вступ

Актуальність теми дослідження. Серед фінансових правовідносин між державою та органами місцевого самоврядування важливе місце посідають відносини щодо формування доходної частини місцевих бюджетів.

Фінансовою основою місцевого самоврядування є саме доходи місцевих бюджетів. Позитивно сприймається той факт, що останні в Україні мають тенденцію до щорічного зростання. Так, за даними Міністерства фінансів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету (станом на 1 листопада 2003 і 2004 рр.) серед неподаткових доходів бюджетів АРК, областей, міст Києва та Севастополя (відповідно до бюджетної класифікації) вагоме місце займають адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу (257345977 грн. і 351386506 грн.), далі варто виділити: власні надходження бюджетних установ (1466624044 грн. і 1703562361 грн. відповідно); доходи від власності та підприємницької діяльності (75308145 грн. і 112872351 грн.); надходження від штрафів та фінансових санкцій (18248277 грн. і 18207974 грн.). Доходи від операцій із капіталом у 2004 р. виросли майже у 1,6 разів, у порівнянні з 2003 р. і становлять 1235534463 грн. і 791505939 грн. відповідно. Стосовно регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів (зокрема, дотацій та субвенцій) слід відмітити, що, якщо у 2003 р. надходження від них становили 9484672413 грн., то у 2004 р. ця цифра збільшилась майже на 3,5 млрд. грн. (при цьому дотації надійшли у розмірі 5324649584 грн. і 7333289895,49 грн. відповідно, а субвенції - 4131105923 грн. і 5801901674 грн.).

При цьому фактичне збільшення надходжень до місцевих бюджетів вимагає як практичного, так і наукового дослідження та обгрунтування. Проблеми доходів місцевих бюджетів у юридичній літературі всебічно не проаналізовані, цілий ряд питань залишаються нерозкритими чи спірними. Потребують глибокого вивчення доктринальні положення щодо місця інституту бюджетних доходів у системі фінансового права; існує необхідність узгодження та вдосконалення термінологічного апарата, який має використовуватися при формулюванні відповідних фінансово-правових норм; у науці фінансового права неоднозначно висвітлюються проблеми поділу доходів на власні, закріплені і регулюючі доходи, а також критерії розмежування доходів на податкові та неподаткові; потребує дослідження фінансово-правовий аспект поняття міжбюджетних відносин і сфери існування такого виду регулюючих доходів, як міжбюджетні трансферти; належним чином не проаналізовані питання щодо фінансового вирівнювання мінімальної бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів тощо.

Проблема забезпечення відповідних органів влади та населення достатніми фінансовими ресурсами набуває неабиякого практичного і теоретичного значення. Це пов’я­за­но насамперед із ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування, вступом нашої держави до Ради Європи, децентралізацією влади в Україні, а також із реформуванням фінансової системи України в цілому та бюджетної системи зокрема. Питання правового регулювання доходів місцевих бюджетів України набули неабиякого значення у зв’язку з прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України (далі – БК України), Закону України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” від 1 липня 2004 р. і розробкою проекту Податкового кодексу України.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки, зокрема, таких вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів, як С.С. Алексєєв, В.І. Андрейцев, Д.А. Бекерська, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, К.Г. Грищенко, І.Б. Заверуха, О.Б. Заверуха, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, М.В. Карасьова, Т.В. Конюхова, Ю.О. Крохіна, М.Н. Кузьміна, М.П. Кучерявенко, І.Г. Кутафіна, О.О. Майданник, А.А. Нечай, Ю.А. Ровінський, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, О.Г. Пауль, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, Л.А. Савченко, А.О. Селіванов, А.Д. Селюков, Н.В. Сидорова, І.А. Сікорська, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін, В.А. Шаврін.

При дослідженні питань формування місцевих бюджетів були використані праці сучасних вчених-економістів О.Д. Василика, В.П. Вишневського, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, М.І. Кульчицького, П.В. Мельника, Л.Л. Осипчук, М.В. Романовського, М.П. Хохлова, Н.А. Ширкевич; вивчений творчий спадок таких вчених-фінансистів ХІХ – початку ХХ ст., як Е. Берндтс, Г. Болдирєв, П. Гензель, С. Іловайський, П. Кованько, А. Котляревський, В. Лебедєв, М. Мітіліно, І. Озеров, І. Патлаєвський, Ф. Сиромолотов, М.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація пов’язана з темою Науково-дослідного інституту фінансового права, „Розробка нормативно-правових засад справляння платежів за користування надро-земельними ресурсами” (номер державної реєстрації – 0103V005476).

Мета і завдання дослідження. Головна мета праці – комплексне розроблення концептуальних фінансово-бюджетних проблем, пов’язаних із надходженням неподаткових доходів до місцевих бюджетів України, та формування на цій основі пропозицій щодо подальшого вдосконалення вітчизняного законодавства у зазначеній сфері.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі основні завдання дисертаційного дослідження: виявити й актуалізувати проблемні питання фінансово-правового інституту бюджетних доходів; з’ясувати поняття та характерні риси доходів місцевих бюджетів; дослідити класифікацію доходів місцевих бюджетів; визначити правову природу неподаткових доходів місцевих бюджетів; проаналізувати стан нормативно-правового регулювання власних, закріплених і регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів України; вивчити зарубіжний досвід правового регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Об'єкт дослідження – суспільні відносини у сфері правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини у сфері неподаткових доходів місцевих бюджетів України, акти зарубіжного законодавства, практика їх застосування.

Автором використані такі методи дослідження: історико-правовий (застосовувався при аналізі деяких аспектів генезису інституту доходів місцевих бюджетів у нашій державі); метод системно-структурного аналізу (за його допомогою досліджені ознаки доходів місцевих бюджетів, зокрема, неподаткових доходів, а також проаналізовані положення фінансово-правової доктрини – щодо місця доходів місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів тощо); метод формально-догматичного аналізу (з його використанням здійснене тлумачення відповідних фінансово-правових норм та окремих термінів); порівняльно-правовий метод (надав можливість дослідити ступінь законодавчої регламентації питань неподаткових доходів місцевих бюджетів у фінансовому законодавстві інших країн).

Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, контрольно-рахункових органів (зокрема, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України), а також матеріали місцевих фінансових органів про практику надходжень неподаткових доходів до місцевих бюджетів, про порушення, що існують у цій сфері. Для їх аналізу використовувався статистичний метод дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням проблем правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України, що здійснене у вітчизняній доктрині вперше. На підставі результатів дослідження здобувачем особисто сформульовані та обґрунтовані нові наукові положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист:

1. З урахуванням положень вітчизняного та зарубіжного законодавства, ґрунтуючись на аналізі фінансово-правової доктрини про інститут державних (публічних) доходів, визначені та розкриті ознаки доходів місцевих бюджетів (щорічне їх встановлення (визначення) нормативно-правовими актами про бюджет (законом про державний бюджет і рішеннями органів місцевого самоврядування про місцевий бюджет); грошове вираження та надходження доходів; законний характер джерел надходжень – всі ці джерела чітко визначені в законі; головне призначення доходів місцевих бюджетів – забезпечення виконання програм місцевого значення). Наведені ознаки дозволяють розкрити співвідношення доходів місцевих бюджетів із суміжними бюджетно-правовими категоріями, зокрема, із місцевим фондом коштів, доходною частиною бюджету, надходженнями до бюджету, місцевими бюджетними ресурсами, фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування.

2. Сформульоване таке визначення доходів місцевих бюджетів – це грошові надходження, що отримуються за рахунок різноманітних джерел, види яких визначені в БК України, а розміри встановлені щорічними законами про державний бюджет і рішеннями про місцевий бюджет, та котрі є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій органів місцевого самоврядування і задоволення потреб місцевого населення.

3. Неподаткові доходи місцевих бюджетів пропонується розглядати у двох аспектах: а) як економічна категорія – це надходження від користування майном, що знаходиться у комунальній власності відповідної територіальної громади; платежі штрафного й еквівалентного (відплатного) характеру; кошти, залучені на добровільних засадах – безповоротні і ті, що підлягають поверненню у майбутньому; інші надходження, що мають ознаки неподаткових і не залежать від доходів (прибутків) їх платників (чи надавачів); б) як правова категорія – це врегульовані нормами права обов’язкові і добровільні платежі чи внески до місцевих бюджетів, що сплачують (вносять) фізичні і юридичні особи незалежно від своїх доходів (прибутків), мають здебільшого цільовий, компенсаційний або відплатний характер.

4. Актуалізована проблема чіткого законодавчого розмежування понять „місцевий бюджет”, „бюджет територіальної громади” і „бюджет місцевого самоврядування”. Обґрунтовується необхідність використання термінологічного звороту „бюджет органів місцевого самоврядування”. На підставі конституційного та фінансово-правового статусу обласних і районних бюджетів виявлені певні вади вітчизняного законодавства – воно не узгоджене із принципами фінансової автономії, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування. Запропоновані відповідні зміни до українського законодавства, зокрема, щодо розмежування функцій та повноважень районних і обласних рад.

5. Базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій бюджетних доходів, обґрунтований авторський підхід щодо класифікації доходів місцевих бюджетів за: суб’єктом (розкриває соціально-економічне походження доходів місцевих бюджетів, допомагає встановити, від кого вони надходять); джерелом надходження коштів (дає можливість визначити, за рахунок чого мають бути отримані доходи); формою використання коштів (вказує на поворотну чи безповоротну форму їх використання); методом акумуляції коштів (відіграє вирішальну роль при з’ясуванні того, чи несе конкретне підприємство, установа, організація або громадянин на собі обов’язок по сплаті (внесенні) до бюджету певних коштів); умовою надходження доходів до бюджетів (допомагає з’ясувати, чи враховується той або інший доход під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів).

6. Обґрунтоване положення стосовно того, що окремі доходи місцевих бюджетів мають поворотний характер (наприклад, міжбюджетні трансферти, запозичення – позички, кредити). Поворотність окремих бюджетних доходів має враховуватися на стадіях складання проектів бюджетів, а також під час розгляду і прийняття рішень про місцеві бюджети – кошти на повернення цих доходів повинні закладатися у відповідних видаткових статтях бюджетів.

7. На підставі аналізу положень БК України і бюджетної класифікації обґрунтований висновок про те, що міжбюджетні трансферти за своєю природою є неподатковими регулюючими доходами (це має практичне значення при визначенні правомочностей їх надавачів і отримувачів). Виявлені вади законодавчого визначення поняття міжбюджетних трансфертів і сформульоване таке їх визначення: це кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій тощо на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування доходів і видатків бюджетів-отримувачів. Сформульовані авторські визначення міжбюджетних відносин й окремих міжбюджетних трансфертів – дотацій, субвенцій, субсидій.

8. Запропоноване визначення поняття „фінансова санкція” – це штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що має кратний чи абсолютно визначений характер, і який застосовується уповноваженим державним органом до порушника фінансово-правової норми з метою реалізації суспільних інтересів у сфері фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування. Наведені критерії розмежування економічних і фінансових санкцій. Обґрунтований висновок про недостатнє нормативно-правове регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів, наприклад, тих, що надходять від фінансових санкцій.

9. На підставі по­рівняльно-правового аналізу законодавства України та Великобританії, Іспанії, Італії, Канади, Китайської Народної Республіки (далі – КНР), Німеччини, Росії, США, Франції, Японії сформульовані пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства з питань бюджетних доходів (зокрема, стосовно реформування ринку місцевих запозичень, розширення переліку міжбюджетних трансфертів); за результатами дослідження розроблена доктринальна модель системи норм у сфері доходів місцевих бюджетів, що втілена автором у відповідному законопроекті про внесення змін і доповнень до БК України. Розроблений проект Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані: у законотворчій діяльності – при вдосконалені БК України в частині, що визначає поняття і склад доходів місцевих бюджетів; у правозастосовній діяльності – при здійсненні органами місцевого самоврядування управління коштами місцевих бюджетів, а також під час складання, розгляду, затвердження і виконання відповідного місцевого бюджету; у науковій діяльності – для подальших теоретичних розробок і досліджень проблем бюджетного права України, при підготовці відповідних розділів науково-практичних коментарів фінансового законодавства, зокрема, бюджетного, а також підручників, навчальних і методичних посібників; у навчальному процесі – при викладанні навчальної дисципліни „Фінансове право”, спецкурсів „Проблеми фінансового права” і „Фінансово-правовий механізм формування доходної частини бюджетів”.

Деякі наші пропозиції враховані в постановах Пленуму Верховного Суду України „Про практику застосування судами законодавства про відповідальність за окремі злочини у сфері господарської діяльності” від 24 квітня 2003 р. № 3, „Про деякі питання застосування законодавства про відповідальність за ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів” від 8 жовтня 2004 р. № 15.

Окремі результати нашого наукового дослідження використано Центром соціальних експертиз при розробці Київською міською радою проекту Порядку фінансування органів самоорганізації населення за рахунок коштів бюджету міста Києва.

Особистий внесок здобувача у двох опублікованих у співавторстві статтях становлять результати її власних наукових розробок проблем, пов'язаних із: визначенням понять „місцевий бюджет”, „бюджет місцевого самоврядування”, „бюджет територіальної громади”; аналізом специфіки доходів і видатків місцевих бюджетів окремих зарубіжних країн.

Апробація результатів дисертації. Основні положення праці доповідались на 24-х науково-практичних конференціях (з них 11 – міжнародні), що відбулися у містах: Києві (1999 – 2004 рр.); Львові (2000 – 2003 рр.); Одесі (2000 р.); Харкові (2002 р.); Косові (2000, 2001 рр.); Хмельницьку (2002 р.); Мінську (2000, 2004 рр.); Санкт-Петербурзі (2002, 2003 рр.); Уфі (2004 р.).

Протягом останніх років у „Юридичному віснику України” нами опублікована значна кількість статей, що ґрунтуються на результатах дисертаційного дослідження. На підставі „Рейтингу авторів – 2004”, встановленого за допомогою анкетування, назване видання визначило О.А. Музику як автора кращої публікації 2004 р. у відповідній номінації.

Наукові положення дисертаційного дослідження використовуються в освітянській сфері, зокрема, праця „Фінансове право” рекомендована Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів.

Дисертант є лауреатом Всеукраїнського фонду юридичної науки академіка права В.В. Сташиса (2003), а також переможцем у відповідній номінації V Всеукраїнського конкурсу на краще юридичне видання 2002 / 2003 років.

Публікації. За темою дослідження опубліковано 46 робіт. Серед них –монографія, навчальний посібник, науково-практичний коментар БК України (окремі положення), а також 43 статті, із яких 21 – у наукових фахових виданнях України (17 – у наукових журналах і 4 – у збірниках наукових праць); 13 – у збірниках, що виходили за результатами науково-практичних конференцій; 9 – в інших виданнях.

Структура дисертації. Праця складається зі вступу, трьох розділів, які містять 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації – 260 сторінок, із них основного тексту – 200 сторінок. Кількість використаних джерел – 581 найменування.