Бюджетна система держави та державний борг

Головною підсистемою фінансової системи є бюджетна система. Бюджетна система України - сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

1. Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:

У принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

У принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;

У принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;

У принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

У принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

У принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

У принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;

У принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;

У принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

У принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів [1].

Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Державний бюджет забезпечує потреби всієї держави, місцеві бюджети забезпечують потреби місцевої влади.

Рис. 8.1. Бюджетна система України (розроблено на основі [11])

Місцеві бюджети є складовою частиною бюджетної системи України. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські бюджети та бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад. На сьогодні (23.07.2016) налічується 10838 місцевий бюджет (без місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим, м.Севастополя та території АТО) [11].

Усі місцеві бюджети є самостійними, що забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом місцевих органів влади визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.

Для розробки та виконання бюджету розроблено бюджетну класифікацію - це єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів; Бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов'язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.

У класифікація доходів бюджету;

У класифікація видатків та кредитування бюджету;

У класифікація фінансування бюджету;

У класифікація боргу.

Доходи бюджету - податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за надання адміністративних послуг, власні надходження бюджетних установ);

Класифікація доходів бюджету. Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

У податкові надходження. Податковими надходженнями визнаються

встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори та місцеві податки і збори

У неподаткові надходження. Неподатковими надходженнями визнаються: доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності, інші неподаткові надходження

У доходи від операцій з капіталом.

У трансферти - це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі [1].

Розглянемо ці категорії детальніше. Бюджет розділяється на державний і місцеві бюджети, і доходи цих бюджетів формуються по-різному. До доходів Державного бюджету України включаються доходи бюджету, за винятком тих, що закріплені за місцевими бюджетами. Окремо визначено шляхи наповнення загального та спеціального фондів державного бюджету. Зокрема, до доходів загального фонду Державного бюджету України належать:

У податок на доходи фізичних осіб, що сплачується у розмірі 25 відсотків на відповідній території України (крім території міст Києва та Севастополя) та у розмірі 60 відсотків - на території міста Києва;

У військовий збір;

У 90 відсотків податку на прибуток підприємств;

У 50 відсотків рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування; 50 відсотків рентної плати за спеціальне використання води; 75 відсотків рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату, яка зараховується до загального фонду державного бюджету у повному обсязі);

У податок на додану вартість;

У акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів та з ввезених на митну територію України підакцизних товарів;

У ввізне та вивізне мито;

У рентна плата за транспортування нафти та нафтопродуктів магістральними нафтопроводами та нафтопродуктопроводами та за транзитне транспортування трубопроводами аміаку територією України;

У рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України;

У плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні;

У кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України»;

У інші доходи, які у встановленому порядку зараховуються до загального фонду державного бюджету [1].

Джерела формування спеціального фонду Державного бюджету України в частині доходів відрізняються від тих, що наповнюють загальний фонд, наприклад, це судовий збір та надходження від звернення застави у дохід держави; 30 відсотків грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності та інші доходи.

Видатки бюджету - кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування. Класифікація видатків та кредитування бюджету. Видатки та кредитування бюджету класифікуються за:

У бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету);

J ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету);

J функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету) [1].

Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету). Тут виділяють поточні та капітальні видатки. Класифікація кредитування бюджету систематизує кредитування бюджету за типом позичальника та поділяє операції з кредитування на надання кредитів з бюджету і повернення кредитів до бюджету. У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації [1].

Склад видатків та кредитування Державного бюджету України. Видатки та кредитування Державного бюджету України включають бюджетні призначення, встановлені законом про Державний бюджет України на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією бюджетного процесу та заходів. Джерелами формування загального фонду Державного бюджету України у частині кредитування є. надходження внаслідок стягнення простроченої заборгованості перед державою за кредитами (позиками), залученими державою або під державні гарантії, кредитами з державного бюджету, якщо інше не встановлено законом про Державний бюджет України; повернення кредитів, наданих з державного бюджету, що не мають цільового призначення, згідно із законом; повернення кредитів до державного бюджету, наданих для реалізації інвестиційних проектів за рахунок кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, якщо інше не встановлено законом про Державний бюджет України [1].

Результати аналізу дохідної та видаткової частин бюджету представлені у вигляді так званого «зведеного бюджету». Зведений бюджет є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя [11].

Структура джерел формування доходів місцевих бюджетів відрізняється від доходів державного бюджету. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок податкових надходжень, неподаткових надходжень та трансфертів. До податкових надходжень відносяться загальнодержавні і місцеві податки. У бюджетному кодексі визначено частки тих загальнодержавних податків, які передаються до місцевих бюджетів. До неподаткових надходжень належать адміністративні збори, надходження від штрафів, доходи від власності та підприємницької діяльності, та ін.

Так, до доходів загального фонду місцевих бюджетів, належать:

У Частка податку на доходи фізичних осіб, розмір відрізняється у різних адміністративних одиницях. Так, по всій території України (крім території міст Києва та Севастополя), до місцевого бюджету потрапляє 60 відсотків податку на доходи фізичних осіб, що сплачується на відповідній території. У Києві - 40 відсотків податку на доходи фізичних осіб, що сплачується на території міста Києва. У Севастополі (коли він перебував під владою України ) - 100 відсотків податку на доходи фізичних осіб що сплачувалося на території міста Севастополя.

У державне мито, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування за місцем вчинення дій та видачі документів;

У акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів, що зараховується до бюджетів об’єднаних територіальних громад, міських бюджетів;

У 10 відсотків податку на прибуток підприємств, який зараховується до бюджету міста Києва;

У податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності.

У єдиний податок, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

У збір за місця для паркування транспортних засобів, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

У туристичний збір, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

У плата за надання адміністративних послуг, що справляється за місцем надання послуг;

У та ін. [1].

Досліджуючи бюджетний кодекс, а зокрема дохідну частину місцевих бюджетів, слід відзначити, що місто Київ (а до анексії АРК Крим і Севастополь) має значно більше можливостей наповнити бюджет, у порівнянні з іншими адміністративними пунктами.

Видатки місцевих бюджетів розподіляються на видатки на здійснення делегованих державних повноважень та видатки на здійснення власних повноважень. Видатки на здійснення державних повноважень - це видатки на забезпечення конституційного ладу держави, суверенітету, видатки на судову владу, правоохоронну діяльність, національну оборону, проведення загальнодержавних виборів, та ін. Такі видатки враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Видатки на здійснення власних повноважень - це видатки на реалізацію прав, обов’язків та функцій місцевого самоврядування. Вони фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Наприклад, це видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, транспорт, дорожнє господарство та ін.

Видатки місцевих бюджетів розмежовуються на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Оскільки потреби місцевих бюджетів як правило (окрім м.Києва) значно перевищують їх доходи (виділені їм бюджетним кодексом), то місцеві бюджети традиційно є дефіцитними та потребують додаткових коштів. Нині розроблено низку показників, спрямованих розрахувати спроможність місцевого бюджету забезпечити свої фінансові потреби, та суму, яку слід передати до того чи іншого місцевого бюджету. Зокрема, широко використовується індекс податкоспроможності території, на основі розрахунку якого проводиться регіональна політика бюджетного вирівнювання, про яку детальніше буде сказано нижче.

Всі доходи місцевих бюджетів поділяються на доходи, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Розрізняють такі види міжбюджетних трансфертів [1]:

У базову дотацію - трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання

податкоспроможності територій;

У субвенції; субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції; Наприклад, з державного бюджету до місцевих можна передавати субвенції на здійснення державних програм соціального захисту, субвенція на виконання інвестиційних проектів, освітня субвенція, медична субвенція та ін. Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, яка вперше визначена законом про Державний бюджет України, затверджуються Кабінетом Міністрів України не пізніше 30 днів з дня набрання ним чинності

У реверсну дотацію - кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання

податкоспроможності територій;

У додаткові дотації, наприклад, додаткова дотація з державного бюджету на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання пільг, встановлених державою. Розподіл додаткових дотацій між місцевими бюджетами здійснюється на підставі критеріїв, визначених Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Горизонтальне вирівнювання податкоспроможності обласних бюджетів. Горизонтальне вирівнювання податкоспроможності обласних бюджетів здійснюється окремо за надходженнями податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб з урахуванням таких параметрів:

У кількість населення;

У надходження податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб, за останній звітний бюджетний період;

У індекси податкоспроможності відповідного обласного бюджету, що визначаються окремо за надходженнями податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб [1].

Індекс податкоспроможності відповідного обласного бюджету є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності такого бюджету порівняно з аналогічним середнім показником по всіх обласних бюджетах України у розрахунку на одну людину. При здійсненні вирівнювання враховується значення індексу податкоспроможності відповідного обласного бюджету. Якщо значення індексу:

У в межах 0,9-1,1 - вирівнювання не здійснюється;

У менше 0,9 - надається базова дотація відповідному обласному бюджету в обсязі 80 відсотків суми, необхідної для досягнення значення такого індексу забезпеченості відповідного бюджету 0,9;

У більше 1,1 - передається реверсна дотація з відповідного обласного

бюджету в обсязі 50 відсотків суми, що перевищує значення такого індексу 1,1 [1].

Бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. До загального фонду відносять кошти, що призначені для реалізації загальних функцій, а до спеціального - кошти, що мають інше призначення, у тому числі позабюджетні кошти бюджетних установ та організацій. Спеціальні фонди в бюджеті України в середньому складають п'яту частину. Їх обсяги та використання чітко регламентовані і залежать від надходжень. Розподіл бюджету на загальний і спеціальний фонди стосується не тільки державного бюджету України, а й місцевих бюджетів, які можуть бути поділені на загальний і спеціальний фонди за наявності такої норми у законі про бюджет. Окремо також виділяють Резервний фонд бюджету. Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. У Державному бюджеті України резервний фонд передбачається обов'язково [1].

У складі загального фонду державного бюджету створюється Державний фонд регіонального розвитку. При складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період. Кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку (у тому числі проектів співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях розвитку регіонів [1]. Дефіцит та профіцит бюджету.

Дефіцит бюджету - перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету). Профіцит бюджету - перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та наданням кредитів з бюджету). Затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету. Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів [1].

Бюджетний процес.

Бюджетний процес - регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Стадіями бюджетного процесу визнаються [1]:

У складання проектів бюджетів;

У розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

У виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

У підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

У Кабінет Міністрів України (а зокрема Міністерство фінансів України) розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Міністерство фінансів України до 15 травня року, що передує плановому, доводить до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, плановий та прогнозні на наступні за плановим два бюджетні періоди загальні обсяги державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів (крім тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, а також із коштів державного фонду регіонального розвитку) для підготовки за участю Комітету Верховної Ради України з питань бюджету у тритижневий строк пропозицій щодо розподілу таких державних капітальних вкладень між головними розпорядниками бюджетних коштів за результатами відбору державних інвестиційних проектів. Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. Розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною регламентом Верховної Ради України. Протягом трьох днів з дня прийняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України подає Президенту України обґрунтування і розрахунки щодо бюджетних показників такого закону, змінених порівняно з проектом закону про Державний бюджет України, поданим Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України на розгляд у першому читанні. Якщо Президент України повернув до Верховної Ради України для повторного розгляду закон про Державний бюджет України із вмотивованими і сформульованими пропозиціями, які передбачають зміни бюджетних показників, Кабінет Міністрів України у тижневий строк подає Верховній Раді України зміни до показників, зазначених у текстових статтях такого закону, та оновлені додатки до нього відповідно до пропозицій Президента України [1].

Обслуговування виконання державного бюджету реалізовується державним казначейством України.

При виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає:

У розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;

У контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов'язаннями;

У ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку та інших нормативно-правових актів Міністерства фінансів України;

У здійснення інших операцій з бюджетними коштами.

В органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (далі - органи Казначейства України), бюджетним установам відкриваються рахунки у встановленому законодавством порядку [1].

Єдиний казначейський рахунок - рахунок, відкритий центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, у Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у системі електронних платежів Національного банку України, на якому консолідуються кошти державного та місцевих бюджетів, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування та кошти інших клієнтів, які відповідно до законодавства знаходяться на казначейському обслуговуванні. Обсяги тимчасових касових розривів місцевих бюджетів, пов’язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду, покриваються Казначейством України в межах поточного бюджетного періоду, а тимчасові касові розриви Пенсійного фонду України, пов’язані з виплатою пенсій, - у межах фактичного дефіциту коштів на цю мету за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на договірних умовах без нарахування відсотків за користування цими коштами з обов’язковим їх поверненням до кінця поточного бюджетного періоду [1].

3.