Урегулирование «замороженных» конфликтов на территории СНГ: дипломатия ЕС до и после августа 2008 года[468]

События августа 2008 г. в Южной Осетии обострили дискуссии по проблемам неразрешенных конфликтов в международной политике. Сыграв значительную роль в прекращении военных действий между Россией и Грузией, ЕС в настоящее время позиционирует себя в качестве одного из самых активных и заинтересованных участников в поиске возможных решений для «замороженных» конфликтов на территории СНГ.

Анализ интересов и политики ЕС в регионе «общего соседства» с Россией представляется актуальным по ряду причин. Во-первых, политика России в отношении стран ближнего зарубежья зачастую получает неверную интерпретацию на Западе и искажается. Однако ситуация во многом зеркальна, и в российских публикациях также встречается немало упрощений в оценке деятельности зарубежных стран и организаций в зоне «общего соседства». Во-вторых, нет консенсуса среди самих европейских исследователей в оценках роли и влияния ЕС в разрешении «замороженных» конфликтов на территории СНГ. Основываясь на анализе их работ, можно говорить о четырех важных трендах в исследовании политики ЕС по отношению к восточным соседям:

• происходит критическое переосмысление вовлеченности ЕС в разрешение «замороженных» конфликтов в предшествующее десятилетие;
• признается факт определенной конкуренции и соперничества с Россией на постсоветском пространстве;
• конфликты рассматриваются в более широком контексте - с точки зрения вызовов для европейской безопасности;
• предлагается пересмотреть основы сотрудничества с Россией по вопросам европейской безопасности путем включения последней в основные институты безопасности.

В рамках настоящей статьи предлагается обратиться к анализу политики Евросоюза в отношении четырех неразрешенных конфликтов (вокруг Нагорного Карабаха, Приднестровья, Южной Осетии и Абхазии) до и после пятидневной войны в августе 2008 г.

1

До 2008 г. исследователи характеризовали участие ЕС в урегулировании «замороженных» конфликтов на территории СНГ как «осторожное», «незаметное», или «не- достаточное».1 Если в 1990-е годы вряд ли можно говорить вообще о роли ЕС в урегулировании конфликтов, то ситуация постепенно меняется к 2003-2004 гг. ЕС начинает играть более активную роль, что объясняется политическими изменениями, которые произошли и в нем самом, и в обсуждаемом регионе. Н. Попеску - один из ведущих европейских экспертов по конфликтам на постсоветском пространстве, называет следующие факторы активизации ЕС: его расширение в 2004 г.; эволюцию Общей внешней политики и политики безопасности ЕС и как следствие - принятие Европейской стратегии безопасности и Европейской политики соседства; «революцию роз» в Грузии и внешнеполитические амбиции нового руководства страны.[469] Примерно в это же время ЕС присоединяется к процессу разрешения конфликта вокруг Приднестровья, внеся свои предложения по проекту конституции для объединенного государства Молдавии.

Формально ЕС присутствовал во всех форматах переговоров и механизмах урегулирования - либо в качестве консолидированного участника, либо через представительство отдельных стран-членов. Так, ЕС стал основным донором программ ОБСЕ по экономической реабилитации Южной Осетии, а также получил статус наблюдателя в Смешанной контрольной комиссии в этой республике. В октябре 2005 г. ЕС присоединился в качестве наблюдателя к переговорам по Приднестровью, которые стали проходить в новом формате «5+2» с участием России, Украины, Молдавии, Приднестровья, ОБСЕ, США и ЕС. Отдельные страны ЕС также принимают участие в урегулировании рассматриваемых конфликтов. Германия, Франция и Великобритания входили в Группу Друзей Генсека ООН по Грузии, учрежденную для разрешения конфликта вокруг Абхазии, а Франция (вместе с Россией и США) является сопредседателем Минской группы по разрешению конфликта в Нагорном Карабахе.

Назначение специальных представителей ЕС для Южного Кавказа и Молдавии стало сигналом того, что Евросоюз намерен более тесно сотрудничать со странами региона. Одна из задач, стоявших перед спецпредставителями, - способствовать более активному вовлечению ЕС в работу по разрешению конфликтов.

Опасность «замороженных» конфликтов на границах Евросоюза признается и во всех ключевых документах ЕС, начиная со Стратегии Европейской безопасности[470] и заканчивая рядом специальных коммюнике Европейской комиссии.[471] Из анализа официальных документов вытекают два принципа, которыми руководствовался ЕС в своем подходе к «замороженным» конфликтам: необходимость превентивной дипломатии; лучшее средство этой дипломатии - создание зоны стабильности. В основном, именно созданием зоны стабильности и пытался заниматься Евросоюз все последние годы. Реализация соответствующих мер и программ шла на разных уровнях. Так, в случае Грузии, ЕС инвестировал в ряд проектов, которые гипотетически должны были сделать эту страну более привлекательной для Южной Осетии и Абхазии. В самих непризнанных республиках ЕС также реализовал программы по реабилитации зон конфликтов.[472]

Основой для деятельности ЕС по поддержке трансформации и реформ в Грузии, Молдавии, Армении и Азербайджане стала знаменитая Европейская политика соседства (ЕПС) и разработанные на ее основе планы действия для каждой страны.

Европейская политика соседства часто критикуется за скромные результаты даже в области экономического сотрудничества и торговли рассматриваемых стран с ЕС, что являлось основным фокусом политики. Поскольку ЕПС нельзя считать специальной платформой по разрешению конфликтов, то результаты в этом вопросе практически отсутствуют, что признается Европейской комиссией в специальном коммюнике 2006 г.[473]

В мае 2009 г. ЕС официально объявил о начале политики Восточного партнерства, которая стала продолжением ЕПС. Цель Восточного партнерства - углубление отношений ЕС с шестью странами восточного соседства - Арменией, Грузией, Азербайджаном, Украиной, Молдавией и Белоруссией. На данном этапе трудно сделать однозначный вывод о том, насколько новый формат окажется более эффективным инструментом политики ЕС в отношении рассматриваемого региона. Однако в ряде соответствующих документов по Восточному партнерству еще меньше внимания уделяется неразрешенным конфликтам. Так, упоминание «региональных конфликтов» отсутствует в коммюнике Европейской комиссии (декабрь 2008 г.)[474], а совместная декларация по итогам пражского Саммита по Восточному партнерству (май 2009 г.) лишь признает, что конфликты (без уточнения какие именно) усложняют сотрудничество, и они должны быть мирно разрешены на основе норм и принципов международного права.[475]

Начиная с 1999 г. принято говорить о новом инструменте в арсенале ЕС для поддержки своей внешнеполитической деятельности: так называемых миссиях (операциях) как военного, так и гражданского, а также смешанного характера в рамках Европейской политики безопасности и обороны. На территории СНГ до осени 2008 г. ЕС развернул две миссии, которые европейские исследователи рассматривают как инструменты разрешения конфликтов: миссия по подержанию закона в Грузии (июль 2004 г.) и миссия Европейского союза по предоставлению приграничной помощи Молдавии и Украине (декабрь 2005 г.). Первая миссия была нацелена на содействие Грузии в принятии норм в области правопорядка в соответствии с европейскими и международными стандартами, а вторая - на помощь молдавским и украинским пограничникам и таможенникам в борьбе с криминальной деятельностью. Вместе с тем, экспертами признается ограниченный характер операций[476], и что, в случае Грузии, миссия очень отдаленно связана с вовлеченностью ЕС в урегулирование конфликтов[477]; а в случае Приднестровья - также не было особых результатов по нормализации ситуации[478].

Названные миссии ЕС вообще нельзя относить к инструментам урегулирования обсуждаемых конфликтов. Во-первых, по типу и поставленным задачам они не подходят под статус операций по управлению конфликтами. Во-вторых, миссии были развернуты только собственно в Грузии и на молдавско-украинской границе. Южная Осетия и Абхазия не обязаны были следить за проектами, направленными на улучшение ситуации с правопорядком в Грузии, а руководство Приднестровья восприняло проект ЕС по интеграции таможенных служб Молдавии и Украины как «экономическую блокаду» республи- ки.[479] В-третьих, балканский опыт, который пытался применить ЕС (нормализация отношений в обществе, испытавшем войну) явно не работал в рассматриваемых странах, поскольку конфликты затрагивали государства и де-факто независимые образования. Не стоит также забывать, что большинство балканских миссий ЕС разворачивались вслед и на основе операций НАТО, что также обеспечивало им относительный успех. Такая модель не могла работать в СНГ.

К лету 2008 г. Евросоюз играл определенную роль в разрешении конфликтов на постсоветском пространстве, однако, по мнению большинства экспертов, она была явно недостаточной. ЕС стоило проявить больше внимания к ситуации на восточной границе. ЕС не хватило времени для того, чтобы пересмотреть свою политику в связи с эскалацией конфликта на Кавказе. Как справедливо отметил Б. Коппитерс, «ЕС исходит из того, что конфликты могут быть разрешены в долгосрочной перспективе... Однако разное восприятие времени создает обоюдные страхи. ЕС опасается, что отсутствие выдержки у грузинского руководства спровоцирует новую эскалацию конфликта».[480] Именно это и произошло летом 2008 г. Парадоксально, но тогда Евросоюз, возможно, был больше заинтересован в сохранении статус-кво в регионе (за что всегда критиковали Россию), чтобы выиграть время для адаптации своей политики к изменившимся реалиям.

2

Оценивая деятельность ЕС в отношении «замороженных» конфликтов, необходимо принимать во внимание вызовы, с которыми сталкивался Евросоюз при формировании своей восточной политики. Эти ограничения можно подразделить на трудности внутреннего характера и внешние вызовы.

1. внутренние вызовы

Проблема, наиболее часто поднимаемая в публикациях по вопросам внешней политики ЕС, - это способность Евросоюза действовать как единый консолидированный актор. М. Смит выделяет горизонтальную сплоченность (скоординированность в работе институтов ЕС в сфере внешней политики) и вертикальную сплоченность (проявляется в готовности отдельных стран-членов выработать и поддержать общеевропейскую позицию). ЕС испытывал проблемы как горизонтального, так и вертикального порядка, пытаясь найти единый подход по отношению к восточным соседям. Так, операция на молдавско-украинской границе практически стала яблоком раздора между Европейской комиссией и Советом ЕС, поскольку оба института претендовали на патронаж в проведении операции.[481] В Грузии ЕС не смог заменить миссию ОБСЕ по приграничному мониторингу (хотя такая возможность и обсуждалась) именно из-за разногласий между странами-членами ЕС по данному вопросу. Внутри ЕС страны Балтии и Великобритания одобряли развертывание такой миссии, а Франция, поддерживаемая Бельгией, Испанией, Италией и отчасти Германией, выступали против вмешательства под флагом ЕС.[482]

Следующий вызов связан с тем, что отдельные направления в деятельности ЕС могли войти в противоречие друг с другом. Так, проведение военных операций в рамках Европейской политики безопасности и обороны означало бы определенный провал ЕПС, основанной на таких инструментах как политический диалог, финансовая поддержка и создание зоны свободной торговли.[483] Евросоюз действительно увлекся успехом в проведении собственных миссий, поэтому вместо того, чтобы инвестировать усилия в долгосрочную политику уменьшения потенциала эскалации конфликтов, в выстраивание многостороннего политического диалога, представители ЕС неоправданно много рассуждали о возможности развернуть собственные миротворческие операции того или иного характера. Предотвращение конфликтов все больше и больше ассоциируется с краткосрочным кризисным управлением со стороны ЕС, а не с долгосрочной структурной политикой, направленной на разрешение вызовов в сфере безопасности.[484]

Наконец, трудно разрешимое однозначно противоречие связано с мотивацией вовлеченности ЕС в политику рассматриваемого региона. Действовал ли ЕС альтруистично, продвигая демократию, принципы правопорядка и европейские ценности, или исходил из эгоистических соображений, пытаясь обеспечить собственную безопасность, сдерживать иммиграцию и противостоять криминальной деятельности на своих границах? Собственное восприятие ЕС не всегда соответствует внешним оценкам. Кроме того, даже официальные документы ЕС достаточно откровенно призывают более активно способствовать разрешению конфликтов на Южном Кавказе, поскольку они могут «вызвать эффект перетекания для ЕС, который столкнется с такими проблемами как незаконная иммиграция, перебои в энергопоставках, ухудшение экологии и терроризм».[485]

2. внешние ограничения

Главным вызовом для ЕС стала сама специфика рассматриваемого региона. Не останавливаясь подробно на особенностях неразрешенных конфликтов на постсоветском пространстве, отметим только, что деятельность ЕС не всегда получает полное доверие сторон из-за политики «двойных стандартов». Так, если политические элиты Абхазии и Южной Осетии не считали ЕС беспристрастным посредником, подозревая его в поддержке Грузии,[486] то Грузия, наоборот, обвиняла ЕС в построении особых отношений с Россией (не взирая на агрессивную политику последней в отношении Грузии).[487]

Планы действия в рамках ЕПС, разработанные для Армении и Азербайджана, также вызвали критику политики ЕС в отношении конфликта вокруг Нагорного Карабаха. В случае Азербайджана был зафиксирован принцип территориальной целостности, а в случае Армении - право на самоопределение. Если мирное разрешение конфликта стало приоритетом номер один в Плане действия для Азербайджана, то в соответствующем Плане действия для Армении эта задача стоит лишь на седьмом месте.[488]

Однако наиболее часто обсуждаемым ограничением для политики Евросоюза на территории СНГ является политика и деятельность других стран (в первую очередь, США и России), а также международных организаций (НАТО и ОБСЕ). Еще до кризиса 2008 г. эксперты предупреждали, что «интеграция Грузии в НАТО будет иметь негативное влияние с точки зрения перспектив разрешения конфликтов. Отсутствие ясности в вопросе возможного членства Грузии в НаТо будет восприниматься Россией и непризнанными республиками в качестве угрожающего фактора».[489] В последних исследованиях также признается, что между ЕС и США не было необходимой координации действий в рассматриваемом регионе.[490]

Что касается «российского фактора», то он зачастую используется в зарубежных публикациях в качестве объяснения осторожной политики ЕС в зоне «общего соседства», поскольку Евросоюз (под влиянием отдельных стран-членов) не хотел бы идти на конфликт с Россией в ее традиционной «зоне влияния».[491] Однако представляется, что во многом восприятие политики России (чем реальная деятельность последней в регионе) стало удобным оправданием для Евросоюза собственного бездействия. На Западе недостаточно внимания уделяется серьезному изучению российской дипломатии в отношении стран СНГ в целом и конфликтов в частности, иначе ЕС заметил бы явные провалы российской политики на этом направлении и нашел ниши для собственной деятельности. Например, в отношении Нагорного Карабаха российская позиция была наиболее гибкой, что обеспечивало пространство для вовлеченности других акторов; тем не менее, ЕС продемонстрировал наименьшее внимание к этому конфликту. Следуя собственной логике развития, Евросоюз слишком много внимания уделял вопросу нахождения российских миротворцев в зоне конфликтов и рассуждал о возможности (а, точнее, невозможности из-за российской оппозиции) ввести международные миротворческие контингенты под флагом ЕС.

Таким образом, по целому ряду причин ЕС упустил шанс большего участия в политическом диалоге по вопросу разрешения «замороженных» конфликтов на территории СНГ. Вопрос инструментов по их разрешению был явно второстепенный, и должен был обсуждаться совместно с другими акторами после нахождения соответствующего политического решения.

3

Никоим образом не возлагая ответственность на ЕС за эскалацию конфликта вокруг Южной Осетии, приходится констатировать, что провозглашенная превентивная дипломатия ЕС явно провалилась. Парадоксально, но конфликт случился в Южной Осетии, хотя именно этому региону отдавался приоритет в политике ЕС (по сравнению с Абхазией), поскольку руководству ЕС казалось, что здесь больше шансов для нахождения компромисса между Грузией и непризнанной республикой.

Последовавшая после пятидневной войны дипломатия ЕС неразрывно связана с посреднической деятельностью президента Франции Н. Саркози, поскольку во второй половине 2008 г. эта страна председательствовала в ЕС. 12 августа 2008 г. Россия и Грузия подписали соглашение, содержавшее 6 условий по прекращению военных действий. Уже на 1 сентября Франция назначила внеочередную встречу Совета ЕС, который принял решение о необходимости отправить в Грузию миссию наблюдателей ЕС в рамках Европейской политики безопасности и обороны.[492] 15 сентября 2008 г. ЕС официально принял решение о проведении миссии, которая стала крупнейшей в истории ЕС. В операции принимают участие 340 наблюдателей из 24 стран-членов. Изначально планировавшаяся на один год операция получила продление до сентября 2010 г. Согласно мандату миссии, ЕС должен способствовать стабилизации и нормализации ситуации в Грузии, а также построению доверия между конфликтующими сторонами. Еще одна задача связана с информационной деятельностью, а именно: информировать Брюссель и национальные столицы входящих в ЕС государств о текущей ситуации в Грузии. Формально мандат миссии включает и территорию Южной Осетии и Абхазии.[493]

Уроки пятидневной войны заставляют пересмотреть основы сотрудничества России и ЕС по проблемам региональных конфликтов, а также обсудить более широкие вопросы европейской безопасности.

Кавказский кризис продемонстрировал, что ЕС и Россия способны находить компромиссы, даже на пике конфликта. И вопрос лидерства в ЕС играет особую роль. Стало ясно, что рассмотрение СНГ как зоны исключительного влияния России отчасти не соответствует действительности. Если Россия приняла посредническую роль ЕС и согласилась с тем, что Евросоюз развернул крупнейшую наблюдательную миссию непосредственно на рубежах России в горячую фазу конфликта, то стоит предположить, что ЕС мог бы играть более активную роль в предыдущие годы. И в этой связи необходима переоценка результатов работы стран, председательствующих в ЕС до Франции. В частности, почему Германия, возглавлявшая ЕС в первой половине 2007 г., не заметила негативной динамики в развитии ситуации на Кавказе? Мирный план для Абхазии, предложенный министром иностранных дел ФРГ Ф.-В. Штайнмайером через год, в мае-июне 2008 г., и последовавшие визиты в Грузию были явно запоздалыми мерами.

Однако ЕС и Россия не извлекли до конца уроков из пятидневной войны. Получается, что наиболее эффективное и результативное сотрудничество партнеры демонстрируют в условиях кризисной ситуации. Три саммита ЕС-Россия, которые состоялись после лета 2008 г., не дали ощутимых результатов в вопросе поиска совместных политических решений для управления региональными конфликтами.

Пока не совсем ясно, получит ли проект Договора о европейской безопасности, предложенный Президентом России Д. Медведевым, поддержку других стран и практическое воплощение. Безусловно, что он серьезно рассматривается и обсуждается как на политическом, так и экспертном уровне европейских государств.

Вместе с тем, очевидна смена дискурса в европейских исследованиях по вопросам сотрудничества ЕС и России, особенно в зоне «общего соседства». Традиционные рассуждения о разных ценностях Евросоюза и России уходят в прошлое, уступая место реалистичному анализу интересов игроков, а также их конкуренции в рассматриваемом регионе. Несмотря на соперничество акторов на постсоветском пространстве, ряд европейских исследователей призывает ЕС к продолжению сотрудничества с Россией. Во многих зарубежных публикациях, появившихся в последний год, также признается, что европейская безопасность фактически гарантировалась ЕС и НАТО - институтами, в которых Россия не участвует.[494] Многие эксперты признают, что Кавказский кризис должен стать поворотным моментом для пересмотра основ европейской безопасности с тем, чтобы включить Россию. Они полагают, что сближение с Россией должно быть в рамках ОБСЕ в ее сегодняшнем состоянии[495], или с учетом реформирования этой организации, что фактически означало бы подписание «Хельсинки 2».[496] Между тем, эксперты влиятельного немецкого Института международных дел и безопасности призывают к созданию абсолютно новой европейской архитектуры безопасности, поскольку действующие

структуры (НАТО, ЕС, ОБСЕ, СНГ) не способны предотвратить конфликты между евро-

30

пейскими странами.[497]

Изменение контуров европейской безопасности - очень амбициозный проект, который, безусловно, потребует времени для реализации. К сожалению, создание новых институтов и подписание соответствующих документов не всегда позволяют преодолеть разногласия и выработать совместные решения. Россия и ЕС, продолжая политический диалог, должны наполнить его конкретным содержанием, и тогда совместные проекты появятся сами собой, в том числе и в области разрешения региональных конфликтов.