Государство как субъект регулирования инвестиционных процессов в социальной сфере

Тезис о социальном развитии как абсолютно необходимом, императивном условии экономического развития делает целесообразным уточнение ролевых функций государства в социальном инвестировании.

Несмотря на все преимущества рыночной экономики, существуют ситуации, в которых рынок не справляется со своими функциями и либо вообще не может обеспечить производство блага, либо не может обеспечить его производство в эффективном объеме. Эти недостатки объединяются общим термином «провалы рынка» и рассматриваются в качестве основания для государственного вмешательства в экономику. Оно реализуется путем создания формальных институтов макроэкономического реіулирования.

Понятие «институт» широко употребляется в рамках общественных наук: социологии, политологии, экономики, но не обладает однозначным толкованием. В качестве иллюстрации приведем ряд определений, принадлежащих авторитетным зарубежным и отечественным представителям неоинституционализма.

По определению нобелевского лауреата по экономике Д. Норта, «институты - это “правила игры” в обществе или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Следовательно, они создают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия - будь то в политике, социальной сфере или экономике» (92, С. 17].

В трактовке Э. Элгара институты - это «общественные блага, которыми повсеместно и каждодневно пользуются многие индивидуумы и которые главным образом характеризуются своей неисключительностью... Институты упрощают процесс обмена. Они - неотделимая часть процесса

принятия решений, которая делает индивидуальные решения позитивными» [135, С. 19].

Согласно Б.З.

Представленные выше и другое определения института обладают схожим смысловым наполнением. Большинство из них указывает на то, что экономические агенты испытывают потребность в преодолении неопределенности принятия решений. Институты возникают в ответ на эту' потребность, структурируя взаимоотношения между экономическими агентами, делая эти отношения более упорядоченными, предсказуемыми и менее рискованными.

В частности, институциональный характер имеют нормы законодательства. Например, законы, регулирующие инвестиционную деятельность, можно разделить на четыре группы в зависимости от того, насколько прямым или опосредованным является их влияние:

1) законы, непосредственно регулирующие инвестиционный процесс, вводящие основную терминологию и закладывающие принципы взаимодействия его участников. В качестве примеров можно отметить Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [14], Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской федерации» [12];

2) законы, являющиеся правовым обеспечением инвестиционных процессов: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» [19], Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» [13], Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)» [18], Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» [7], федеральный

закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год, определяющий объемы государственного финансирования инвестиционных программ и проектов и т.д.;

3) законы, регулирующие деятельность финансовых институтов, аккумулирующих инвестиционные ресурсы, например, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» [22], Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» [17], Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» [8], Закон РФ «Об организации страхового дела в РФ» [20] и т.д.;

4) законы, определяющие условия осуществления инвестиций и тем самым оказывающие непосредственное влияние на инвестиционный климат в стране, например, Налоговый кодекс РФ [20], Земельный кодекс РФ [9], Таможенный кодекс РФ [6], Закон РФ «О залоге» [21], Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [15] и т.д.

Задача государства как инициатора системных изменений - повышать эффективность формальных институтов, регулирующих макроэкономические процессы в стране, и оказывать косвенное влияние на формирование желательных для прогрессивного развития общества неформальных институтов.

Современная экономическая теория выделяет четыре сферы, в которых возможны провалы рынка. Это общественные блага (оборона, поддержание закона и порядка, крупные инфраструктурные объекты), внешние отрицательные эффекты деятельности рыночных агентов (например, загрязнение окружающей среды), монополизм и асимметрично распределенная информация.

К первой из перечисленных сфер следует отнести отсутствие учета рынком социальной составляющей и долгосрочных последствий экономических решений. Рыночные агенты почти всегда ориентируются на показатели экономической прибыли, нс принимая во внимание социальных последствий своей деятельности, в результате чего важные с социальной

точки зрения проекты без поддержки государства обычно не реализуются. Таким образом, деятельность большинства организаций культуры, науки, образования и здравоохранения попадает в провал рынка, что вызывает необходимость государственного регулирования.

Цель государства как общественного института - не получение прибыли (эту цель преследуют коммерческие организации, в том числе находящиеся в государственной собственности), а производство общественных благ. Государство так же как рыночные агенты сталкивается с проблемой ограниченности ресурсов и рационального их использования, но оно призвано максимизировать не индивидуальную, а социальную полезность. Данное предназначение государства оправдывает легитимность методов внеэкономического принуждения и даже применения насилия в процессе функционирования институтов власти. Легитимность государства, реализуемая через внутреннее законодательство и межгосударственные договоренности, позволяет ему выполнять такие функции, как обеспечение безопасности, охрана правопорядка и осуществление правосудия, изъятие и перераспределение части ВВП, проведение промышленной и социальной политики.

XX век характеризуется существенным усилением государственного вмешательства в экономик)', которое обычно измеряют показателем доли суммарных расходов бюджетов всех уровней в ВВП. Если более либеральные США увеличили долю государства с 7,5% в 1913 г. до 32,4% в 1996 г., то Франция за тот же период - с 17,0% до 55,0%, а Швеция - с 10,4% до 64,2% (64]. Наиболее существенный скачок произошел в 1960-1980-е гг., после чего ситуация стабилизировалась и сегодня остается примерно на том же уровне.

При этом проблема определения точки оптимального государственного участия остается остро дискуссионной. Дело в том, что усиление государственного вмешательства отвечает закону убывающей предельной полезности. Эффект от расширения государства (если брать за точку отсчета

состояние полной анархии) описывается параболой. Вначале рост доли государства в ВВП содействует ускорению экономического роста. До тех пор, пока государство "нагружает” себя своими основными функциями в разумных объемах, экономика находится на восходящей ветви этой параболы. Вершина ее для стран ОЭСР достигается где-то при 9-14% ВВП. Именно такова у них доля госрасходов в ВВП. Дальнейшее увеличение госрасходов означает переход на нисходящую ветвь параболы, которая отражает сокращение потенциала экономического развития. Подсчитано, что при 10-процентном увеличении доли госрасходов в ВВП стран ОЭСР темпы роста ВВП сокращаются примерно на 1%. Если эта доля была менее 25%, то среднегодовые темпы роста ВВП в странах ОЭСР в 1960-1996 гг. составляли 6,6%; если 25-30% - 4,7%; 30-40% - 3,8%; 40-50% - 2,8%; 50-60% - 2,0%; и, наконец, если выше 60%, то 1,6%. [64]

Другой аспект проблемы государственного регулирования состоит в том, тенденции развития мировой экономики требуют структурных сдвигов в приоритетности отдельных государственных функций. В настоящее время конкурентоспособность и место государства на мировой арене зависят от эффективности его научно-технической, экономической и социальной политики. Как отмечено выше, многие экономически развитые страны поддерживают уровень расходов своих бюджетных систем в пределах 35- 50% ВВП. Одной из самых весомых причин более чем трехкратного повышения уровня государственных расходов в течение XX века является резко возросшая роль НТП в генерировании экономического роста. Вклад новых знаний в прирост общественного продукта развитых стран оценивается в 80-90% [53, С. 7]. Специфичность научных и образовательных услуг как общественных благ приводит к тому, что ведущих странах мира около половины совокупных расходов на НИОКР и подавляющая часть расходов на образование финансируется за счет государственных источников. Таким образом, при всех национальных различиях в любой

экономически развитой стране государство обеспечивает высокий уровень развития человеческого капитала.

В данном контексте логичным и обоснованным представляется подход к анализу государственного участия в развитии общества, предложенный С. Роговым в статьях [104, 105,106]. В соответствии с ним все государственные функции можно разделить на традиционные (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона) и современные, связанные с социальным обеспечением, образованием, здравоохранением и т.п., с поддержкой прогрессивных тенденций развития общества. Современные госфункции реализуются двояко: во-первых, через ориентированные на домашние хозяйства трансферты в натуральной форме, прежде всего, в виде услуг в области образования и здравоохранения; во- вторых, в виде адресованных производственным предприятиям трансфертов в денежной форме (инвестиций).

Ориентация государственной власти на максимально полное исполнение функций второго типа позволяет сформировать так называемую социальную экономику, сущность которой выражена в следующих определениях.

Социальная экономика может быть охарактеризована как система хозяйствования, обеспечивающая достижение социально ориентированного экономического роста при одновременном экономически ориентированном социальном развитии (112, С. 4].

Социальная экономика - это наиболее развитая форма рыночной экономики, в которой принцип свободы, рыночного хозяйствования сочетается с социальным порядком и социальным прогрессом [133, С. 44].

В последнем определении затронут вопрос места социальной экономики в типологии экономических систем. По способу организации хозяйственной деятельности принято классифицировать экономические системы на традиционную, плановую, смешанную и рыночную экономики. Критериями их различия являются форма собственности на факторы производства, способ координации экономической деятельности и стимулы, побуждающим

к ее осуществлению. Эта классификация поддается дальнейшей детализации: в плановой экономике выделяют два подвида - демократическую и командную, а рыночная экономика в своем историческом развитии проходит такие этапы, как классический капитализм, смешанная экономика и социальная экономика. Таким образом, социальная экономика - это высшая стадия развития рыночной экономики.

Официальный статус социальной экономики имеют германская и шведская экономические системы. Их характеризует это высокая степень государственного вмешательства в экономику при безусловном соблюдении рыночных принципов. Так, в Германии от 40-60% ВВП расходуется на цели, относящиеся к проведению социальной политики: на формирование различных страховых фондов, в том числе пенсионных и на случай болезни, на проведение активной политики в сфере занятости, на оказание социальной помощи малоимущим, на развитие образования, на охрану' окружающей среды и т.д. [86, С. 12]. В Швеции отношение потока государственных трансфертов домохозяйствам к потоку уплачиваемых ими налогов составляет свыше 42% [40, С. 15]. Государство реализует такие функции, как мощная законодательная защита конкуренции, поддержка и укрепление социальной сферы, обеспечение социального равенства путем согласования интересов между социальными группами.

Вместе с тем, заблуждением было бы утверждать, что уровень социализации экономики прямо пропорционален степени государственного вмешательства. Существуют страны, в которых участие государства в распределительных процессах минимально, но уровень благосостояния населения высок. В Австралии через бюджет перераспределяется около 6,5% ВНП, в США - около 9% [79, С. 15]. С другой стороны, можно обнаружить множество примеров командных экономик с максимальным уровнем государственного регулирования, не отличающихся высоким качеством жизни населения. Исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие признаки формирования социальной экономики:

законодательное закрепление и реализация государством на федеральном, региональном и местном уровнях власти определенной социальной политики;

проірессивное развитие базовых отраслей социальной сферы, в том числе ее коммерческой составляющей;

повышение социальной ответственности бизнеса.

Возвращаясь к рассматриваемому разделению функций государства на

традиционные и современные, приведем статистические данные, позволяющие судить об участии государства в развитии интеллектуального, в том числе человеческого, капитала российского общества. В среднем на реализацию «современных» функций государствами через госбюджеты в среднем затрачивается 17,8% ВВП, а «традиционных» - лишь 5,3%. Соотношение, таким образом, 3,4 к I, причем в развитых странах аналогичные показатели составляют в среднем 25% и 3,9%, то есть соотносятся в пропорции 6,4 к 1 [104].

Федеральный бюджет РФ кардинально отличается от описанных закономерностей. В частности в бюджете 2005 г. на выполнение традиционных функций государством расходуется примерно 6% ВВП, т.е. на четверть больше среднемирового уровня, тогда как на выполнение современных, социально-экономических функций - всего около 3,5% ВВП, т.е. впятеро меньше, чем в среднем в мире. Таким образом, соотношение затрат на традиционные и современные функции составило 1,7 к 1. В табл.

1.2. представлена более развернутая структура расходов федерального бюджета на 2006-2007 гг. Приведенные данные позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, наблюдается положительная динамика как ВВП, так и всех видов государственных расходов в абсолютном выражении. Предполагается, что расходы в целом вырастут на 28%. При этом наиболее интенсивный прирост запланирован по расходам на национальную экономику (46,5%), образование (37,9%), здравоохранение (38,4%), ЖКХ (36,4%).

Таблица 1.2 [1, 3]

Динамика структуры расходов федерального бюджета РФ на 2006-2007 гг.

По большинству прочих направлений расходов планируется рост порядка 22-28%. Расходы на социальную политику отличаются наименее существенным приростом (5%). Если же анализировать прирост расходов в абсолютном выражении, то ситуация выглядит не столь «радужной». Например, на общегосударственные вопросы в 2007 г. предполагается потратить на 169,3 млрд. руб. больше, чем в 2006 г., на национальную оборону - на 156 млрд. руб. больше, в то время как прирост по статье образование составляет 76,4 млрд, руб., по статье здравоохранение и спорт - 57,3%. Сопоставимый с расходами по «традиционным» направлениям прирост наблюдается только по статье расходы на национальную экономику (157,9 млрд. руб.).

Во-вторых, на реализацию традиционных функций государство продолжает тратить больше, чем на выполнение современных. В 2006 г. соотношение затрат на традиционные и современных функции составило 1,86 к 1, в 2007 году сократилось до 1,73 к 1.

В-третьих, сохраняется существенное отклонение от мировых тенденций. Согласно федеральным бюджетам, на выполнение традиционных функций государство тратит 7,57% ВВП в 2006 г. и 7,34% ВВП в 2007 г. Аналогичные цифры для современных функций составляют соответственно 4,07 и 4,25% ВВП. Как отмечено выше, в развитых странах доля расходов государства на современные функции приближается к 25% ВВП.

Существует также ряд других неблагоприятных факторов, сопровождающих регулирующую деятельность государства, среди которых можно выделить следующие.

Реформа федеративных отношений переложила бремя социальных функций на бюджеты территорий, которое поглощает основную часть доходов региональных и местных бюджетов. Например, по подсчетам С. Рогова, в консолидированном бюджете РФ 2005 г. доля расходов на современные госфункции составляет 35,6% (против 21,3% федерального бюджета на тот же год) и даже немного превышает удельный вес расходов на

традиционные функции - 31,3%. Данное распределение функциональных обязанностей между центром и регионами можно признать нормальным только при условии достаточности доходов регионов для расширенного воспроизводства человеческого капитала нации. Но последствия социально- экономического кризиса 1990-х гг. привели к практически полному разрушению социальной сферы, для восстановления которой требуются масштабные инвестиции, значительно превышающие возможности бюджетов территорий.

Одна из наиболее существенных институциональных проблем, не решенная государством, - неэффективность механизмов спецификации и защиты прав собственности. Согласимся с Г. Демсецем, что наличие у индивида специфицированных и защищенных прав собственности на ресурсы и результаты их использования выступает основой любой производительной деятельности, предпосылкой возникновения действенных стимулов к эффективному использованию ресурсов [70, С. 347-359]. К сожалению, обладание правами не означает их автоматической защищенности, то есть наличия препятствий для осуществления другими субъектами не разрешенных владельцем действий с объектом собственности. Данная проблема является барьером на пути повышения инвестиционной привлекательности российской экономики в целом. Она детализируется на две подпроблемы. Во-первых, это неразвитость судебно-правовой системы, которая проявляется в «размытости» и противоречивости формулировок законодательных и нормативных актов, отсутствии механизмов практической реализации ряда законов и т.п. Во-вторых, сложно добиться не только положительного судебного решения, но и его исполнения.

Развивая эту мысль, В. Тамбовцев рассматривает улучшение защиты прав собственности как фактор экономического роста и указывает, что владелец незащищенных прав собственности будет использовать такие ресурсы с минимальной эффективностью, поскольку создаваемый «излишек» продукции (сверх минимума, необходимого для выживания) может быть

присвоен без какой-либо компенсации другим индивидом, обладающим более высоким потенциалом насилия [122, С. 22].

Механизмы зашиты прав собственности различаются для контрактов между частными юридическими и физическими лицами и для контрактов между частным лицом и государством.

Возможности внесудебного урегулирования разногласий между частными лицами зависят от ряда причин, таких как

- зависимость хозяйственной деятельности одной стороны конфликта от другой стороны;

- стремление к сохранению партнерских отношений по причине их взаимовыгодности;

- существование неформальных отношений между руководителями конфликтующих организаций или третьими лицами, способными повлиять на разрешение конфликта;

- налігше негосударственной организации, например, профессиональной ассоциации или союза, которая может выступить в качестве независимого арбитра при условии доверия к ее объективности со стороны конфликтующих сторон.

Судебная защита нарушенных прав в рамках контрактов между частными лицами рассматривается в качестве «последнего средства» и означает окончательный разрыв деловых отношений. Согласно результатам эмпирических исследований, частота обращений в суд не сильно отличается в развитых и развивающихся странах и составляет в среднем около 30% [137, 138).

В случае конфликта между частным лицом и государством восстановить нарушенное право гораздо сложнее. С одной стороны, государство выступает гарантом формально специфицированного права собственности, и его правоохранительные органы должны препятствовать вмешательству других субъектов в реализацию своего права собственности данным субъектом. С другой стороны, оно же является правоустанавливающим субъектом. Это

дает ему возможности, во-первых, легализовать определенные случаи изъятия прав на активы, принадлежащие частным владельцам; во-вторых, установить правила, ограничивающие ранее специфицированные права собственности и уменьшающие возможности владельца по использованию этих прав; в-третьих, размыть право собственности в отношении тех или иных активов, то есть сознательно ввести неопределенность или нечеткость трактовки в специфицирующую право законодательную базу. Наконец, нужно упомянуть о ставших в России нормой нарушениях прав частных лиц со стороны представителей различных властей государственной власти.

В результате судебная защита становится единственным механизмом защиты прав между частной организацией и государством. Неэффективность этого механизма в России кроме прочих причин связана с отсутствием законодательства, обеспечивающего практическое восстановление нарушенного государством права собственности частного лица. В современном российском законодательстве формально прописана ответственность государства за нарушение контракта, однако реально пострадавшая сторона может получить компенсацию только в том случае, если соответствующие средства предусмотрены в бюджете [122, С. 31].

К правовой незащищенности субъектов инвестиционного процесса добавляется нестабильность системы формальных институтов. На ход принятия политических решений и законодательных документов на всем протяжении новейшей истории России оказывали влияние группы специальных интересов, что делало непрерывным процесс замены одних формальных институтов на другие, но, тем не менее, не способствовало повышению эффективности их функционирования. Эту тенденцию образно характеризует высказывание В. May и А. Волосатова: «Прибыль на «инвестиции» в лоббирование нормативного акта окупается гораздо быстрее любых других форм инвестиций» [82, С. 86].

Как ответная реакция на функционирование формальных институтов в обществе формируются неформальные институты, отрицать влияние

которых на экономическую действительность было бы, по крайней мере, близоруким. Например, в российской практике - это создаваемые возможности для неисполнения формальных требований законов. Именно государство инициирует появление многих неформальных институтов и может задавать направление их развития путем формирования «нужной» общественной идеологии. С нашей точки зрения, эти возможности следует использовать в целях улучшения инвестиционного климата и увеличения инвестиционного потенциала российской экономики, например, активизируя склонность домохозяйств к сбережению. В настоящее время значительные средства населения не находятся в активном обороте, а хранятся у граждан дома. Их перевод в финансовый сектор (депозиты и ценные бумаги) увеличит предложение инвестиционных ресурсов в экономике и снизит их цену.

Акцентируя внимание на том, что результатом деятельности государства является преобразование институциональной среды инвестиционных процессов в экономике в целом и в социальной сфере в частности, представляется целесообразным четко обозначить круг наиболее актуальных, с нашей точки зрения, задач государственного регулирования:

- предоставление потенциальным инвесторам, рассматривающим возможность вложения капитала в объекты социальной сферы, максимально полной информации, необходимой для объективной оценки вероятных эффектов инвестирования. В терминах неоклассической теории эта задача формулируется как преодоление асимметричности информации на рынке;

- совершенствование механизмов защиты прав собственности и предотвращение ущемления интересов инвесторов вследствие оппортунистического поведения контрагентов, в том числе государства;

- снижение трансакционных издержек, сопровождающих процесс инвестирования в социальную сферу, в том числе посредством ликвидации формальных и неформальных административных барьеров.

Таким образом, государство выступает основным инициатором трансформации институциональной среды общества. Оно призвано ликвидировать провалы рынка и использовать систему административных и экономических рычагов в целях производства общественных благ, качество которых определяет уровень жизни населения и интеллектуальный потенциал нации. Повышение роли знаний в процессе создания добавленной стоимости требует изменения структуры государственных расходов в сторону существенного увеличения расходов на реализацию современных функций государства, в числе которых важное место занимает развитие социальной сферы.

13, Современные проблемы финансирования социальной сферы Традиционный взгляд на государственный бюджет и внебюджетные

фонды как на единственный источник финансирования социальной сферы представляется не совсем верным. Здесь можно обозначить несколько принципиальных моментов.

Во-первых, расходы организаций социальной сферы, как и любых организаций вообще делятся на два вида: расходы на текущую деятельность и инвестиционные расходы. Структура источников финансирования этих видов расходов может существенно отличаться, так что «смешивать» их представляется некорректным. К примеру, текущие расходы муниципальной больницы финансируются из городского бюджета, а для ее реконструкции дополнительно привлекаются средства спонсоров и благотворительных организаций. Нужно отметить, что спонсорский и благотворительный капитал являются характерными только для социальной сферы специфическими источниками финансирования. В настоящее время они активно используются в практике взаимодействия региональных (местных) властей и крупных предприятий, действующих на соответствующей территории, поэтому не учитывать их в научных исследованиях представляется недальновидным.

Различие между спонсорством и благотворительностью, которые в обыденной жизни часто считаются синонимами, определяется целью лица, вкладывающего деньги. Цель спонсора заключается не в приросте вложенного капитала, а в создании «образа», то есть устойчивого положительного к нему отношения со стороны потенциальных контрагентов и локального сообщества. В мировой практике договор о спонсорской поддержке предполагает фиксацию взаимных обязательств сторон: спонсор обязан профинансировать проект полностью или в оговоренной доле, а организаторы проекта, в свою очередь, должны создавать положительный имидж спонсора путем рекламы или презентации.

Благотворитель (меценат) вообще не преследует цели получения прямой или опосредованной финансовой отдачи от социальных инвестиций. Мотивом его действий является удовлетворение духовных потребностей, интересов, патриотических, религиозных или профессиональных убеждений. Разновидностью благотворительного финансирования являются гранты отечественных и международных общественных организаций и частных фондов. Предоставление гранта предполагает целевой порядок расходования средств согласно заранее утвержденной смете.

Во-вторых, на структуру источников финансирования оказывает влияние форма собственности организаций. В настоящее время преобладающее большинство организаций социальной сферы находятся в государственной и муниципальной собственности. Тем не менее, практически во всех отраслях социальной сферы представлены организации, находящиеся в частной собственности. Можно предположить дальнейшее увеличение их числа, особенно в таких сферах, как деятельность по организации отдыха и развлечений, культура и спорт, а также образование.

Возвращаясь к государственным и муниципальным организациям, нужно отметить, что в подавляющем большинстве случаев их деятельность предусматривает создание конституционно гарантированных общественных благ, часть которых должна предоставляться бесплатно всему населению

либо льготным категориям граждан. В связи этим государство должно в полной мере выполнять свои обязательства по текущему финансированию объектов социальной сферы, находящихся в госсобственности. Но общее число государственных социальных обязательств в России превышает тысячу наименований. Поэтому с начала экономических преобразовании и по настоящее время их своевременное выполнение в полном объеме является проблематичным. Практически каждая из многочисленных социальных программ испытывала больший или меньший дефицит финансирования, что приводило к пролонгации сроков их реализации на неопределенный срок.

В работе [117] выделены три этапа новейшей истории России, различающихся структурой финансирования социальных расходов.

Первый этап - 1991-1995 гг. - характеризуется наращиванием государственных расходов на социальные нужды. Это период экстенсивного увеличения средств, которые (с учетом субсидий ЖКХ и общественному транспорту) достигли более 50% консолидированного бюджета с учетом социальных внебюджетных фондов.

Второй этап - 1995-1998 гг. назван «временем выживания социально- культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры». Он характеризуется существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при одновременном падении доходов населения.

Третий этап - с 1999г. - когда основными чертами социальных реформ стали относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых источников, законодательное закрепление минимального набора социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека.

В основе определения размера расходов бюджетов всех уровней на социальные цели лежат нормы обеспечения населения учреждениями социально-культурной сферы, услугами этих учреждений и их работниками,

то есть минимальные государственные социальные стандарты (МГСС). Они разрабатываются для каждой подотрасли социальной сферы с учетом специфики конкретных регионов и муниципальных образований. В ходе бюджетного планирования натуральные нормы социального стандарта переводятся в денежное выражение с корректировкой на отраслевые индексы инфляции:

Cttt ~ РстЖКХ ІиЖКХ Jem ЖКХ Рст обр Іц.обр Іст.обр ••• ^цздр ^егк.^р (1.3)

где Ст - государственные расходы на социальную сферу, соответствующие МГСС;

РсмЖКХ Ретобг» Рет.)др ~ рИСХОДЫ баЗОВОГО НврИОДа СООТВЄТСТВЄННО В сферах ЖКХ, образования, здравоохранения и других отраслей социальной сферы;

Іц жкх- ^ц обр 1*«>р - индексы изменения цен в соответствующих отраслях;

1стжкх> Цтобр ~ индекс изменения натуральной нормы МГСС в соответствующих отраслях.

Бюджетное финансирование текущих расходов социальной сферы осуществляется в основном в виде ассигнований для осуществления плановой деятельности государственного или муниципального учреждения и субсидий органам региональной и местной власти. Дискуссионность вопроса межбюджетных отношений в этой области делает целесообразным его более подробное рассмотрение.

В периодической печати активно подвергается критике тот факт, что за период экономических преобразований бремя финансирования объектов социальной сферы было переложено на бюджеты территорий с одновременным сокращением их налоговых доходов. В течение переходного периода была осуществлена массовая передача местным властям объектов социальной инфраструктуры и жилищного фонда, ранее закрепленных на балансах крупных предприятий. Одновременно с этим произошло снижение объема ВВП почти в два раза и, как следствие, сокращение расходных возможностей консолидированного бюджета.

Далее, в ходе социальных реформ начала XXI века значительная часть обязательств «федерального центра» была передана на региональный уровень с одновременным упразднением законодательно установленных нормативов централизованного финансирования образования, здравоохранения, науки, культуры и т.д. По мнению С. Глазьева, «это дает высшим правительственным чиновникам формальные основания говорить об исполнении всех своих обязательств, установленных общероссийским законодательством» (52, С. 8].

При этом результатом налогово-бюджетной политики стала консолидация большей части налоговых доходов в федеральном бюджете. С 2004 года отменен региональный налог с продаж. Принятые в 2004 году поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам РФ сократили число региональных и местных налогов. На региональном уровне остались налоги на имущество организаций, транспортный и на игорный бизнес, а на местном уровне - земельный и налог на имущество физических лиц. С 2005 года местные бюджеты лишились прямых поступлений по налогу на прибыль по ставке 2%, причем преимущественно в пользу федерального бюджета. С 2005 года в федеральный бюджет полностью зачисляются все виды разовых платежей за пользование недрами (кроме участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, и участков местного назначения), доходы от проведения аукционов по продаже квот на добычу водных биоресурсов и т.п. В результате этих и некоторых других мер доля территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета РФ сократилась примерно в 2 раза (49, С. 30].

В-третьих, инвестиционные проекты в социальной сфере необходимо делить на два вида: обладающие и не обладающие коммерческим потенциалом. Учитывая опыт развитых стран, экономика которых давно стала социально-ориентированной, можно утверждать, что социальная сфера потенциально является инвестиционной привлекательной. То есть при создании стимулирующих условий, она будет объектом интереса

рациональных инвесторов, стремящихся к росту дохода. К финансированию коммерческих проектов нужно активно привлекать частный капитал, оставляя за государством функцию контролера соблюдения социальных стандартов.

С учетом тематики диссертационного исследования следует акцентировать внимание на вопросах финансирования инвестиционных расходов социальной сферы.

Общей для российских регионов тенденцией является диспропорция темпов развития социальной сферы и других секторов экономики. Например, в Генеральном плане развития Москвы на период до 2020 года предусматривается рост социальной сферы средним темпом 2,3% в год, а коммерческой - 10,2% [91, С. 35].

В статье [109] проведен анализ состояния и движения основных фондов и объема инвестиций в обновление фондов здравоохранения и образования в разрезе субъектов РФ. По результатам анализа сделаны выводы, во-первых, об абсолютном сокращении основных фондов в образовании и здравоохранении; во-вторых, о высокой степени износа зданий и сооружений; в-третьих, о том, что основной причиной их неудовлетворительного состояния является хроническое недофинансирование воспроизводства объектов, оказывающих социальные услуги населению. Таким образом, можно говорить о значительных инвестиционных потребностях социальной сферы.

К субъектам инвестиционного процесса относятся государство и частные инвесторы. Исходя из вышесказанною, государство является единственным (или основным) инвестором убыточных или бездоходных проектов, реализуя при этом функцию воспроизводства человеческого капитала. Если же проект потенциально является коммерчески эффективным, целесообразно его финансирование за счет частного капитала, либо использование механизма государственно-частного партнерства. Смешанная схема финансирования выгодна по двум причинам. С одной стороны,

привлечение средств из разных источников и на разных условиях даст возможность реализовать проект тогда, когда капитала из одного источника явно недостаточно. С другой стороны, существуют случаи, в которых смешанная схема - это единственно возможный вариант получения бюджетных средств. Такое условие выдвигается, например, для проектов, претендующих на получение государственной поддержки из недавно созданного для реализации крупных инфраструктурных проектов Инвестиционного фонда РФ [23], относимого к так называемым «институтам развития».

Представляется целесообразным более подробно рассмотреть возможные формы государственного участия в инвестировании социальных проектов, в том числе затронуть вопрос формирования государственно­частных партнерств.

Экономическая политика любой страны во многом определяется инвестиционным потенциалом государства. Государство как основной участник инвестиционного процесса в социальной сфере характеризуется рядом преимуществ по сравнению с прочими инвесторами.

Во-первых, несмотря на утрату населением практически всех своих сбережений в период «шоковых» реформ 1990-х гг. в настоящее время государство обладает ббльшим кредитом доверия населения, по сравнению с частными участниками финансового рынка. Такая ситуация является типичной для стран с высокоразвитой экономикой, где долговые обязательства государства считаются безрисковыми объектами инвестирования. В России доверие населения к государству, безусловно, подорвано, но еще больше оно подорвано по отношению к частным инвесторам. В пользу этого свидетельствует, например, концентрация вкладов населения в банках, находящихся в государственной собственности, активное участие физических лиц в недавнем IPO (первом публичном размещении акций) Сбербанка и ВТБ, а также предпочтение населением

Пенсионного фонда России при выборе фонда для управления накопительной частью пенсионных взносов.

Говоря о невысокой инвестиционной активности населения, необходимо отметить, что она определяется не только недоверием к институтам финансового рынка и низкими процентными ставками по депозитам, не покрывающими уровень инфляции, но и объективно низкими доходами преобладающей части домохозяйств, которых, как правило, не хватает даже на нужды текущего потребления. Исходя из этого, можно говорить о том, что инвестиционный потенциал нации во многом зависит от реализуемой государством социально-экономической политики, определяющей уровень жизни населения и его доходы.

Во-вторых, государство в лице органов исполнительной и законодательной власти заведомо обладает более полной и актуальной информацией о макроэкономической ситуации в стране и ее возможных изменениях, чем прочие экономические субъекты. Это позволяет, во-первых, определить отраслевые приоритеты развития национальной экономики, во- вторых, сформировать соответствующую им структуру консолидированного бюджета.

В-третьих, государство-инвестор имеет в своем распоряжении огромные бюджетные ресурсы, что позволяет ему' участвовать в крупных проектах.

В-четвертых, как уже отмечено выше, государство-инвестор одновременно является стороной, «задающей правила игры» для прочих участников инвестиционных процессов.

Формы государственного участия в инвестиционном процессе отличаются разнообразием. К ним относятся:

1) прямое бюджетное финансирование на безвозвратной основе. Эта форма реализуется в отношении текущих расходов социальной сферы и государственных целевых программ. В частности, в бюджет 2006 года было заложено 476,2 млрд. руб. ассигнований на финансирование целевых инвестиционных программ, Кроме того, был создан Инвестиционный фонд в

размере 69,7 млрд. руб. Инвестиции в социальную сферу остаются приоритетом проекта ітюударственного бюджета РФ на 2007 год. По расходам он более чем на триллион рублей превышает бюджет 2006 года. Эти дополнительные средства распределяются по двум главным направлениям - увеличение социальных расходов бюджета и увеличение расходов на национальную экономику. В частности, предполагается увеличение расходов на оплату труда государственных служащих и денежное довольствие военнослужащих на 231,8 млрд, рублей (27,3%). Финансирование приоритетных национальных проектов планируется увеличить на 84 млрд, рублей (57%), в том числе ассигнования на национальный проект «Здоровье» возрастут на на 45,1 млрд, рублей (72,1%), на проект «Образование» - на 19,6 млрд, рублей (66,9%), на проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - на 33,2 млрд. руб. (53%). Впервые в 2007 год)' в составе расходов федерального бюджета предусматриваются средства в размере 32,3 млрд, рублей на целенаправленное улучшение демоірафической ситуации в РФ [129];

2) финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе путем проведения тендеров и размещения государственного заказа. Данная форма реализуется, в том числе, в рамках приоритетных национальных проектов;

3) финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе путем:

- предоставления государственного кредита;

- предоставления государственных гарантий при привлечении заемного капитала;

- оплаты части или полной суммы процентов по заемному капиталу;

- создания государственно-частных партнерств (ГЧП).

Приоритетность последнего из перечисленных механизмов

обусловливает целесообразность более подробного его рассмотрения.

ГЧП - это специфическая форма организации взаимоотношений между государственными властями и частным сектором в инфраструктурных отраслях, связанных с производством общественных благ. Исторический опыт развитых стран (Великобритании, Франции, Германии, США и др.) показывает, что ГЧП является полноценной альтернативой приватизации. Как правило, предпосылками образования ГЧП становятся возрастание общественной потребности в услугах и потребность в сокращении государственных расходов. Кроме того, существуют причины, обусловливающие невозможность полной приватизации в отраслях производственной и социальной инфраструктуры.

Во-первых, сделки государства как собственника инфраструктуры и бизнеса как оператора являются не товаром с заданными характеристиками, а услугой с достаточно широким и неопределенным спектром параметров и условий [45, С. 47J.

Во-вторых, многие отрасли производственной инфраструктуры являются естественными монополиями. Их дробление и приватизация ставят под угрозу национальную безопасность страны. Залогом социально- экономического благополучия нации являются устойчивость и прогнозируемость развития этих отраслей, поэтому все контракты между государством и частным капиталом в этих отраслях должны заключаться на длительный срок и не предполагать перехода прав собственности.

Не существует единой для всех государств модели ГЧП, вписанной в определенную правовую схему. Скорее наоборот, оптимальная форма ГЧП является результатом национальной специфики развития инфраструктурных отраслей, адаптированным к изменяющимся институциональным и законодательным условиям. ГЧП образуются в таких формах, как концессии, передача государственной собственности в доверительное управление частному лицу, совместные предприятия с участием иностранного капитала, создание новых предприятий с участием государственного и частного

капитала для реализации конкретных инвестиционных проектов, государственные заказы.

Концессионные соглашения в развитых странах являются наиболее распространенным механизмом изъятия монопольной ренты. За период 1990- 2001 гг. в производственной инфраструктуре развивающихся и бывших социалистических стран реализовано порядка 2500 проектов ГЧП с общей суммой инвестиций 750 млрд. долл. США, при этой около 60% из них вложено через механизм концессий [45, С. 48].

Сущность концессионного договора состоит в предоставлении частному лицу на временной основе права на использование государственных или муниципальных имущсств, взамен чего такое лицо уплачивает собственнику достойную плату, как правило, принимает на себя все коммерческие риски по эксплуатации собственности и вносит установленные налоги [115, С. 5]. Объектом концессионного договора является так называемое имущество общего пользования, фундаментальные признаки которого - общественная природа и невозможность обращения в частную собственность. Действие договоров концессии распространяется на объекты природопользования, услуга отраслей естественных монополий, объекты социальной и экономической инфраструктуры и научно-технического обеспечения, сферу коммунальных услуг, городского хозяйства, транспорта общего пользования и т.п. Предметом договора является не само имущество, а деятельность концессионера.

Рыночные начала в концессионных отношениях обеспечиваются такими механизмами отбора инвесторов, как открытые конкурсы и аукционы, закрытые многоступенчатые конкурентные торга, прямые переговоры и т.д. Кроме того, государство и концессионер выступают равными сторонами договора, что позволяет разрешать споры между ними в судебном порядке.

Доход концедента, то есть государства или региона, определяется формулой «налога плюс рентные платежи за право пользования общественными благами». Продукция (услуги), получаемые концессионером

в результате предоставленных ему договором прав, и финансовые результаты от реализации являются его собственностью.

Вместе с тем, данная форма организации взаимодействия между государством и частным капиталом базируется на нескольких общих принципах, среди которых равенство сторон, прозрачность деятельности, доминанта регулирующей роли государства, распределение прибыли по договоренное™ между участниками пропорционально рискам, которые они принимают на себя.

Опыт использования ГЧП в разных странах показал, что в инфраструктурных отраслях невозможно разработать долгосрочные контракты, описывающие все возможные в будущем ситуации и содержащие исчерпывающий перечень обязательств сторон. Предпочтение стало отдаваться «неполным» контрактам, в которых приводятся цели создания ГЧП, функции сторон и общие принципы функционирования. Конкретная реализация отношений ГЧП в разные периоды времени регулируется дополнительными соглашениями к основному контракту, в которых фиксируются такие условия, как тарифы, правила их установления и механизм пересмотра, институциональное обеспечение движения финансовых потоков между сторонами ГЧП.

Функции государства и бизнеса в ГЧП принципиально различаются и дополняют друг друга. На государство возложены его основополагающие функции: законодательное обеспечение, контроль и регулирование деятельности ГЧП с целью соблюдения общественных интересов. Задача частного капитала состоит в предоставлении услуг высокого качества за счет внедрения эффективных методов производства и управления, оперативного реагирования на изменения во внешней среде, налаживания кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками.

С нашей точки зрения, механизм ГЧП целесообразен к применению в социальной сфере и позволит решить две важные задачи:

1) найти источники финансирования социальных инвестиций;

2) повысить качество социальных услуг и эффективность управления организациями социальной сферы.

К примеру, в Белгородской области этот принцип реализуется в области жилищного строительства. Государство участвует в проектах своей долей собственности на землю, инженерной инфраструктурой, дорогами, коммуникациями, энергоресурсами и т.д., а частный капитал осуществляет застройку.

По нашему мнению, объектами ГЧП, могут быть как уже существующие объекты социальной сферы, требующие коренной реконструкции и возврата к своему целевому назначению, так и новые социальные объекты, в которых испытывает необходимость конкретная территория. Таким образом, предварительным этапом образования ГЧП следует считать инвентаризацию основных фондов социальной сферы, оценку их рыночной стоимости, анализ их эффективности и степени целевого использования.

Говоря о современных проблемах финансирования социальной сферы, невозможно не затронуть проблему Стабилизационного фонда, созданного в 2004 г. и активно пополняемого за счет экспорта нефти. Она затрагивает государство и как арбитра, устанавливающего «правила игры», и как инвестора.

Согласно ст. 96 Бюджетного кодекса РФ, Стабилизационный фонд - эго часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Бюджетный кодекс предусматривает два источника его формирования:

- дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;

- остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.

Другими словами, величина профицита федерального бюджета подлежит выведению из экономики и «замораживанию» в Стабилизационном фонде.

Согласно бюджетному кодексу, средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств стабилизационного фонда превышает 500 млрд, рублей. При формировании Стабилизационного фонда предполагалось, что данная сумма будет накоплена за пять лет. Однако уже к концу 2004 г. размер Стабилизационного фонда составил 522 млрд, руб (3,1% ВВП), а на I апреля 2007 г. - 2812,20 млрд, рублей (10,5% ВВП 2006 года). Подобная динамика нефтяных доходов на протяжении 2004-2006 гт. делала Стабилизационный фонд источником ожесточенных дискуссий в общественно-политических кругах.

Но до 2007 г. официальная позиция Президента и Правительства РФ состояла в том, что средства стабилизационного фонда могут быть использованы только на замещение источников погашения внешнего долга. Переломным моментом стало Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг., в котором ставится задача превращения федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. Кроме того, делается вывод о необходимости преобразования Стабилизационного фонда в Резервный Фонд и Фонд будущих поколений с целью обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. В связи с этим проблема расходования Стабилизационного фонда на инвестиционные цели стала еще более актуальной.

Ключевым вопросом является неэффективное использование средств Стабилизационного фонда, в то время как многие отрасли российской экономики и социальной сферы находятся в тяжелом положении. Например, в статье Е.В. Поповой [101] приводятся следующие данные. На 1 полугодие 2006 г. иностранные платные заимствования составили 141,3 млрд. долл, для корпоративного и 67,0 млрд. долл, для банковского сектора. Так, Внешторгбанк, который почти на 100% является государственным, в последние годы брал кредиты (около миллиарда долларов) под 6,25% годовых, а Роснефть, которая на 100% является государственным предприятием, брала синдицированный кредит 7,5 млрд. долл, под LIBOR + 1,55%.

В то же время средства Стабфонда вложены в покупку ценных бумаг иностранных государств - то есть в экономики этих стран - с доходностью 4-5% годовых. Таким образом, очевидно, что существует 2-3 процентных пункта разницы между размещаемыми и привлекаемыми средствами. В соответствии с некоторыми расчетами, хранение средств указанным способом, учитывая необходимость постоянно брать взаймы на внешних финансовых рынках, фактически означает чистые потери доходов российского бюджета в размере до 150 млн. долл, в год. Кроме того, укрепление реального эффективного курса рубля по корзине валют составляет 5-10% в год. Следовательно, реально средства Стабфонда, размещаемые подобным образом, приносят нулевую или отрицательную доходность. [101]

Спектр предложений по использованию средств стабилизационного фонда очень широк. В числе прочих вариантов

- поддержка промышленности и сельского хозяйства;

- ремонт и реконструкция городской инфраструктуры России;

- проекты государственного партнерства в социальной сфере;

* государственные гарантии возврата прямых иностранных инвестиций;

- кредитование регионов;

- компенсации сокращения доходов бюджета после снижения налоговых ставок;

- покрытие дефицита Пенсионного фонда, образовавшегося из-за снижения ставки единого социального налога;

- выплата долгов социальной сфере;

- инфраструктурные проекты, «базирующиеся на импортном оборудовании, чтобы деньги временно ушли из страны» и т.д.

Основной аргумент противников расходования Стабилизационного фонда на инвестиционные цели состоит в том, что это неизбежно приведет к росту инфляции.

При обосновании тех или иных предложений часто ссылаются на соответствующий опыт других стран. Например, в Венесуэле нефтяные средства вкладываются в экономические проекты. Арабские страны за счет нефтяных доходов предпочитают создавать новые рабочие места для быстрорастущего населения. Государственный нефтяной фонд Норвегии, сумма которого в настоящее время превышает 150 млрд, долл., создан «для обеспечения будущих поколений норвежцев своей долей от разработки нефтяных ресурсов». Его средства вкладываются исключительно за рубежом в акции и облигации иностранных компаний. В то же время уже и нынешнее поколение норвежцев пользуется некоторыми благами, связанными с накоплениями Фонда - значительная часть государственных пенсионных выплат осуществляется за счет его средств.

В настоящее время вопрос использования средств Стабфонда не является однозначно решенным. В соответствии с новой редакцией бюджетного кодекса и проектом федерального бюджета на 2008 и на период до 2010 года, все доходы бюджета впервые будут разделены на нефтегазовые и ненефтегазовые. К нефтегазовым доходам отнесены налог на добычу полезных ископаемых, а также экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты (в настоящее время в Стабфонд зачисляются только налог на добычу полезных ископаемых в части нефти и вывозная пошлина на нефть).

Нефтегазовые доходы предполагается использовать для финансирования нефтегазового трансферта, формирования резервного фонда и фонда национального благосостояния (фонда будущих поколений).

Нефтегазовый трансферт - это часть средств федерального бюджета, направляемая на финансирование ненефтегазового дефицита, то есть разницы между доходами федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления Резервным фондом и Фондом будущих поколений и общим объемом расходов бюджета в соответствующем году. Его величина устанавливается в размере 3,7% ВВП, прогнозируемого на соответствующий год.

Резервный фонд предназначается для осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его финансового обеспечения. Он также может быть использован для досрочного покрытия внешнего долга. Нормативная величина резервного фонда - 10% ВВП, прогнозируемого на соответствующий год. Нормативная величина резервного фонда в 2008 году должна составить 3,5 трлн, рублей.

Фонд национального благосостояния (фонд будущих поколений) определен в Бюджетном кодексе как часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. Он будет формироваться после покрытия нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину. К сожалению, в Бюджетном кодексе никак не прописаны возможные направления его использования, равно как и не указаны виды активов, в которых будут размещены средства фонда.

По данным Минфина, размер фонда будущих поколений на 1 января 2008 года составит 441 млрд, рублей. Изначально фонд планировалось сформировать в размере 771 млрд, рублей, если цена на нефть не будет ниже прогнозируемой. Однако, в связи с решением Президента направить в 2007 году 300 млрд, рублей на капитализацию институтов развития, размер фонда

на начало 2008 года составит 441 млрд рублей, если цена на нефть не упадет ниже прогнозной.

Нам представляется, что инвестиции в социальную сферу, в том числе обладающие потенциальной коммерческой эффективностью, являются одним из наиболее актуальных направлений использования дополнительных доходов бюджета. Во-первых, этого требует низкий уровень жизни населения. Во-вторых, социальное хозяйство входит в сервисный сектор экономики, численность занятых в котором, как правило, превышает численность занятых в других секторах национального хозяйства. О значении сферы услуг говорит тот факт, что в развитых странах доля услуг во всем объеме потребления постоянно возрастает и достигает 50-70% [86J. В-третьих, с повышением уровня жизни населения возникают предпосылки развития и других отраслей, в задачи которых входит обеспечение товарами конечного потребления. В-четвертых, в отличие от текущих расходов инвестиции не вызовут столь быстрого скачка инфляции как текущие расходы.

Подводя итог первой главе диссертационного исследования, отметим следующее. Значительная доля ресурсов, ежегодно потребляемых обществом, приходится на социальную сферу, которая объединяет комплекс отраслей, специализирующихся на удовлетворении нематериальных потребностей человека. В условиях планово-распределительной экономики социализма экономическая деятельность социальной сферы учитывалась только в расходной части народнохозяйственного оборота, так как считалось, что эта отрасли не приносят дохода. В настоящее время объем производства этих отраслей обоснованно включается в общую величину ВВП.

Несмотря на ежегодно растущее государственное финансирование отраслей социальной сферы и признание необходимости реализации социально ориентированной государственной политики, существование хронических проблем в области социального обеспечения, здравоохранения,

образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. ни у кого нс вызывает сомнений.

Обеспечение качества жизни населения, адекватного требованиям современного общества, в рыночных условиях определяется соотношением доступных обществу ресурсов и неограниченных потребностей в удовлетворении социальными благами. Это вызывает необходимость не только увеличения объема расходов государства на социальную сферу, но и изменения подходов к их администрированию с целью строго целевого и эффективного их использования.

В связи с обозначенными проблемами приоритетной нужно считать задачу повышения инвестиционной привлекательности социальной сферы для частного капитала. С одной стороны, использование рыночных, то есть платных источников финансирования, сократит число случаев нецелевого использования средств, известных при бюджетном финансировании. С другой стороны, повышение отдачи той части социальной сферы, где возможно достижение экономических эффектов, поможет увеличить число бездоходных, но имеющих социальную значимость проектов, то есть будет обеспечен прирост общего количества социальных благ.