Система финансового контроля при переходе к рыночной экономике.

В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г. № 1095 государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольноревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации,

Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Важным событием, влияющим на процесс формирования законодательства в области государственного финансового контроля, является принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В этом Законе установлены единые принципы деятельности, статус и основные полномочия органов внешнего финансового контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях.^[16] В этом Законе установлены единые принципы деятельности, статус и основные полномочия органов внешнего финансового контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях^[17].

В статье 265 Бюджетного Кодекса РФ определены следующие формы финансового контроля, который осуществляется законодательными (представительными) органами:

• предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

• текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Вместе с тем в статье 270.1 Бюджетного Кодекса указано, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Одной из форм государственного финансового контроля в последнее время называют аудит эффективности. А.В. Сергомасова приводит следующее определение: «...аудит эффективности - это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности»^[18].

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

В статье 5 Федерального Закона № 6-ФЗ определены состав и структура контрольно-счетных органов.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Основные полномочия контрольно-счетных органов представлены на рис. 1.

Рис. 1.

Полномочия контрольно-счетных органов муниципального образования представлены на рис. 2.

М

У

Н

И

Ц

И

П

А

Л

Ь

Н

О

Г

О

О

Б

Р

А

З

О

В

А

Н

И

Я

контроль за исполнением местного бюджета

экспертиза проектов местного бюджета

внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета

организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации

контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности

оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам

финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ

анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование

подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования

участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции

иные полномочия

Рис. 2. Полномочия контрольно-счетных органов муниципального образования

Согласно статье 20 Федерального Закона № 6-ФЗ определено, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта

Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности контрольносчетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Закон № 6-ФЗ обеспечивает базисную правовую основу внешнего финансового контроля в Российской Федерации. С его принятием законодательно выстраивается система внешнего финансового контроля, от федерального уровня до муниципального, и органы муниципального финансового контроля структурно вписаны в единую систему финансового контроля России.

По мнению В.В. Свинарева, оценка эффективности самого финансового контроля является ключевым вопросом, который не достаточно изучен. По данным Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, с 2002 по 2009 гг. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации было выявлено финансовых нарушений на общую сумму 621 770 млн. руб., тогда как ущерб возмещен на сумму 62 541 млн. руб.^{[19] [20].}

По состоянию на 1 января 2009 г. насчитывалось 2850 муниципальных контрольно-счетных органов, из них только 103 органа муниципального финансового контроля были созданы со статусом юридического лица, что составило чуть менее 4% .

По мнению Н.И. Химичевой «финансовый контроль - это контроль за законностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в

целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов».^{[21] [22] [23] [24]}

Таким образом, на исследование предмета финансового контроля оказало влияние двойственная природа финансовой науки, которая, по мнению И.Х. Озерова: «принадлежит, с одной стороны, к циклу экономических наук, с другой - к наукам правовым...» ²

Профессор Р.О. Халфина относит финансовый контроль к институтам

-э

общей части финансового права. И эта позиция стала общепринятой.

В советский период определение финансового контроля подвержено идеологическому влиянию. Например, Н.А. Ковалева приводит такое определение финансового контроля: «финансовый контроль в СССР - это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни

4

трудящихся».

В.В. Свинарева, считает, что оценка эффективности финансового контроля является ключевым вопросом, который не достаточно изучен. Вместе с тем, для того, чтобы финансовый контроль действительно являлся действенным инструментом, необходимо минимизировать различные вариации в терминологии, определить предмет, объекты финансового контроля, разграничить полномочия контрольных органов, с определением ответственности

всех участников системы финансового контроля, а также совершенствовать методологию организации и проведения финансового контроля.

1.3.