Устинова Ю.В.* Амбивалентная роль США в ближневосточных кризисах

Регион Ближнего Востока достаточно давно оказался в сфере влияния Соединенных Штатов: географическое положение, богатство топливно-энергетическими ресурсами и военно-политические факторы определили его стратегическую роль.

1

Значительной трансформации подверглась и политика отдельных крупных игроков системы, таких как ЕС и Россия, с которыми Америка вынуждена считаться при выработке курса в регионе. Ближневосточная политика США[498] после окончания «холодной войны» носила амбивалентный характер по отношению к международно-политическому положению в регионе. Усилия Вашингтона по стабилизации ситуации в регионе и уменьшении потенциала конфликтности зачастую оборачивались новым витком нестабильности, который сказывался не только на странах региона, но и на всей системе международных отношений в целом.

В начале 1990-х годов стратегическая ситуация воспринималась американским политическим и военным истеблишментом как вполне благоприятная, поскольку появление сравнимого соперника не ожидалось в ближайшее время.[499] С исчезновением СССР и успешным завершением «Войны в Заливе» американское руководство пребывало в состоянии эйфории от своих внешнеполитических успехов.[500] Это привело к тому, что в самом начале президентства У.

В Стратегии страны ближневосточного региона рассматривались в рамках двойственной стратегии. С одной стороны, речь шла о развитии партнерских и союзнических отношений с наиболее важными для США в политическом, военном и экономическом отношении местными режимами. С другой, значительное внимание уделялось противодействию региональным силам, которые воспринимались как угроза или вызов интересам Америки. В этом отношении подходы администрации У. Клинтона мало отличались от традиционного американского курса на Ближнем Востоке. Важнейшим партнером в регионе для США оставался Израиль, тогда как Ирак и Иран оказались в числе основных «врагов» Америки, по отношению к которым была сформулирована доктрина «двойного сдерживания».

Однако уже в 1997 г. в новой «Стратегии национальной безопасности» отмечалось, что «.действия С. Хусейна в последние десять лет свидетельствуют о том, что он не намерен выполнять условия резолюций СБ ООН» по уничтожению оружия массового уничтожения. В связи с этим прямо указывалось, что США «активно поддерживают» смену режима. Таким образом, к концу президентского срока Б. Клинтона США начали постепенно уходить от практики введения и поддержания экономических санкций и стали все больше склоняться к практике проведения военных операций, как совместно с союзниками, так и в одностороннем порядке.

Особенно сильно упор на применение силы проявился в период президентства Дж. Буша-младшего. Такая политическая этика и идеология, проявившаяся после событий 11 сентября 2001 г. в Афганистане и Ираке все чаще шла вразрез с внешнеполитическими ориентирами европейских союзников.[503] Усиление неоконсервативного унилатерализма стало выражением и закреплением права США на проведение односторонних действий, в том числе и на Ближнем Востоке.

Администрация Буша обозначила Ближний Восток как приоритетный регион, который подлежал первоочередной демократизации. Задача изменения общественнополитического уклада этого региона напрямую увязывалась с обеспечением безопасности США. Распространение базовых демократических ценностей и утверждение соответствующих институтов в регионе должно было привести к снижению исходящих угроз национальной безопасности. Кроме того, демократизация стран этого региона для неоконсерваторов выглядела как исторический шанс вывести американское влияние на Ближнем Востоке на новый уровень, выходящий за рамки арабо-израильского урегулирования.

2

В процессе мирного урегулирования арабо-израильского конфликта США традиционно играли доминирующую роль США. Они были одновременно главным инициатором, катализатором и гарантом переговорного процесса. Америка всегда пыталась выдержать баланс между поддержкой Израиля и сохранением ровных отношений с арабскими государствами, поскольку это позволяло обеспечивать бесперебойные поставки нефти из региона.

В начале 1990-х годов Америка стала фактически инициатором или, по крайней мере, движущей силой процесса мирного разрешения арабо-израильского конфликта. США осуществили ряд дипломатических инициатив для достижения стабилизации ситуации.

Успешное завершение операции США «Буря в пустыне», в ходе которой была получена поддержка Египта и Сирии, укрепила позиции Америки в регионе. Это позволило форсировать урегулирование палестино-израильского вопроса. В 1991 г. была проведена Мадридская конференция по Ближнему Востоку (МКБВ), созыв которой открыл реальную перспективу решения вопроса.

Однако в 1996 г. И. Рабин был убит. Палестино-израильский мирный процесс застопорился. Диалог удалось возобновить лишь к концу 1998 г. В Уайт-Ривер (штат Мэриленд, США) при активном участии американских дипломатов и лично президента У. Клинтона было достигнуто соглашение, которое как политики, так и эксперты оценивали не меньше как «размораживание» мирного процесса.[508] Однако ни это соглашение, ни договор, подписанный в 2000 г. в Кэмп-Дэвиде, не привели к урегулированию палестино-израильского конфликта.

Администрация Дж. Буша-мл. подтвердила приверженность идее о необходимости скорейшего урегулирования палестино-израильского конфликта. В официальных документах выказывалась готовность Вашингтона оказывать содействие обеим сторонам конфликта. В частности, подчеркивалась необходимость создания независимого государства Палестина. Принципиально важным, на наш взгляд, аспектом политики Дж. Буша-мл. по данному вопросу стало признание того, что несмотря на значительную роль, которую США играют в деле урегулирования, «продолжительный мир может состояться только при условии, что израильтяне и палестинцы достигнут соглашения по спорным вопросам и прекратят конфликтовать между собой».[509]

Администрацию Дж. Буша-мл. неоднократно критиковали за недостаточное участие в урегулировании палестино-израильского конфликта. Действительно, начало президентского срока Буша пришлось на очередную вспышку насилия, прервавшую десятилетний «мирный» период переговоров.[510] Руководство США отреагировало на эти события резким ослаблением дипломатической деятельности, направленной на урегулирование конфликта. Как вспоминает экс-госсекретарь М. Олбрайт, став президентом, Буш- мл. намеревался не повторять то, что он считал ошибкой Клинтона. Он категорически отказался иметь дело с Арафатом, не стал назначать постоянного представителя на переговорах по Ближнему Востоку и не предпринимал никаких усилий, направленных на противодействие очередной вспышке конфликта. По ее мнению, такая тактика, возможно, позволила сберечь дипломатические силы и возможности для других регионов мира, но резко ухудшила отношения Соединенных Штатов с арабами и мусульманским миром в целом.[511]

В то же время США начали продвигать идею проведения коренных политических преобразований на Ближнем Востоке, в том числе и в зоне палестино-израильского конфликта. Новизна и смелость новой американской политики на данном направлении заключалась в нескольких моментах. Во-первых, реализацию принципа «расширения демократии», который был нацелен на проведение масштабных реформ, Буш начал проводить именно в Палестине, а не в Ираке. Так, в июне 2002 г. президент США провозгласил проведение таких политических и конституционных реформ условием американской поддержки палестинского государства.[512] Во-вторых, администрация Буша значительно активизировала свои усилия в борьбе с палестинским терроризмом. Под влиянием второй палестинской интифады в Вашингтоне отказались от политики, которой США придерживались со времен достижения договоренностей в Осло. Сильные палестинские лидеры, с которыми можно было бы вести переговоры и которые были бы в состоянии выполнять взятые на себя обязательства больше не получали поддержки Вашингтона.

Стимулом для возобновления усилий по урегулированию палестино-израильского конфликта стали теракты 11 сентября. Вашингтону было необходимо добиться результатов в достижении процесса разрядки между Палестиной и Израилем, чтобы гарантировать поддержку большинства лидеров арабских государств контртеррористическим операциям под руководством США в регионе. В этой тактике соединились два важнейших направления американской ближневосточной политики.

Для урегулирования кризиса понадобились объединенные скоординированные усилия Соединенных Штатов, ЕС, России и ООН. Официально, «ближневосточный квартет» коспонсоров был создан в 2002 г. в Мадриде.[513] В декабре 2002 г. в Вашингтоне состоялось заседание представителей «квартета», результатом которого стало окончательное одобрение трехэтапного плана достижения всеобъемлющего урегулирования - «Дорожной карты». Несмотря на принципиальное согласие с условиями плана, график его реализации был сорван в связи с деятельностью палестинских экстремистов. Выполнение одного из требований «Дорожной карты», а именно проведение «открытых и честных выборов» в 2006 г., дало эффект прямо противоположный ожидаемому. В результате выборов к власти в ПНА пришло радикальное движение «Хамас», а не слабо поддерживаемое США умеренное движение «ФАТХ» Это в итоге подорвало доверие к американскому коспонсору у обеих сторон.

В 2007 г. администрация Буша начала предпринимать последовательные дипломатические шаги на высоком уровне, направленные на подготовку международной конференции по палестино-израильскому урегулированию в Аннаполисе. К концу 2008 г. усилия США, однако, были сведены на «нет» проведением Израилем операции «Литой свинец», которая привела к окончательному прекращению переговорного процесса.

Таким образом, к окончанию президентского срока Дж. Буша все достигнутые в 1990-х годах успехи в деле урегулирования палестино-израильского конфликта были ликвидированы. Дальнейшие перспективы решения конфликта стали еще более неопределенными. Процесс демократизации обернулся «исламизацией» и радикализацией позиции прежде лояльных арабских государств региона по отношению к Израилю и

США. [514] Вспышка боевых действий в июле-августе 2006 г. сначала между Израилем и группировкой «Хамас» в Палестинской автономии, а затем краткосрочная, но полномасштабная война между Израилем и «Хизбаллой» в Ливане - были отчасти спровоцированы непоследовательностью политики Вашингтона.

3

Еще одним критически важным для США направлением участия в ситуации на Ближнем Востоке стал Ирак. Администрация У. Клинтона во многом унаследовала от Дж. Буша-ст. проблему режима С. Хусейна, а также основные подходы к ее решению. Ключевым средством давления на Ирак оставались экономические санкции Совета Безопасности ООН, гарантию исполнения которых взяли на себя США. В 1993 г. в Вашингтоне приобрела влияние идея о необходимости ограничения односторонних военных действий за рубежом. Для Багдада это означало снижение угрозы смены режима силовым путем. Это способствовало снижению напряженности вокруг Ирака, его большей готовности сотрудничать со Специальной комиссией ООН и МАГАТЭ.

Снижение угрозы режиму С. Хусейна дорого обошлось населению Ирака. В результате действия санкций государство, зависимое от импорта, оказалось на грани гуманитарной катастрофы.[515] Одним из ослаблений режима санкций стала программа «Нефть в обмен на продовольствие», принятая в апреле 1995 г. Советом Безопасности ООН (резолюция №986) и согласованная с Багдадом 20 мая 1996 г. Однако нежелание Ирака наладить сотрудничество с международными организациями, проявившееся в отказе допускать инспекторов ООН и МАГАТЭ на свои объекты, привело американский истеблишмент к пониманию, что такая политика сдерживания лишь сохраняет статус-кво.

Еще в 1997 г. У. Скоукрофт и З. Бжезинский сформулировали мысль о необходимости смены режима.[516] После очередного кризиса в отношениях, вызванного заявлением Ирака о прекращении сотрудничества с ООН, в конце 1998 г. была проведена американо-британская операция «Лис пустыни». Ее целью было уничтожение целей, связанных с программами создания оружия массового уничтожения и вообще с военным потенциалом Ирака. Данная операция и дальнейшие действия Соединенных Штатов стали свидетельством трансформации идеи сдерживания в новых международных условиях.

Приход к власти республиканской администрации во главе с Дж. Бушем-мл. активизировал неоконсервативную линию в ближневосточной политике США. Ужесточившаяся позиция Вашингтона заключалась в том, что Багдад представлял угрозу безопасности в мире тем, что производил оружие массового уничтожения. Кроме того, США уделяли значительное внимание предположениям о финансировании Багдадом палестинских террористов-смертников и террористических организаций в регионе. С развертыванием «войны с международным терроризмом» администрация Дж. Буша-мл. перешла от требований дальнейшего ужесточения коллективных экономических санкций против Ирака к выработке силового варианта решения «иракской проблемы».

Решение задачи ликвидации режима в Багдаде облегчалось ослаблением военной мощи Ирака в результате действия санкций и наличием формальной международно-правовой базы в виде резолюций ООН, на невыполнение которых постоянно ссылался Вашингтон. В ответ на предостережения со стороны европейских государств, а также американских противников войны о возможных тяжелых последствиях иракской военной кампании, о необходимости разрешить конфликт в ООН американский вице-президент Р. Чейни заявил, что «старые доктрины безопасности более не применимы». Однако, будучи заинтересованными в поддержке Великобритании, ближайшего союзника США, Дж. Буш-мл. все же внес в Совет Безопасности ООН довольно жесткую резолюцию по Ираку. Параллельно в сентябре 2002 г. американская администрация предложила палате представителей Конгресса принять резолюцию, разрешающую применение против Ирака силы в одностороннем порядке для уничтожения якобы существовавшего потенциала оружия массового уничтожения.

В связи с тем, что военные действия были спланированы заранее и проведена тщательная подготовка, военная операция «Шок и трепет» успешно завершилась в короткие сроки. Наземная операция началась с массированных бомбардировок военных объектов на территории Ирака. За исключением отдельных случаев, вооруженные силы Ирака не оказали ожидавшегося сопротивления. Через 41 день после начала войны, 30 апреля 2003 г., Дж. Буш объявил о завершении войны между силами коалиции и иракскими вооруженными силами.[517]

Поиск Соединенными Штатами и Великобританией путей сокращения людских потерь и расходов на иракскую кампанию поставил их перед необходимостью, во- первых, привлечь другие государства к решению иракской «проблемы» и, во-вторых, искать дополнительные источники финансирования. Кроме того, Вашингтон пошел по пути активного вовлечения в конфликт ЧВК - частных военных компаний. Усилия американцев по сбору средств на «иракский проект» на протяжении года после окончания военной операции не принесли практически никаких результатов. В итоге, к концу 2006 г. Ирак уже не являлся жизнеспособным государством.[518] Миссия ООН в Ираке оценивала ситуацию в стране как «гуманитарный кризис».[519] На тот момент стоимость войны в Ираке обходилась американским налогоплательщикам в 700 млн. долл. в день.

Благодаря вводу дополнительного американского контингента в 2007 г. удалось снизить уровень насилия, но этот успех не сопровождался прогрессом в политической области. При реализации первоначальной идеи о демократизации Ирака США столкнулись с рядом труднопреодолимых трудностей. В итоге, Вашингтон сконцентрировал основные усилия на подготовке и принятии иракского Закона о нефти, что позволило бы Соединенным Штатам оправдать затраты на иракскую кампанию. В сущности, для администрации Буша проект Закона о нефти приобрел политическое звучание, поскольку его принятие могло стать единственным существенным результатом иракской политики, который Дж. Буш-мл. мог представить в отчете администрации перед Конгрессом.[520]

В результате фактического оправдания права США применять силу в одностороннем порядке был нанесен серьезный ущерб роли и престижу ООН в регионе. Решение США о вторжении в Ирак вопреки позиции Совета Безопасности ООН не могло не подорвать позиций этой организации. Политический кризис трансатлантического союза, последовавший за отказом ФРГ и Франции поддержать войну США в Ираке, стал свидетельством отчуждения лидеров ЕС от той политики, которую избрал президент Дж. Буш- мл.[521] Действия США привели к тому, что в большинстве мусульманских стран Ближнего Востока усилились антиамериканские настроения.

4

Третьим направлением двойственной политики США на Ближнем Востоке, которая будучи направленной на превентивное предотвращение угроз американской национальной безопасности, продуцирует кризисы, стал Иран.

После прекращения военных действий в Персидском заливе в 1991 г. позиция Соединенных Штатов определялась тем, что им удалось значительно упрочить свое положение в регионе. Вашингтон и его союзники обеспечили общую безопасность, включая энергетическую безопасность, означающую гарантированные поставки энергоресурсов на мировые рынки.

Иран рассматривался идеологами внешней политики США в 1990-е годы как один из своего главных оппонентов на Ближнем Востоке, препятствующий проведению арабо-израильского урегулирования и составляющего угрозу Израилю и проамериканским режимам арабских государств Персидского залива. Президент У. Клинтон рассчитывал минимизировать влияние иранского фактора на политику в регионе, оказав сильное политическое и экономическое давление на Тегеран.

C 1992 г. сдерживание Ирана, наряду со сдерживанием Ирака, становится для США одним из ключевых аспектов политики в регионе Ближнего Востока. Одним из главных инструментов сдерживания Ирана стал американский Закон о санкциях против Ирана и Ливии 1996 г. (другое название - «Закон д'Амато»).[522] Этот закон рассматривался США как метод решения проблем безопасности, связанных, прежде всего, с терроризмом. Его наиболее значимые последствия проявились в области экономики. Именно поэтому закон не мог получить поддержки европейских государств. Для ФРГ, Франции и других держав Европы важнее были предостережения представителей бизнеса и профсоюзов о потере рабочих мест в результате возможного сворачивания сотрудничества с Ираном, чем предупреждения США о поддержке Ираном террористических организаций.

Избрание в 1997 г. президентом Ирана М. Хатами - политика достаточно умеренных взглядов, привело к перемене в подходе американской администрации к Исламской Республике Иран. Допускалась возможность установления межправительственного диалога с Ираном, хотя Вашингтон и не был готов к полному отказу от политики «двойного сдерживания». Критику США по-прежнему вызывали три направления. Во-первых, развитие ядерной и ракетной программ Ирана, благодаря которому росла гипотетическая возможность создания ядерного оружия. Во-вторых, поддержка террористических группировок, деятельность которых препятствовала достижению палестиноизраильского урегулирования и создавала проблемы для транспортировки нефти в регионе. В-третьих, СшА выражали неудовольствие и в связи с систематическим нарушением властями Исламской Республики Иран прав человека.

В конце 1990-х годов Вашингтон объявлял о своей готовности продолжать сотрудничество с европейскими союзниками с тем, чтобы оказывать влияние на политику Ирана и способствовать «позитивным изменениям» курса страны. Таким образом, несмотря на позитивную риторику США режим довольно жестких санкций против Ирана сохранялся. Уже в июне 2001 г. вопреки возражениям представителей делового сообщества США Комитет по Международным отношениям Палаты представителей США одобрил продление действия «Закона д’Амато» (ILSA) на пять лет.[523]

После прихода в Белый дом администрации Дж. Буша-мл. в 2001 г. изменение политики США в отношении Ирана проявилось не сразу. Это произошло только после террористического акта 11 сентября 2001 г., коренным образом изменившим внешнюю политику Вашингтона. Главной ее особенностью стала линия на противодействие угрозам всеми средствами, включая военные. После операции в Афганистане и войны с Ираком в 2003 г., одной из главных тем во внешнеполитической и военно-политической повестке США стал Иран.

Однако, записав Иран в «ось зла», апеллируя к военным инструментам давления, отказываясь от элементов политики «вовлечения», декларируя «максималистские цели», администрация Дж. Буша не способствовала стабилизации американо-иранских отношений. Вклад Тегерана в разлад между бывшими стратегическими союзниками был не меньше, если не больше вклада Вашингтона.

Смена власти в Тегеране - приход к власти в Иране в 2005 г. радикала М. Ахмадинежада - создала наибольшую проблему для перспектив выстраивания американоиранских отношений. Новый президент Ирана взял курс на ужесточение подходов Тегерана по всем пунктам разногласий с США. В частности, противоречия углубились по вопросам о ядерной программе, судьбе государства Израиль, оказании помощи «Хезболле» и «Хамасу», а также по вопросам «прав человека» и отношений с оппозицией. Следствием этого стало усиление элементов давления в политике США.

В течение 2006-2007 гг. США наращивали присутствие своих ВМС в Персидском заливе. Также Вашингтон добился принятия нескольких резолюций ООН, направленных против иранской ядерной программы, и неофициальных жестких финансовых санкций.27 Конгресс США, принял резолюцию, объявляющую Корпус стражей исламской революцией (КСИР) террористической организацией. Соединенные Штаты предпринимали попытки лишить Тегеран влияния в арабском мире, и изолировать страну путем проведения линии отчуждения от Ливана до Омана. Для этого администрация Буша оказывала поддержку правительствам арабских стран, готовых противостоять иранскому влиянию в Ираке, Ливане и на палестинских территориях. В частности, Саудовская Аравия и государства Персидского залива получили вооружения на сумму 20 млрд. долл.28

Идеологические цели «Войны с терроризмом» не привели США к укреплению позиций в регионе. Смена режима в Ираке и жесткие методы сдерживания ядерных амбиций Ирана также привели к росту нестабильности в региональной системе отношений.

Следствием этой политики стал рост напряженности в американо-иранских отношениях, и увеличение турбулентности в регионе в целом, учитывая тот факт, что к концу пребывания Дж. Буша-мл. в Белом доме ни иракская, ни палестино-израильская проблемы не были решены. Именно такое политическое наследство получила администрация Б. Обамы. Для нового президента задачи выработки долгосрочных линий по арабоизраильскому конфликту, стабилизации ситуации в Ираке и военно-политическим амбициям Ирана остались одними из ключевых.

См.: U.S. Department of State Archive. Bureau of Near Eastern Affairs. Iran (http://2001-

2009. state.gov/p/nea/ci/ir/index.htm ).

Nasr V., Takeyh R. The Costs of Containing Iran: Washington's Misguided New Middle East Policy // Foreign Affairs. 2008. January/February.