Консолидация бюджетов

В регионах ЦЕБ и ЮВЕ восстановительные процессы тормозились проведением масштабных мероприятий по консолидации бюджетов. В этих странах процесс консолидации бюджетов начался рано и сразу же пошел очень активно в плане урезания расходов (см.

С учетом стандартного мультипликатора, это препятствовало экономическому росту, особенно в 2010 году, когда совокупные последствия этого процесса за 2009-2010 годы стали в полной мере отражаться на экономической активности (см. диаграммы 1.18 и 1.19), а в отдельных странах они проявлялись еще острее из-за ожидаемых в 2011 году мероприятий по дальнейшей консолидации бюджетов.

Первоначально процесс консолидации в регионе операций ЕБРР предусматривал принятие мер, нацеленных

Диаграмма 1.11

10

Ж              5              'О

са              Л              lt;

ч              s              со

Зхо ?              о              ч:

о              ч:              ч

По состоянию на август 2011 года во многих странах операций ЕБРР реальные процентные ставки были отрицательными или очень низкими %

Источник: База данных CEIC.

Источник: оценки ЕБРР.

Примечание. Если в стране использовалась как минимум одна из названных мер, индексу присваивается значение «1», если мера направлена на ужесточение кредитно-денежной политики, и «-1», если она призвана смягчить эту политику. В тех случаях, когда в странах в течение одного и того же года использовались смешанные меры политики (например, увеличение и снижение ставок), на графике показывается только конечный результат этих мер со значением «1/2», если конечный эффект был направлен на ужесточение кредитно-денежной политики.

Примечание. Ставки рефинансирования центральных банков с поправкой на текущие показатели годовой инфляции.

Диаграмма 1.12

В ряде стран приняты меры ужесточения кредитно-денежной политики

Индекс мер кредитно-денежной политики

• Пруденциальные меры, 2010-2011 годы
• Повышение нормативов резервирования, 2010-2011 годы
• Повышение ставок рефинансирования, 2011 год
• Повышение ставок рефинансирования, 2010 год

4 3 2 1 0

Диаграмма 1.13

Инфляция особенно высокая там, где рост небазовой инфляции остается значительным

Диаграмма 1.14

Базовая инфляция ускоряется в странах с растущими экономиками

Вклад в инфляцию, %

12

¦ Небазовая ¦ Базовая

Источник: база данных CEIC и расчеты сотрудников ЕБРР.

Базовая инфляция, август 2011 года (к соответствующему периоду предыдущего года), %

Реальный ВВП, 2010 год, % к реальному ВВП в 2007 году

Источник: оценки ЕБРР.

Диаграмма 1.15

После некоторого укрепления валют в 2009-2010 годах их обменные курсы в последнее время демонстрируют тенденцию к понижению

Индекс, январь 2008=100

¦ Румыния Венгрия ¦ Польша ¦ Россия ¦ Молдова ¦ Турция

Источник: база данных CEIC и издание МВФ «Международная финансовая статистика». Примечание. Повышение показывает укрепление курса валюты.

на немедленное сокращение бюджетного дефицита, в том числе путем существенного урезания зарплат сотрудников государственного аппарата и государственных пенсий, уменьшения сумм отчислений в пенсионную систему 2-го уровня, сокращения объемов государственных инвестиций, повышения ставок таких косвенных налогов, как налог на добавленную стоимость (НДС), и увеличения акцизов на вредные для здоровья людей товары (например, на алкогольную и табачную продукцию; см. таблицу 1.4). Некоторые страны также пошли по пути уменьшения налоговых льгот, внесения изменений в государственную дотационную политику, взяли курс на проведение бюджетноструктурных реформ, в том числе на сокращение штатных расписаний в государственном аппарате и повышение платежеспособности своих пенсионных систем. В то время как последняя категория мер, вероятно, будет давать экономический эффект не только в ближайшей перспективе, но и далее, этого нельзя ждать от некоторых из других мер, принятых в период кризиса. Сокращение на одну четверть сумм заработной платы и пенсионного обеспечения может оказаться в экономическом плане недолгим (и в Эстонии эти меры задумывались именно как временные), в то время как уменьшение сумм отчислений в пенсионную систему 2-го уровня становится преградой на пути формирования крупной базы институциональных инвесторов и в отдаленной перспективе подрывает устойчивость самой пенсионной системы.

Начиная с 2010 года процесс бюджетной консолидации все более активно дополнялся проведением структурных реформ в рамках производимого в масштабах всего ЕС «капитального ремонта» бюджетной базы его стран.

Врезка 1.4

Мировой продовольственный кризис: задачи и возможности региона стран с переходной экономикой

В начале 2011 года мировые цены на продовольствие побили свои прежние рекорды на фоне стремительного увеличения в развивающихся странах волатильности цен на основные продукты питания. Повышение цен и увеличение их волатильности стали отражением долговременных тенденций в области спроса на продовольствие, шоков предложения, принятия правительствами в тех или иных ситуациях специальных мер регулирования цен в главных регионах - производителях продовольственной продукции, а также роста спроса на биотопливо в условиях скачущих цен на нефть. Повышение цен не только ударило по малоимущим слоям населения, которые тратят большую долю своих доходов на продукты питания, и вызвало социальную напряженность в странах с низкими и средними уровнями дохода, но также привело к введению внешнеторговых ограничений и возобновлению в некоторых странах национальных программ по самообеспечению что в свою очередь может еще больше усугубить ситуацию с волатильностью мировых цен на продовольствие. Несмотря на начавшийся процесс снижения цен на продовольствие по мере увеличения объемов его производства, цены в обозримом будущем, вероятно, будут и далее оставаться нестабильными.

Как и другие развивающиеся страны и страны с развивающейся рыночной экономикой, страны региона с переходной экономикой неизмеримо больше пострадали от роста цен на продовольствие (см. диаграмму 1.4.1), и в некоторых районах остроту данной проблемы усугубили кризисные явления с поставками сельскохозяйственной продукции из-за погодных катаклизмов. Больше всего от этого пострадали две страны - Армения и Россия, где за первые три квартала 2010 года (по сравнению с тем же периодом 2009 года) объемы добавленной стоимости сельхозпродукции сократились соответственно на 18% и 11%. Интеграционные процессы в области внешней торговли привели к росту объемов продуктов питания с высоким уровнем добавленной стоимости в общем импорте сельскохозяйственной продукции, что в свою очередь способствовало переносу последствий инфляции цен на продовольствие в страны с развивающей рыночной экономикой.

Ситуацию с волатильностью мировых цен на продовольствие усугубили также принятые странами региона операций ЕБРР меры борьбы с последней вспышкой ценовой инфляции в области продовольствия. За последние два десятилетия этот регион стал одним из ведущих игроков на мировых рынках зерна. В 2010 году на долю Казахстана, России и Украины пришлось примерно 10% мирового производства пшеницы и фуражного зерна и примерно 20% объема мировой торговли этой продукцией. В условиях роста цен на зерновые эти и соседние с ними страны приняли на государственном уровне ряд мер, направленных на сдерживание роста внутренних цен путем свертывания объемов экспорта этой продукции. В России на экспорт зерновых был введен временный запрет, а в Украине установлены экспортные квоты.

¦ ВЕК+Россия ¦ ЦА              ¦              ЮВЕ+ЦЕБ              ¦              Индекс мировых цен на продовольствие

Источник: Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН и база данных CEIC. Примечание. Индекс мировых цен на продовольствие построен с использованием индекса мировых цен Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).

Для пополнения внутренних запасов продовольствия в ряде стран государственные зерновые компании увеличили объемы его закупки, а установленные потолки цен на продовольствие, особенно в некоторых из менее продвинутых стран с переходной экономикой, стали контролироваться более жестко. С региональной и глобальной точек зрения большинство из принятых таким образом мер дают обратные результаты и зачастую оказываются несостоятельными.

Одновременно с этим высокие цены на товарную продукцию сельского хозяйства дали ряду стран региона с переходной экономикой возможность облегчить последствия мирового продовольственного кризиса и при этом извлечь для себя пользу из, похоже, постоянного роста спроса на продовольствие в мире. В некоторых из этих стран, ранее считавшихся житницами мира, в последние два десятилетия наблюдается падение уровней производительности труда в сельском хозяйстве. Согласно расчетам, при восстановлении прежних уровней производительности труда одни лишь сельхозпроизводители стран СНГ смогут удвоить объемы своего производства зерновых и увеличить свою долю в мировой торговле зерном до 50%.

Чтобы добиться этого, указанным странам необходимо проводить на государственном уровне прозрачную и предсказуемую политику, создающую условия для увеличения объемов капиталовложений во всю цепочку создания добавленной стоимости в сельском хозяйстве. Государственно-частные дискуссионные площадки типа созданной в Украине в 2011 году рабочей группы по зерновому сектору должны разработать механизмы, позволяющие улучшить директивную базу этой отрасли. Вместо введения торговых ограничений и контроля за ценами директивные органы стран должны обеспечить увязывание объемов предложения с ростом цен и одновременно с этим оказывать адресную помощь наиболее уязвимым группам потребителей. Подспорьем в сдерживании волатильности цен и уменьшении бюджетных затрат на принятие специальных мер в тех или иных ситуациях может стать международная координация мер по созданию в масштабах всего мира или отдельных регионов неприкосновенных запасов продовольствия (в том числе путем объединения таких запасов, создания фактических буферных запасов и заключения взаимных торговых соглашений). В целях уменьшения наценок и ослабления ценового давления с течением времени необходимо развернуть конкуренцию в сферах розничной и оптовой торговли этой продукцией. Это позволит рынкам развиваться, а инвесторам принять участие в возрождении сельскохозяйственного производства в этом потенциально ключевом сельскохозяйственном районе.

Диаграмма 1.4.1

В странах Центральной Азии и Восточной Европы инфляционные процессы ускорились в условиях резкого скачка цен на продовольствие

Индекс цен, январь 2007 года = 100

190

і ® ф і              ® ф              X              ® Ф X ®ФХ ГОф

n; S о n;              S о              n;              Son:              Son:              S о

Диаграмма 1.16

В большинстве стран процесс консолидации бюджетов активно идет с самого начала...

Диаграмма 1.17

... и в основном нацелен на урезание расходов

Консолидация бюджетов в 2009-2012 годах, % ВВП

Источник: ОЭСР «Restoring Public Finances» (2011), МВФ «Regional Economic Outlook» (апрель 2011 года), оценки ЕБРР.

Примечание. На диаграмме показана разбивка мер бюджетной консолидации в 2009-2012 годах. по статьям расходов и доходов и дается сравнение с фактическим сальдо госбюджета в 2010 году.

Консолидация бюджетов, % ВВП

2011-2012 год ¦ 2009-2010 год

Источник: база данных CEIC и МФС МВФ.

Примечание. На диаграмме показаны реализованные и запланированные меры консолидации бюджета (сокращения бюджетного дефицита) за соответствующий период.

30 25 20 15 10 5 0 -5 -10

2011 года главы государств и правительств еврозоны приняли так называемый «Пакт защиты евро», а в июне Европейский парламент проголосовал за принятие новой Директивы ЕС о требованиях к бюджетной базе государств-членов ЕС. Указанной директивой предусматривается принятие странами к концу 2013 года национального законодательства, призванного улучшить положение дел с: прозрачностью и всеобъемлющим характером отчетности по государственным финансам; содержанием бюджетных правил, которые в соответствии с критериями Маастрихтского договора распространяются не только на центральное правительство, но и на более низкие уровни государственного управления; состоянием среднесрочной бюджетной базы, обеспечивающей составление расходных статей бюджета на основе реального достижения закладываемых в бюджет уровней его наполняемости и его ограждение от действия фактора цикличности развития экономики. Буквально в последнее время последствия кризиса, разразившего на рынке государственных заимствований еврозоны, заставили задуматься о том, не следует ли некоторым из этих бюджетных правил придать статус конституционной нормы.

Во исполнение указанной директивы странами-членами ЕС в регионе операций ЕБРР уже подготовлены или приняты законодательные акты, а ряд стран, не являющихся членами ЕС, также уже проводят аналогичные структурные реформы. Среднесрочная бюджетная политика недавно введена в действие в Черногории, а в Грузии в июле 2011 года вступило в силу бюджетное правило о количественных

показателях, которым устанавливаются верхние пределы бюджетного дефицита, расходов и государственного долга в процентах от ВВП. В июне 2010 года в Монголии принят новый Закон «О стабилизации бюджета», предусматривающий установление с 2014 года предела государственных заимствований на уровне 40% ВВП в чистой приведенной стоимости, а с 2013 года - потолка структурного дефицита на уровне 2% ВВП.

Во многих странах за пределами регионов ЦВЕ и ЮВЕ бюджетно-налоговая политика по-прежнему остается стимулирующей, несмотря на укрепление процессов восстановления экономики. В Армении, Казахстане и России пакеты введенных в 2008-2009 годах финансовых стимулов все еще не отменены. В Турции срок действия некоторых из принятых мер стимулирования, благодаря которым объем дополнительного бюджетного стимулирования в 2009 году составил 2% ВВП страны, благополучно истек в конце 2009 года, в результате чего годовой объем бюджетных средств, выделенных на пакет первоначальных мер поддержки, сократился примерно в два раза. За истекшее с тех пор время, однако, дальнейших мер ужесточения бюджетно-налоговой политики не принималось. В Украине выполнение масштабных планов консолидации бюджета страны в контексте программы мероприятий, утвержденной МВФ в 2008 году, неоднократно тормозилось, и в результате этого на протяжении 2010-2011 годов бюджетно-налоговая политика носила в целом нейтральный характер.

Диаграмма 1.18

Торможение темпов роста в 2009 году из-за консолидации бюджетов незначительно по сравнению с действием на него других факторов...

Вклад в рост ВВП, %

¦ Консолидация бюджетов ¦ Прочее • Общий рост

Источник: издание OECD «Restoring Public Finances» (2011 год), издание МВФ «Перспективы экономического развития регионов» (апрель 2011 года), расчеты сотрудников ЕБРР.

Примечание. В соответствии с мировыми прогнозами МВФ (World Economic Outlook, октябрь 2010 года) на этом графике используется коэффициент консолидации за счет сокращения расходов в размере 0,3, а в случае консолидации за счет налоговой политики - коэффициент в размере 1,3 для расчета влияния бюджетной консолидации на рост ВВП. Вклад всех других факторов после учета влияния бюджетной консолидации дает остаточный рост.

Диаграмма 1.19

...но стало проявляться сильнее в 2010 году, особенно в государствах Балтии

Вклад в рост ВПП, %

10

8

¦ I

6

¦

• •

-4

!11! 11111111

¦ Консолидация бюджетов ¦ Прочее • Общий рост

Источник: издание OECD «Restoring Public Finances» (2011 год), издание МВФ «Перспективы экономического развития регионов» (апрель 2011 года), оценки ЕБРР.

Примечание. В соответствии с мировыми прогнозами МВФ (World Economic Outlook, октябрь 2010 года) на этом графике используется коэффициент консолидации за счет сокращения расходов в размере 0,3, а в случае консолидации за счет налоговой политики - коэффициент в размере 1,3 для расчета влияния бюджетной консолидации на рост ВВП. Вклад всех других факторов после учета влияния бюджетной консолидации дает остаточный рост.