СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ЮСТИЦИИ

Сотрудничество м области внутренних дел и юстиции (в соединении с мерами в других областях)играет ключевую роль в создании пространства, свободы, безопасности и справедливости, которое в перспективе будет таким же важным структурным элементом Европейского сообщества, как Единый внутренний рынок или Экономический и валютный союз.

Практическое выдвижение этой(цеди стало возможным лишь в конце 80-х годов, когда после долгих лет эволюционного развития Сообщества бьщб .законодательно введено пцнятие гражданства Европейского Союза. * .

Пока Сообщество было по преимуществу таможенным союзом и незавершенным общим рынком, право сообществ рассматривало граждан государств-членов лйшь как ДкоирМических операторов, действу ющихв коммунитарном экономическом прострайетве. Правда', еще В 1974г. была создана рабочая tpynna для изучения возможности т&дёлЙния’ граждан государСТ^Лёнов бсобыМи правами в качестве участников интеграционной1 процесса. В‘ 1984 г; на заседании Европейского обйёта в ФойтЄЙбНо; (Франция) было принято рййёниё СОЗДАТЬ временную группуййК Изучения проблемы «Европы гражда'нй,.;|*В 1^985 І. дл* граждан *оёударств і— чЛеновЕСбыл введен паспбрТ'едииого Образца. Но Лишь в 1990 г. на ёвоем' заседании в ДубЬйне Европейский совётрёшил наконец ’ официально учредить гражданство Европейского Союза и Признать политические и социальные права граждан Союза.' ..... ,

‘ Принципиальноважно* что это решение было воплощено в положениях Договора, учреждающего Европейское сообщество. Это означает, чта гражданстіо ЕС подпадает под юрисдикцию Суда ЕС и; следовательно, права граждан Союза юридически защищены правом сообществ.

Первая проблеме, которую был призван разрешить Договор, — f (^соотношение национального гражданства и гражданства Союза. Lure установлено, что гражданство Союза представляет собой т*а+тоятельную категорию* отличную от национального граждан- в&.Б то же время гражданство«Союза подчинено национальному БикБакггау государств-членов, поскольку оно может быть предо- ?рввено лишь гражданам государств-членов. Иными словами, стать Биианином ЕС можно, лишь будучи гражданином одного из го- рршрств -*? членов ЕС. Гражданство Союза дополняет,.но не под- Ьняет собой национальное гражданство.

шЕторая проблема состояла я выявлении круга прав и обязанному которые составляют содержание гражданства ЕС. Эти права Ербязанности носят ограниченный характер; они распространяют- шямшь на сферы* охваченные Договором. Честь тех прав и обязан- Ьстей, которые зафиксированы вразделе о гражданстве Союза, Кдяется простым законодательным закреплением фактического изложения вещей, часть — заделом для реального продвижения

ЕрёреД В будущем.

шь Права и обязанности, вытекающие из понятия, гражданства (Союза, распространяются как на граждан государств-членов, так и Бр иностранцев, легально находящихся на их территории. Однако &вбърм прав, которыми пользуются эти две группы, различен.

Граждане государств-членов и Европейского Союза пользуются шедующими основными правами: ч' • Свобода передвижения и постоянного проживания на всей территории ЕС с учетом ограничений и условий, предусмотренных Договором. Согласно новым положениям, введенным Ниццским договором, Совет и Парламент посредством процедуры совместного решения могут вводить положения, об- ч легчающие пользование этим правом. Однако это положение не распространяется на порядок выдачи паспортов, удостоверений личности, видов на жительство и других документов этого рода, а также на порядок осуществления социального страхования или социальной защиты.

• Право участвовать в голосовании и баллотироваться в каче- стве кандидата на муниципальных выборах .в государстве- ?л члене, в котором они проживают, на тех же условиях, что и о граждане этого, государства.

выборах, например определенный срок проживания в данной местности. л •

Право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в том государстве-члене, где они проживают. . < •

В тех третьих странах, в которых их собственное государство не имеет своих представительств, — право на дипломатическую и консульскую защиту со стороны любого другого государства-члена, на тех Же условиях, что и граждане этого государства. ч

Помимо этого, граждане Европейского Союза имеїрт ряд прав, которыми пользуются и иностранцы, постоянно проживающие на территории государств-членов: 1 •

Право обращаться с петициями — в индивидуальном порядке или совместно с другими лицами — в Европейский парламент по вопросам, входящим в сферу деятельности Сообщества и непосредственно его затрагивающим. . •

Право обращаться к Омбудсмену с жалобами на плохую организацию деятельности институтов и органов Сообщества (за исключением Суда и Суда первой инстанции).

Из сказанного видно, что круг специфических прав гражданина Европейского Союза пока довольно узок. В последние годы предпринимаются попытки расширить его. На своем заседании в Кёльне (Германия) в июне 1999 г. Европейский совет решил созвать специальный Конвент в составе 62 человек — представителей государств- членов, Европейской комиссии, Европейскбро и национальных парламентов — для разработки Хартии фундаментальных прав Европейского Союза. Проект Хартии был подготовлен.и представлен Европейскому совету в форме совместного документа Совета, Комиссии и Парламента. В ее 50 статьях воплощены .все'основные международные нормы защиты прав, человека».

На заседании в Ницце (Франция) в декабре 2000 г. Европейский совет.полностью одобрил новую Хартию. Однако вопрос О ее включении в текст основополагающих договоров был отложен до следующей межправительственной конференции 2004 г.».

При всей .ограниченности содержания гражданства Европейского Союза .сго .введение имело огромное принципиальное значение для дальнейшего развитая европейской интеграции. После его появления некоторые важнейшие вбпросьілвтношений государств- членов со Своими гражданами и иностранцами, проживающими на их территории или стремящимися приехать в эта государства и, следовательно, на территорик^Союза, уже не могли оставаться* исключительно национальной/компетенции. Изменился и .политический контекст внутренней безопасности национальных государств: охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, национального гражданского и уголовного судопроизводства. Кроме того, в конце 80-х годов в связи с резким усилением нестабильности международной обстановки произошел мощный всплеск легальной и Нелегальной иммиграции, в первую очередь в Германию и Францию. Бороться с этим явлением исключительно национальными Средствами стало практически невозможно.

•*? Разумеется, межправительственное сотрудничество в этой области как на двусторонней, так и многосторонней основе развивалось ифанее. Еще в 1975 г. была создана так называемая группа TREVI, в задачу которой входила координация действий в борьбе с терроризмом и особо тяжкими уголовными преступлениями, в особенности нелегальным оборотом наркотиков и организованной преступностью. Деятельность группы^ была засекречена и сводилась к оперативному взаимодействию национальных полиций.

В 1986 г. по предложению Великобритании государства — члены ЕС создали рабочую группу по вопросам иммиграции. В отличие от группы TREVI, ее деятельность носила политический характер. В работе труппы участвовали и представители Комиссии.

Тем временем перспектива полной ликвидации контроля на внутренних границах Сообщества в связи с созданием Единого внутреннего рынка заставила государства-члены подумать об учреждении более весомого органа межправительственного сотрудничества для осуществления контроля над передвижением людей в новых, более сложных условиях. На встрече на Майорке (Испания) представители Министерств внутренних дел й юстиции государств-членов с участием •Комиссии приняли специальный документ, в котором были сформулированы основные мероприятия, которые должны быть осуществлены в связи с упразднением пограничного контроля внутри Сообщества.

Проблематика свободного передвижения людей стала полем острой' политической борьбы. Еще в период подготовки Единого «европейского акта страны континентальной Европы, в особенности страны Бенилюкса, Франция и Германия, выступали за полное осуществление всех четырех свобод, необходимых для функционирования Единого внутреннего рынка. Однако правительство Маргарет .'Тэтчер, поддерживая идею свободного движения товаров, услуг и 'капиталов, решительно выступало против ликвидации контроля над движением людей, по существу блокируя эту часть «Проекта 92».

Для того чтобы обойти последствия британской оппозиции, пять стран — Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург — подписали в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. Соглашение о постепенном упразднении пограничного контроля в соответствии с целями Сообщества, но независимо от его механизма н права ЕС (первое Шенгенское соглашение). Оно было дополнено Конвенци- ' ей о применении Шенгенского соглашения, подписанной теми же государствами 19 июня 1990 г. (второе Шенгенское соглашение).

Творцы шенгенской системы рассматривали ее как своего рода лабораторию свободного передвижения людей, которая могла быть полезной для Сообщества в целом. Шенгенские соглашения охватывали такие вопросы, как рассмотрение заявлений о предоставлений убежища, учреждение общей, «шенгенской» визы, порядок свободного движения иностранцев, часто пересекающих внешнюю границу зоны» сотрудничество между полициями, включая право пересечения границы в ходе преследования преступников, формы регистрации в гостиницах, порядок экстрадиции, перевозка оружия, нелегальный ввоз наркотиков и создание Шенгенской информационной системы. Соглашения предусматривали взаимное признание виз, выданных одним из государств-участников, иа территории всех остальных «шенгенских» государств, постепенную отмену контроля на внутренних границах, установление режима свободного передвижения для всех граждан стран — участниц соглашений, а также других государств-членов и третьих стран- Секретариат Шенгенских соглашений был создан силами Бенилюкса. За годы существования соглашения был принят внушительный пакет норм, развивающих его первоначальные положения. В совокупности Шенгенские соглашения и развивающие их нормы (решения исполкома) составляют так называемый Schengen acquis» насчитывающий около 3000 страниц.

Эксперимент оказался весьма удачным. На разных этапах к «шенгенской» зоне присоединились Австрия, Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия, Финляндия и Швеция. Великобритания осталась вне ее. Ирландия, связанная с Великобританией чрезвычайно важным соглашением о безвизовом режйііе, была вынуждена воздержаться от присоединения к Шенгенским соглашениям. Зато в состав участников вошли два государства, не являющиеся членами ЕС,— Норвегия и Исландия. Главным побудительным мотивом для них послужило то, что они совместно с Финляндией и Швецией являются членами Северного паспортного союза. Для того чтобы не ухудшать условия поездок своих граждан» они последовали примеру своих партнеров по Союзу.

Первоначально сотрудничество в этой области, как уже было отмечено, осуществлялось вне рамок Сообщества. В ходе подготовки Маастрихтского договора Германия, особенно сильно , страдавшая от притока нелегальных иммигрантов и организованной преступности, выступила с инициативой распрбстранения интеграции и на сферу внутренних дел и юстиции: Это предложение было принято ее партнерами. Новая область сотрудничества приняла форму третьей опоры Европейского Союза.

Соответствующие положения Маастрихтского договора были продуктом ком промисса между существенно отличающимися позициями государств-членов. Во-первых, были полностью «выведены за скобки» вопросы, составлявшие предмет Шенгенских соглаше- ний. Во-вторых, в Договоре были перечислены девять областей, представлявших обший интерес, но лишь в шести из них Комиссии и: государствам-членам было предоставлено право инициативы. В трех из этих шести областей с инициативой могли выступать лишь государства-члены: сотрудничество судебных органов в уголовно- правовой сфере, сотрудничество таможенных органов и сотрудничество полиций. В качестве средств осуществления общей политики з области третьей опоры были предусмотрены общие позиции, совместные действия и конвенции. Предполагалось, что Комиссия будет «полностью ассоциирована» с деятельностью в рамках третьей элоры, но Судне имел юрисдикции в этой области (за исключением функции интерпретации конвенций).

В связи с задержкой ратификации Маастрихтского договора государства-члены приступили к реализации его положений, касающихся третьей опоры; лишь в 1993 г. При этом сразу же выявилась низкая эффективность метода межправительственного сотрудничества: общая политика в области внутренних дел и юстиции вылилась в -бесконечные бесплодные дискуссии. Поэтому участники межправительственной конференции по подготовке Амстердамского договора пришли к единодушному выводу о необходимости ее радикальной реформы. ...

Эта задача была решена Амстердамским договором. Вся проблематика визовой политики; предоставления убежища, иммиграции была переведена из сферы межправительственного сотрудничества в компетенцию Сообщества. Вопросы пересечения внешних границ,

JiTopbie предполагалось решать посредством многосторонних кон- нций, были поставлены под юрисдикцию Совета и Комиссии, тециальным Протоколом весь Schengen acquis должен быть включен в состав права сообществ (это решение пока, ие выполнено).

Процесс интеграции Шенгенского соглашения включает несколько аспектов. Во-первых, Совет ЕС должен заменить собой Исполнительный комитет, предусмотренный Шенгенским соглашением. Секретариат Шенгенского соглашения должен быть включен в состав Генерального секретариата Совета ЕС. Во-вторых, из массива Schengen acquis были выделены главные, принципиальные положения, которые были включены частично в четвертый раздел Договора, учреждающего Европейское сообщество, частично --- в шестой раздел Договора о Европейском Союзе. Новые положения, относящиеся к проблематике Шенгенского соглашения, принимаются Советом ЕС.

В настоящее время положения* касающиеся пространства свободы, безопасности и справедливости, содержатся в трех различных частях основополагающих договоров: 1) шестом разделе Договора о Европейском Союзе; 2) четвертом разделе Договора, учреждающего Европейское сообщество; В) Протоколе о включении шенгенской системы в состав Европейского Союза.

Раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным перемещением людей» Договора, учреждающего Европейское сообщество, представляла собой в основиом программу работы Совета на пять лет после вступления в силу Амстердамского договора.

Совет должен был прежде всего обеспечить отмену всех видов контроля при пересечении внутренних границ Сообщества как гражданами Европейского Союза, так и гражданами третьих стран.

Далее, Совет должен был принята меры* устанавливающие порядок пересечения внешних границ Сообщества: •

Стандарты и процедуры, применяемые государствами-членами при осуществлении контроля при пересечении этих границ физическими лицами. •

Правила выдачи виз для предполагаемого пребывания на территории Союза на срок не более трех месяцев (перечень третьих стран, гражданам которых требуется виза, и стран, граждане которых не нуждаются в визе; процедуры и условия выдачи виз в государствах-членах; унифицированный формат визовых документов, положение о единой визе).

В течение того же срока Совету предстояло определить порядок предоставления убежища в соответствии с Женевской конвенцией от 28 июля 1951 г. и Протоколом от 31 января 1967 г. Все основные вопросы, связанные с проблемой беженцев и перемещенных лиц, должны быть решены на коммунитарном уровне. Вместе с тем в соответствии со статьей 64 соответствующие положения Договора не затрагивают вопросы охраны законностей порядка, а также обеспечения внутренней безопасности.

Договором определены формы сотрудничества судебных органов государств-членов в гражданских делах, которые имеют трансграничный характер. Предусматривается, в частности, совершенствование и упрощение системы трансграничной доставки судебных и внесудебных документов, сотрудничества в сборе доказательств, процедур признания и исполнения решений по гражданским и коммерческим делам, ВКЛЮЧАЯ решения, принятые во внесудебном порядке. Поставлена задача обеспечить совместимость действующих в государствах-членах норм, касающихся правовых и юрисдикционных коллизий. Договор предусматривает также устранение препятствий для нормального функционирования гражданского судопроизводства, при необходимости — посредством сближения национальных нормтражданского судопроизводства, действующих в государствах-членах,

Ответственность за обеспечение сотрудничества административных органов государствучленов между собой и с Европейской комиссией в вопросах, на которые распространяются положения Договора, возложена на Совет.

Для двух стран — Великобритании и Ирландии—сделаны исключения,* они не участвуют в осуществлении четвертого раздела Договора. Они не принимают участия и в голосовании по вопросам, касающимся пространства свободы» безопасности и справедливости. Вместе с тем, если эти страны пожелают принять и применить какую- либо из мер, одобренных Советом/оннимеют возможность это сделать, предупредив председательствующее государство не позже чем через яри месяца после внесения соответствующего предложения или инициативы. Они могут в любое время принять меру, уже одобренную Советом. Соединенное Королевство и Ирландия полностью сохранили пограничный контроль. В свою .очередь, другие государства,--- члены ЕС имеют право осуществлять проверку любых лиц, приезжающих на их территорию из Великобритании и Ирландии.

Дания участвует в осуществлении мер» предусмотренных четвертым разделом Договора, за исключением положений, касающихся списка стран, граждане которых нуждаются в получении визы, и единой визы.

Раздел «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» Договора о Европейском Союзе построен на иных принципах — межправительственном сотрудничестве государств-членов с ограниченным привлечением институтов Сообщества. Цель этого сотрудничества определена в статье 29: «Без ущерба для полномочий Европейского сообщества целью Союза является обеспечение гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свобода, безопасности правопорядка путем осуществления совместных действий государств-членов в сферах сотрудничества полиций « 'судебных органов в уголовно-правовой сфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксенофобией». Главным приоритетом в достижении этой цели являются предотвращение и пресечение организованной и иной преступности, особенно терроризма, торговли людьми и преступлений против детей, незаконных операций с наркотиками и оружием, коррупции и мошенничества. * : *<-« ». ? їли -

< Договор устанавливает три направления сотрудничества.

І? Первое направление* (статья 30) это взаимодействие правоохранительных органов, в том числе: «. •

Оперативное сотрудничество между компетентными органами, включая полицейские/ таможенные и другиеспециализи- рованные правоприменительные органы государств-членов для предотвращения/ выявления и расследования уголовных преступлений. 4 ... •

Сбор,< хранение» обработка, анализ и, обмен информацией относительно подозрительных финансовых операций, особенно прн помощи Европола/,с соблюдением соответствующих положений об охране сведений личного характера.

• Сотрудничество и совместные инициативы, касающиеся обучения, обмена офицерами связи, «ременного прикомандирования сотрудников, использования оборудования и судсбно- , медицинских исследований, їй • ь. < і

, <« Общая оценка специальных методов, расследований, связанных с раскрытием серьезных форм организованной преступ-

-V*:-. «ОСТИ* . •'«

, Второе направление (статья 31) —* это сотрудничество судебных органов*< Оно предусматривает:

.иг Поощрение и активизацию сотрудничества между номпетент- . л. - ными министерствами, судебными и эквивалентными им органами государств-членов в том, что. касается процессуальных правил и исполнения:решений.

. • Содействие сотрудничеству государств в осуществлении экст- •; ...радиции.-'.

, 9 Обеспечение совместимости правил, применяемых, в государствах-членах, в той мере, в какой это может быть необходи- > мым для улучшения такогої сотрудничества.

? • Предотвращение конфликтов в области юрисдикции между государствами-членами.

., ? .щ Постепенное принятие мер, которые устанавливают минимум . > правил, касающихся составных элементов криминальных действий и, наказаний в отношении организованной преступности, терроризма и незаконной торговли наркотиками. Третье направление —это сближение норм, уголовного права государств-членов там, где это является необходимым. . ? Договор предоставляет е распоряжение Совета следующие формы .проведения политики: общие позиции, рамочные решения, решения, конвенции, разумеется, в рамках предоставленной ему компетенции. ;> • ; •. . ?

Однако, одних изменений в основополагающих договорах оказалось недостаточно. Для того чтобы наполнить: их реальным содержанием, на заседании Европейского совета в Вене (Австрия) в декабре 1998 г*/был принят тах называемый Венский план действий. В нем было* пМфобно раскрыто, содержание понятия пространства свободы, безопасности и справедливости. Однаиз главных его со- ставляющих -т обеспеченпе каждому гражданину ЕС возможности пол ьзоваться во всех государствах-члснюгтаким же'уровнем правовой защиты, как и в своей собственной- стране* Для этого. н©обхо- дино преодолеть; последствия исторически сложившихся крупных различий правовых и судебных систем государств-членов. Ликвидировать эти различия невозможно. Поэтому Венский саммит наметил пути более эффективногясотрудннчесгвв государств-членов в этой области, в частности речь <шя« о разработке единого стандарта или общих правил противодействия организованной преступности.

Є Важной вехой в развитии сотрудничества в области внутренних own- и юстиции стал внеочередной саммит Европейского Союза в Тампере (Финляндия) 15-16 октября 1999 г, В принятых им Заключениях рассмотрен и решен целый ряд актуальных проблем. Главы тнеударстви правительств признали необходимым ввести единую АЮтему предоставления политического убежища на территории ЕС. Они высказались за' постепенную конвергенцию правоохранительных систем государств-членов. Первым шагом на пути решения этой Проблемы стала разработка принципов взаимного признания решений национальных судов в нескольких областях гражданского пра- /в*. Для активизации борьбы с организованной преступностью было решено создать специальное коллективное ведомство.

После террористических актов в Нью-Йорке и Вашингтоне состоялся внеочередной саммит Европейского Союза в Брюсселе, На нем был принят План действий по борьбе с терроризмом, который содержит ряд конкретных мер, направленных на усиление сотрудничества полицейских и судебных органов, разработку международны! правовой базы для осуществления антитеррористических действий, борьбу с финансированием террористических организаций. f Крупным шагом в развитий сотрудничества государств-членов стало принятое в декабре 2001 г. решение Совета об учреждении единого европейского ордера на арест. Если раньше экстрадиция Преступника была сложным актом Межгосударственных отношений, То теперь на территории Европейского Союза для выдачи любого вица, осужденного в какой-либо стране Союза на срок более четырех месяцев, достаточно простого запроса судебных властей. Про- | цедура выдачи будет занимать максимум 90 дней:

; -?}'• ’Помимо'средств, используемых индивидуально или коллективно Государствами-членами, осуществлению сотрудничества призваны способствовать два специальных «ОМмунитарных инструмента.

Первый — это ЕвроРВйскОе полицейское ведомство (ЕвропОл). Принципиальное решение о его создании было принято еще в июне 1991 г. на заседаний Европейского совеїа'в Люксембурге. Однако конвенция о его учреждении была подписана лишь в июле 1995 г. Она вступила в действие 1 июля 1999 г. І: Задача Европола состоит в том, чтобы:

* • облегчать и поддерживать подготовку, способствовать координации и осуществлению конкретных следственных действий, предпринимаемых компетентными органами государств-членов, включая оперативные действие объединенных групп с участием представителей Европола во вспомогательном качестве; и >>Ч‘ і : •

обращаться с просьбой, чтобы компетентные органы госу- ; дарств-членов проводили с координировали расследование v - конкретных дел и «разрабатывали специальную методику,

. которая может быть предоставлена государствам-членам для оказания мм помощи в расследованиях» касающихся организованной преступности; ; ...»

? «способствовать заключению соглашений о взаимодействии . ? между работниками прокуратуры иследственных органов, кр- ? ?< торые специализируются на борьбе с организованной преступностью, в тесном сотрудничестве, с Европолом;

... . поддерживать информационную сеть, содержащую сведения

н, : об исследовании; документации и статистике трансграничных , . преступлений» Ш- і Х"« • - {.* - ? ,

. Особое внимание Еврояол должен уделять таким преступлениям, как нелегальная торговля.наркотиками,ядсрными, взрывчатыми и радиоактивными веществами, оружием, крадеными автомашинами, антиквариатом и произведениями искусства, а также фальшивыми документами. Среди его приоритетов также борьба с нелегальной иммиграцией* транспортировкой людей, терроризмом, фальшивомонетчиками,, коррупцией» рэкетом, киберпреступлениями.

Второй инструмент — это Организация сотрудничества судебных органов (Евроюст), в состав которой входят прокуроры, судьи и офицеры полиции, командированные государствами-членами в соответствии с нормами их внутренних юридических систем. Принципиальное,решение об учреждении Евроюста было принято на заседании Европейского совета в Тампере (Финляндия) в октябре 1999 г. 1 марта 2001 г. приступила к работе временная структура, задача которой состояла в том, чтобы подготовить создание Евроюста практически. В марте 2002 г. Евроюст приступил к своей деятельности. Его штаб- квартира находитсяв Гааге.

Миссия этой организации, сформулированная в Тампере, воспроизводите? в Пцццском договоре, Она состоит в том, чтобы поднять на качественно новый уровень борьбу с наиболее серьезными уголовными .преступлениями трансграничного ..характера, включая улучшение координации действий на всех стада* — начале уголовного преследования, проведений .следствия иэкстрадиции преступников. ? ' _ 'J.