской премии за разработку тео­рии социального хозяйства в послевоенной Западной Германии, пи­сал: «Всегда и везде любая хозяйственная деятельность базируется на планах Две основные формы хозяйства — не больше — можно установить за всю историю человечества. Хозяйственные будни сообщества могут регулироваться планами одного состави­теля планов...» Другой чистой формой является самостоятельная, независимая от центра разработка планов индивидуальными хозяй­ствами. По Ойкену, ни в одной стране чистые формы не существо­вали и не существуют. Любой экономический порядок — это сплав индивидуального и централизованного планирования^[59][60].

В XVI1-XVIII вв., когда ускорилось (по историческим меркам времени) формирование институтов индустриального развития, ин­дивидуальное планирование производителей товаров и купцов пре­обладало над централизованным планированием. Означает ли это, что в истории существовал период, когда рынки были стихийными и саморегулируемыми, как это представляют марксистские и либе­ральные идеологи?

Нет, в это время в Великобритании и в других передовых стра­нах проводилась политика жесткого протекционизма, получившая название меркантилизм. Централизованное планирование производ­ства и рынков в указанных странах осуществлялось не путем со­ставления директивных народнохозяйственных планов, как это де­лалось спустя 2 века в практике СССР, а другими методами. Среди них главными были принятие и жесткое соблюдение протекциони­стских законов, а также завоевание рынков на основе повышения мощи национального денежного капитала («использование силы звонкой монеты»).

Выступая против «вмешательства государства» в несущест­вующие вне государственного управления механизмы «рыночного саморегулирования», либеральные теоретики по ряду причин скры­вают тот исторический факт, что главными рыночными структура­ми во все времена были армия и флот.

В России XIX в. командиры полков выступали в качестве ру­ководителей крупных хозяйств с несколькими тысячами потребите­лей продовольствия, фуража, обмундирования, снаряжения, инвен­таря и т. д. Они вступали в рыночные отношения с частными по­ставщиками всего необходимого для жизнедеятельности полка, об­ладая необходимой финансово-хозяйственной самостоятельностью. При этом маркитанты (этот термин говорит о многом) требовали от полковников соблюдения правил проведения «тендеров». Вокруг тор­гов армии формировались большие потоки товаров, вращались с той и другой стороны крупные денежные капиталы. Все это оказывало большое влияние не столько на «саморегулирование» рынка, сколь­ко на «рыночное регулирование» власти.

Связи «маркитантов» с военными не ослабели и в наши дни. В це­лом формирование национальных рынков происходило по мере и на основе усиления институтов национальных государств. Это тес­но взаимосвязанные процессы. Без государственной денежной сис­темы, без ликвидации удельных таможен, унификации налоговой системы, проведения меркантилистской и протекционистской поли­тики, строительства коммуникаций, поддержки промышленников и купцов о едином рынке для какой-либо страны не могло быть и речи.

В эволюции институтов планирования можно выделить три ста­дии: первая — до образования национальных государств, вторая — до создания специализированных плановых органов и введения фор­мальных процедур планирования, третья — функционирование пла­новых органов и использование установленных законом плановых документов и процедур. В период индустриального развития был осу­ществлен переход от второй из указанных стадий к третьей.

Укрепление национальной государственности вело к расшире­нию функций централизованного планирования. Буржуазные парла­менты и подобные им законодательные органы совместно с руково­дителями правительства принимали долгосрочные стратегические решения и воплощали их в текущую бюджетную и экономическую политику.

Первыми объектами централизованного экономического пла­нирования были эмиссия денег и бюджет страны. На первых порах о регламентированном планировании деятельности монетных дво­ров и казначейских органов речь не шла. Однако страны-лидеры ми­ровой экономики отличались от других именно целенаправленно­стью и планомерностью денежной и бюджетной политики. Спра­ведливо и обратное утверждение: руководители государств, допу­скавшие необдуманные действия в денежной и бюджетной сферах, обрекали свои страны на застой и прозябание.

На первый взгляд кажется, что успешное предпринимательст­во возможно без централизованного планирования. Это не так. Пред­принимательству требуется свобода доступа к рынку и к финансо­вым и материальным ресурсам, и обеспечением благоприятных ус­ловий для свободного предпринимательства как раз и призваны за­ниматься публичные органы государственного управления. Когда государственные органы устраняются от выполнения данных функ­ций, криминально-рыночное «саморегулирование» подавляет пред­принимателей-новаторов.

В начале XX в. Г. Форд показал образец предпринимательства, перейдя от выпуска небольшого числа дорогих автомобилей для очень богатых людей к массовому производству автомобилей по це­нам, доступным для широкого круга покупателей. На первый взгляд, Форд и другие предприниматели-новаторы выполняли функции рас­пространения достижений научно-технического прогресса без вме­

шательства государства. На самом деле, не отрицая личной роли Г. Форда, нельзя недооценивать и тот факт, что он смог осуществить свой проект именно благодаря выходу США на передовые позиции в централизованном стратегическом, технологическом, бюджетном, денежно-кредитном и внешнеэкономическом планировании.

Именно при проведении протекционистской политики в тече­ние 1860 1908 гг. правительство и законодательные органы США сформировали институциональную среду, которая требовалась Фор­ду для перехода к производству автомобилей для массового рынка. В частности, в начале XX в. доллар стал мировой валютой, что по­зволяло кредитовать развитие американской промышленности. В США были созданы институты, обеспечивающие права собственности Фор­да не путем обнесения его владений заборами, а карая нарушителей контрактов и борясь с несоблюдением законов. Правительство США поддерживало развитие фермерских хозяйств, государственные де­партаменты осуществляли меры по промышленной политике, направ­ленной на развитие базовых отраслей промышленности, инфра­структуры, энергетики и т. п. В целях расширения емкости внут­реннего рынка проводилась социальная политика, направленная на увеличение доходов и платежеспособного спроса населения.

Наибольших успехов Форд добился в тот период, когда госу­дарство в США планомерно поддерживало промышленный капи­тал. Когда же в 20-х гг. финансовый капитал добился расширения либеральных свобод, действие механизма рыночного саморегулиро­вания в виде биржевых спекуляций привело к кризису 1929-1933 гг.; причем корпорация Форда пострадала в ходе этого кризиса наравне с другими. После мирового кризиса 1929-1933 гг. в США и в дру­гих развитых индустриальных странах была произведена револю­ция в управлении. Ее составной частью было мощное развитие раз­личных форм централизованного планирования.

В части планирования эта революция началась еще до кризиса. В 1928 г. в США приняли пятилетний план развития авиации. В США не было пролетарского принуждения к перевыполнению планов, пе­ревыполнение просто запрещалось, потому что оно вело к экономи­ческим потерям. Поэтому в результате пунктуального выполнения своей первой и единственной пятилетки США получили лучший в мире гражданский воздушный флот.

После кризиса 1929-1933 гг. в США резко усилилось регули­рование товарных и фондовых рынков. В результате основной функ-

___________ Эволюция основных экономических институтов 185 цией товарных и фондовых бирж стало централизованное планиро­вание цен на биржевые товары и ценные бумаги, а также регулирова­ние валютных курсов. К слову сказать, либеральные экономические законы нынешней России в принципе не позволяют организовать ци­вилизованные фондовые и товарные биржи западного типа. В ЗО-е гг. в США происходили качественные изменения в программно-целе­вом планировании и в планировании корпораций. Прежде чем ска­зать об этом подробнее, вернемся к истокам формирования инсти­тутов планирования в СССР.

В СССР впервые в мире создали специальный плановый ор­ган. Если подходить строго, то первые зачатки плановых органов су­ществовали и прежде в виде финансовых и статистических служб. Но все же первым специальным плановым органом стал созданный в нашей стране после окончания Гражданской войны Государствен­ный плановый комитет (Госплан). Советский Госплан вначале вы­полнял функцию разработки долгосрочного плана развития эконо­мики страны. Формально этот план был посвящен электрификации России и назывался планом ГОЭЛРО, но по мере его разработки ав­торы помимо электрификации исследовали проблемы долгосрочно­го развития важнейших отраслей народного хозяйства.

План ГОЭЛРО не был директивным^[61]. Наряду с ним в 20-е гг. выполнялись и другие индикативные плановые разработки. К ним относятся, помимо других плановых исследований, первый в мире межотраслевой баланс, составленный советскими статистиками, а также плановые разработки конъюнктурного института под руково­дством Н. Д. Кондратьева, получившие название «пятилетка Конд­ратьева».

Восстановление промышленности СССР в годы НЭПа осуще­ствлялось высокими темпами (38 % прироста в год). В советской статистике восстановительный прирост с темпом 38 % в год не на­зывали экономическим ростом, поскольку в восстановительный пе­риод не может быть роста экономики. В 20-е гг. свободные дискус­сии по разработке пятилетнего плана развития народного хозяйства сочетались с ожесточенной политической борьбой. В разработке пер­вого пятилетнего плана участвовали все экономические органы на местах и в центре.

186

Благодаря этому, в целом первая пятилетка была достаточно обоснована. В пятилетием плане были согласованы балансы пред­ложения продукции и спроса на ресурсы на уровнях предприятий и регионов с балансами на уровне народного хозяйства в целом. При итеративном прохождении плановых показателей «снизу вверх» и «сверху вниз» устанавливалось равновесие между спросом и пред­ложением, а также решалась более сложная задача индустриально­го развития в соответствии с поставленными целями.

По мнению специалистов, первый пятилетний план был бли­зок к оптимальному. Но это мнение не разделяли партийное руково­дство и И. В. Сталин. Мышление партийных руководителей было за­программировано на перевыполнение и досрочное выполнение «все­го и вся».

После того как пятилетний план был обсужден и принят леги­тимными органами власти, Сталин дал указание внести в него за­вышенные задания, которые нарушили все расчетные балансы. На­пример, по плану предусматривалось построить два новых круп­ных металлургических комбината, Сталин заставил увеличить их число до восьми. В итоге построили два комбината, но много сил и средств было потрачено впустую на закладку фундаментов заведо­мо незавершенных объектов.

Сталин отличался умением отказываться от ошибочных реше­ний. Через пару лет после начала первой пятилетки он убедился в ошибочности своих корректировок, и чтобы с честью выйти из соз­давшегося положения, объявил о возможности досрочного выпол­нения заданий первого пятилетнего плана и соответственно о необ­ходимости досрочного составления плана на второе пятилетие. Вто­рой пятилетний план был составлен не так тщательно, как первый, но он не подвергался столь сильным корректировкам и потому был успешно выполнен.

Тем самым в 30-х гг. в СССР была отработана методика пяти­летнего и годового централизованного планирования. Что касается долгосрочного стратегического и программно-целевого планирова­ния, то здесь достижения СССР оказались намного скромнее, чем в США. Для выхода из кризиса 1929-1933 гг. в США в числе прочих мер была разработана целевая Программа электрификации долины реки Теннеси. По масштабам капитальных вложений она превосхо­дила советскую программу ГОЭЛРО. Но главное отличие заключа­ется в другом. В США со свойственной профессиональному подхо-

ду к управлению пунктуальностью отработали до мелочей и ввели в законодательство процедуры программно-целевого планирования, формы и источники финансирования проектов, права и ответствен­ность дирекции программы, государственных органов, частных фирм, банков и т. д. Этот законодательный и практический опыт послужил основой для широкого распространения в США программно-целево­го планирования в 50-60-е гг. В СССР же за все годы советской вла­сти так и не решили проблему финансирования целевых программ. Да и стратегическое планирование отставало от уровня не только США, но и других ведущих стран.

Во время Великой Отечественной войны плановые органы СССР накопили опыт решения крупных задач в экстремальных ус­ловиях. Благодаря этому опыту пятилетка послевоенного восста­новления народного хозяйства может считаться образцом успешно­го применения директивного централизованного планирования.

Образцовой пятилетка 1946-1950 гг. была не только потому, что страна в короткие сроки провела конверсию военной промышлен­ности, восстановила объемы производства в гражданских отраслях, осуществила крупные проекты в ядерной промышленности, маши­ностроении, строительстве. Еще более впечатляющими были успе­хи директивного планирования в восстановлении потребительского рынка. В СССР была проведена денежная реформа без ущерба для населения. Советский Союз одним из первых отменил карточную систему распределения продовольствия. Правительству удалось ор­ганизовать розничную торговлю по фиксированным ценам. В после­дующие пятилетки централизованно планируемая розничная тор­говля развивалась по восходящей линии, т. е. со снижением дефици­та дешевых товаров и услуг, вплоть до начала «застойного» периода (конец 60-х - начало 70-х гг.). В СССР был накоплен положитель­ный опыт сочетания директивного централизованного планирова­ния торговли с планированием на уровнях областей, городов, тор­говых предприятий.

Централизованное планирование торговли осуществлялось не по всем видам продовольственных и непродовольственных товаров. Оно производилось путем согласованных действий центральных, региональных и местных органов управления. Не вся торговля бы­ла государственной. Наряду с магазинами, где цены устанавливали местные или центральные управления торговли (в зависимости от вида товара), широкое распространение имели «колхозные» рынки

со свободными ценами, потребительская кооперация и комиссион­ная торговля разного рода. Планомерная борьба с дефицитом при­вела к тому, что уже к середине 60-х гг. дефицит товаров и услуг стал не абсолютным, а относительным.

На свободном рынке можно было приобрести практически лю­бой товар по «рыночной» цене, но массовые потребители ориенти­ровались на покупки по более низким «государственным» ценам. При низких транспортных тарифах было выгодно приехать из Са­ратова в Москву и, отстояв в очереди, купить мороженое мясо по 2 рубля за 1 кг, вместо того чтобы пойти в Саратове на рынок и сво­бодно купить парное мясо по 4-5 рублей за 1 кг. В странах с разви­той рыночной экономикой в то время подобные проблемы реша­лись путем проведения политики повышения цен до уровня плате­жеспособного спроса основной массы покупателей и компенсацион­ного (либо опережающего) повышения оплаты труда и социальных выплат.

В плановой экономике СССР удавалось в течение беспреце­дентно длительного срока сохранять неизменными цены на товары массового спроса. Из-за отвлечения средств на гонку вооружений и на поддержку зарубежных «союзников» в стране не удавалось под­нять должным образом предложение потребительских товаров и оп­лату труда. Все это порождало явление дефицита, но степень дефи­цитности потребительского рынка существенно сокращалась, что сви­детельствовало о возможности планировать спрос, предложение и цены.

После войны вновь встал вопрос о том, как «догнать и пере­гнать» Америку и Западную Европу. Сделать это было крайне слож­но. США не понесли больших потерь в мировой войне и, коротко говоря, ушли далеко в отрыв в индустриальном развитии и в укреп­лении своей финансовой мощи. Об этом мало пишут, но после вой­ны в США были организованы мощные Центры исследования бу­дущего. Каждый Центр имел неограниченное бюджетное финанси­рование на 5-10 тыс. ученых и специалистов. Конечно, значительная часть исследований имела военный уклон. Но не меньшее число прогнозов и разработок посвящалось социальному и экономиче­скому развитию и оценке возможных в далекой перспективе достиже­ний во всех областях науки и техники. Лишь в 70-х гг. США нача­ли переходить от финансирования науки «по потребностям» к фи­

нансированию на основе выделения приоритетных направлений в каждой области.

Ничего подобного в СССР не было. Вначале надо было решать проблемы послевоенного восстановления экономики. Затем убрали компетентного руководителя Госплана СССР в лице Н. А. Вознесен­ского и повели подковерную борьбу за власть. При Н. С. Хрущеве о широком разворачивании стратегического планирования не могло быть и речи. Хрущев поддерживал программы ракетостроения, кос­моса, ядерных вооружений, химизации народного хозяйства. В на­чале 60-х гг. специалистам с помощью А. Н. Косыгина удалось до­биться разработки и принятия Энергетической стратегии, Програм­мы развития тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, сыгравших большую роль в выходе СССР в число мировых лиде­ров по энергетике и сельхозмашиностроению. После войны мы име­ли развитое военное авиастроение и в дальнейшем сохраняли роль второй в мире державы по военному и гражданскому авиастроению. Можно, наверное, добавить и еще что-то о достижениях стратеги­ческого планирования в СССР.

К сожалению, намного длиннее перечень того, что надо было сделать и чего не было сделано в стратегических исследованиях, разработках и программах. Программно-целевое планирование ак­тивизировалось после отставки Хрущева в середине 60-х гг. Наибо­лее важными документами долгосрочного планирования в 60 80-е гг. были Комплексные программы научно-технического прогресса, Про­довольственная программа, Программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны и других территорий. Целевые про­граммы вступали в конкуренцию за ресурсы с пятилетними и годо­выми народнохозяйственными планами. В этой связи требовалось так же тщательно и пунктуально, как в США, разработать и ввести в законодательство процедуры программно-целевого планирования, распределения прав и ответственности, увязки целевых программ с годовым планированием, включая публичные процедуры обсужде­ния и принятия планов финансового обеспечения целевых программ.

Вместо этого к целевым программам подходили формально. Ресурсы, выделяемые по ним, использовали нецелевым образом, намеченные программы не реализовывали и т. д. В целом долго­срочное планирование в СССР не получило должного развития. Пя­тилетнее и годовое планирование после определенного пика эволю­ции в пятилетие 1946-1950 гг. тоже не развивалось.

При движении планов «снизу-вверх» и «сверху-вниз» субъек­ты планирования вели ожесточенный торг за материальные и фи­нансовые ресурсы. При этом долгосрочные приоритеты отходили на второй план, уступая место стремлениям наращивать вал, вклю­чать в план «рапортоемкие» проекты и т. п. Обычно к недостаткам директивного планирования относят то, что установление прямых плановых заданий из Центра якобы сковывало инициативу пред­приятий и тормозило «внедрение» достижений науки и техники в производство. Сейчас Россия имеет богатый опыт «инициативы» предприятий при полном отсутствии директивных заданий. Оказа­лось, что руководители акционированных предприятий могут про­являть в массовом порядке «инициативы» по установлению себе сверхвысоких зарплат при сокращении производства на 80 %, не­выплате заработной платы, сдаче помещений в аренду и т. д.

При преобладании репрессивных методов управления за не­выполнение директивных заданий отвечали свободой или жизнью. В 6070-80-х гг. «директивной дубинкой» уже не били, а махали ею. Директивное планирование использовали для получения ресур­сов по фиксированным ценам под план, а сам план старались вы­полнить за счет «вала».

Поясним на примере механизм директивного планирования в годы «перестройки». Как-то, сидя в кресле парикмахера, автор этих строк обсуждал с ним идею о необходимости отмены директивного плана по числу стрижек. Неожиданно парикмахер решительно вы­ступил против этой казавшейся многим разумной идеи. Он заявил, что отменять директивное планирование парикмахерских ни в коем случае нельзя, это подорвет парикмахерское дело. Компетентный специалист в парикмахерском деле оказался прав — в дальнейшем так и произошло. Приватизация парикмахерских и отмена директив­ного плана стрижек привели к банкротству дешевых парикмахер­ских, рассчитанных на обслуживание массовых клиентов. Образо­ванные вместо них «салоны красоты» установили такие цены за ус­луги, что большинство населения стало стричься на дому.

В муниципальных советских парикмахерских персонал был заинтересован получать плановые задания по стрижкам по деше­вым расценкам, потому что под план парикмахерская получала бес­платно помещение, ей по низким ценам отпускалось электричество, инструменты и т. д. Что касается инициативы в получении допол­

нительных заработков при перевыполнении планового задания, то никто ее особенно не сдерживал. Аналогичные отношения дирек­тивного планирования были и в производстве продукции на про­мышленных предприятиях. Под годовой план выделялись ресурсы. Предприятия не занимались обновлением технологий не потому, что им мешало директивное планирование, а потому, что без инноваций жить было проще.

Рыночная идеология утверждает, что при отсутствии планиро­вания действует механизм конкуренции. Но даже в парикмахерских этот механизм не наблюдается. Проще поднять расценки за стриж­ку, чем бороться за массового клиента. Аналогичная логика дейст­вует и относительно распространения технологических инноваций. Новым собственникам предприятий в России выгоднее сдавать тер­ритории и помещения в аренду, чем заниматься инновациями. Если обратиться к зарубежному опыту, то и там конкуренция между пред­принимателями играла второстепенную роль по отношению к ин­новационной экономической и промышленной политике государства.

В СССР существовал Комитет по науке и технике, но инноваци­онной системы в развитом виде так и не удалось создать. Причина состояла в том, что при недостаточной публичности планирования и распределения ресурсов сильные оборонные и иные ведомства все больше «разрывали» ресурсы, которые можно было бы исполь­зовать на инновации. Утвержденные законом плановые процедуры распределения ресурсов постоянно нарушались — как сверху, со сто­роны Политбюро ЦК КПСС и стоящей за ним партийной, военной и прочей бюрократии, так и снизу, со стороны предприятий.

Во времена Л. И. Брежнева ежегодно издавались сотни Поста­новлений ЦК КПСС и Совета Министров, выполнение которых не было предусмотрено в пятилетних и годовых планах. Компетент­ный глава правительства Н. А. Косыгин пытался бороться с разру­шительным вмешательством партийной бюрократии в процесс пла­нирования, но его настойчивость в исполнении своих служебных обязанностей привела к лишению правительства независимости от произвола властных группировок.

В 50-70-х гг. планы нарушались в основном с целью перерас­пределения денежных средств и материальных ресурсов. До «пере­стройки» это перераспределение еще не носило характера открыто­го разворовывания средств, хотя и привело уже в 60-х гг. к созда-

нию условий для первоначального накопления капиталов теневой экономики, особенно в министерствах торговли и заготовок сель­скохозяйственной продукции.

Застой в развитии институтов и процедур планирования об­легчил дискредитацию плановой системы со стороны ее противни­ков. В 1987 г. был принят Закон «О либерализации внешнеэкономи­ческих связей», в 1988 г. — Закон «О предприятии», отменявший директивное планирование. Дальнейшая ликвидация плановых ор­ганов была уже формальностью. Россия на пороге XXI в. оказалась лишена основного института экономического управления — пла­нирования. Ошибка это или спланированная извне диверсия? Есть основания утверждать, что и то и другое. Объективно нам требова­лось не ликвидировать плановые органы, а реформировать их, не отказываться от планирования, а перейти к американской, японской, шведской, финской, германской либо своей собственной современ­ной модели централизованного планирования в сочетании с инди­видуальным планированием.

Вместо этого Россия оказалась единственной крупной индуст­риальной страной, которая отброшена в области публичного плани­рования в доиндустриальное состояние. Отказавшись от планиро­вания, мы отнюдь не следуем мировым тенденциям. На самом деле институты планирования в ведущих странах развиваются. В наи­большей степени планирование развито в США, которые обогнали СССР по масштабам и качеству централизованного планирования еще в 60-е гг.

Формы централизованного планирования в США существенно отличаются от советских, поэтому есть необходимость коротко ос­тановиться на них. Формально в США нет специальных плановых органов, но фактически все федеральные органы занимаются пла­нированием. При этом в США законодательно прописаны процеду­ры стратегического планирования, функции, права и ответственность аппарата федеральных органов, научно-экспертного сообщества (включающего исследовательские организации) и бизнеса. Главным плановым органом в США является конгресс, который осуществля­ет разработку и принятие годовых финансовых планов в виде бюд­жетов страны, а также долгосрочных целевых программ и страте­гически важных проектов.

Эволюция государственного планирования в США не пошла по пути пятилетних планов. Основным документом стратегическо­

го планирования на федеральном уровне стали целевые программы. Пик эволюции программно-целевого планирования в США прихо­дится на 60-70-е гг. Наиболее крупными межотраслевыми програм­мами были космическая, металлургическая, энергетическая и про­довольственная. В настоящее время на государственном уровне пла­нируются так называемые макротехнологии, объединяющие сотни технологий по выпуску наукоемкой и высокотехнологичной продук­ции. Помимо этого разрабатывается большое число целевых про­грамм, связанных с инновациями и научно-техническими разработ­ками, с решением социальных, экологических, технологических и иных проблем.

Отличительная черта системы управления в США состоит в развитом самоуправлении на муниципальном уровне и в высокой степени бюджетной самостоятельности штатов. Соответственно раз­вито и планирование на уровне штатов и муниципалитетов. Терри­ториальные программы, как и федеральные, разрабатываются и пе­дантично исполняются по тщательно продуманным процедурам с прозрачным финансированием и жестким контролем над расходо­ванием ресурсов. Территориальные программы решают задачи под­держки наукоемких видов деятельности, занятости населения, ох­раны окружающей среды, строительства объектов инфраструктуры, школ, больниц и т. д. В целом через бюджет США перераспределя­ются огромные финансовые потоки порядка 2 трлн долларов, что с поправкой на инфляцию намного больше бывшего бюджета плано­вой экономики СССР.

Государственный бюджет и целевые программы являются до­кументами прямого действия. Из этого следует, что бюджетное про­граммно-целевое планирование относится к разновидности центра­лизованного директивного планирования. Конечно, это качественно иное директивное планирование по сравнению с советским. В нем законодательно ограничены права и регламентирована деятельность аппарата департаментов и иных административных органов власти в принятии стратегически важных решений. Функции принятия решений по существу научно-технических, технологических, про­ектных проблем переданы исследовательским организациям, экс­пертам и специалистам, которые тоже действуют в рамках строго регламентированных процедур. Принятие решений по распределе­нию бюджетных средств осуществляется публично органами зако­нодательной власти.

Многие корпорации США превосходят по масштабам совет­ские отраслевые министерства. Это дает основание относить к цен­трализованному директивному также планирование крупных кор­пораций. С учетом стратегических программ и долгосрочных про­ектов крупных корпораций сфера директивного централизованного планирования в США по крайней мере не уже, чем она была в СССР. А самое главное, благодаря более высокому качественному уровню плановых институтов там не происходит разрыва между общена­циональными целями развития и стратегическими целями корпора­ций и фирм.

Во французской, японской, южно-корейской и других моделях, в отличие от США, действуют плановые органы, разрабатывающие единые народнохозяйственные планы. Эти планы чаще всего были индикативными, хотя при необходимости они содержали в отдель­ные периоды и директивные показатели. Вообще уровень развития планирования следует оценивать не по формальным признакам на­личия того или иного органа или метода планирования; гораздо важнее качество и масштабы плановой деятельности. Качество пла­нирования определяется педантичностью соблюдения плановых про­цедур, и здесь мы далеки от Франции, Японии и Южной Кореи не в меньшей степени, чем от США.

Возрождение экономики России нельзя осуществить иначе, чем на основе централизованного планирования. Именно поэтому зару­бежные конкуренты и не допускают развертывания планирования в России. По какой модели следует возрождать российскую систему планирования? Если мы хотим догнать США, то нам нужно законо­дательно ввести процедуры разработки бюджетов и целевых про­грамм, не уступающие по качеству американским. Нужно законода­тельно ограничить права и регламентировать деятельность испол­нительной власти. Основная проблема, на наш взгляд, состоит в том, что в России нет политического слоя, имеющего опыт государствен­ного управления экономикой через представительные органы. Поли­тический слой, осознающий интересы общества и государства, в Рос­сии никак не может сформироваться. С учетом этого России требует­ся возродить плановые органы по примеру ряда зарубежных стран.

Особо следует отметить необходимость создания в России за­ново системы планирования на уровне предприятий и фирм. В то вре­мя как в развитых странах самостоятельные товаропроизводители

основывают свою деятельность на бизнес-планах, маркетинговых разработках и стратегических программах, российские компании уповают на свободный рынок в виде случайных контрактов.

7.2.