Истомин И.А.* Международные кризисы и система научно-аналитического обеспечения внешней политики США

Текущий финансово-экономический кризис и кризисные тенденции в мировой политике ярко высвечивают проблему регулирования международных процессов. В связи с продолжающимся усложнением социальной реальности возрастает запрос на качественный анализ ситуаций и явлений и формирование научной основы для принятия решений.

Ранее других этот запрос был осознан в Соединенных Штатах, где с начала XX века стали возникать специализированные организации, ориентированные на изучение международных проблем и подготовку рекомендаций для правительства. Во второй половине столетия они сформировали комплексную систему научно-аналитического обеспечения, которая по своим масштабам и сложности превосходит все аналоги.[404]

Важнейшим достоинством этой системы стал организационный и интеллектуальный плюрализм. Он позволяет одновременно прорабатывать несколько возможных вариантов реагирования на вызовы международной среды. Одновременно, он создает опасность появления, наряду с действительно глубокими исследованиями, работ, сильно идеологизированных и политически ангажированных.[405] В большинстве случаев значение плюрализма весьма ограничено. Это обусловлено особенностью психологии человека опирающегося на цельную картину мира, основывающуюся на устойчивых убежде- ниях.[406] Такой тип сознания был положен в основу разрабатываемого на протяжении последних двух десятилетий в зарубежной политологии теоретической концепции «идейных коалиций» (advocacy coalition framework)[407] Согласно этой модели в большинстве случаев информация и анализ, противоречащие укоренившемуся мировоззрению индивида, просто отторгаются сознанием и не воспринимаются им. Идеологические ограничения становятся одним из ключевых препятствий для принятия рациональных решений. Только в ситуации кризиса, когда существующая картина мира дает сбой, начинается поиск принципиально новых подходов.

В условиях естественной для ситуации кризиса нехватки времени на первый план, как правило, выходит интеллектуальный задел созданный заранее. Вместе с тем, успешное разрешение международно-политического кризиса зависит от действий в течение нескольких дней, если не часов. В этом случае рельефно проявляются особенности американской системы научно-аналитического обеспечения. Варианты действия и стратегии поведения, подготовленные в оппозиции проводимому курсу, могут оказаться актуальными, если они способствуют выходу из кризиса.

Последнее десятилетие изобилует примерами, когда идейная альтернатива, формирование которой происходило за рамками непосредственного обеспечения текущего политического курса, оказывалась востребована. В первую очередь, к ним относится ситуация после 11 сентября 2001 г., когда на первый план вышли идейные наработки неоконсерваторов 1990-х годов (их аналитическое качество, впрочем, подвергается обоснованному сомнению).[408] В результате произошла смена внешнеполитической стратегии США. На место некоего устранения от мировых дел, включая курс на отказ от проведения военных операций за границей, пришла предельная вовлеченность, включая участие в двух войнах за последующие два года.

Другим характерным примером стала смена стратегии в Ираке в 2007 г. В условиях интенсификации сопротивления оккупирующей коалиции, начала и расширения вооруженного конфликта между различными этноконфессиональными группами в этой стране в 2006 г. отдельными представителями американского генералитета и рядом экспертов была начата подготовка концепции «Большой волны» (Surge). При этом они опирались на опыт не только иракской кампании, но и ряда других операций, в частности ситуации в Восточном Тиморе. Оперативная подготовка новой стратегии стала возможной благодаря тому, что ее контуры и отдельные элементы за несколько лет до этого уже были сформулированы в экспертной литературе.

Среди более близких примеров, хотелось бы подробно остановиться на ситуации в августе 2008 г. вокруг Грузии. Политика в отношении Грузии не относилась к числу приоритетных до начала военных действий. Более того, даже отношения с Россией находились в повестке дня США не на первом месте. Тем не менее, американские аналитические центры в кратчайшие сроки предложили целый набор альтернатив для будущего курса.

Начиная с весны 2008 г. происходила постепенная эскалация напряженности грузино-осетинского конфликта, вылившаяся 7 августа в прямое нападение грузинских войск на столицу Южной Осетии - Цхинвали. В ответ Россия ввела свои войска в непризнанную республику, блокировала грузинское побережье и начала обстрелы территории Грузии с помощью авиации, аргументируя свои действия необходимостью защиты собственных граждан и миротворцев в регионе.[410] В ходе скоротечной военной кампании Россия очистила Южную Осетию от грузинских сил и заняла значительную часть территории ранее контролировавшейся Тбилиси. При посредничестве французского президента Н. Саркози 16 августа был подписан план, обеспечивающий перемирие и перевод урегулирования грузино-осетинской и грузино-абхазской проблем в мирное русло (позже он был скорректирован 8 сентября).[411] 26 августа Россия признала Южную Осетию и Абхазию в качестве суверенных государств.[412]

На протяжении всего кризиса США выступали с резкой критикой действий России, обвиняя ее в провоцировании войны. Госсекретарь К. Райс 18 сентября впервые за весь срок пребывания в должности выступила со специальной речью по России, в которой охарактеризовала ее политику в крайне негативных тонах.[413] В свою очередь Россия недвусмысленно намекала на роль США в подготовке «грузинской агрессии». Августовский кризис способствовал существенному ухудшению отношений между двумя крупнейшими ядерными державами и активизации дискуссий об американской стратегии в отношении России.

Независимые аналитические центры приняли активное участие в этих дебатах. На фоне обычно спокойного отношения к грузино-осетинскому и грузино-абхазскому конфликтам, августовский кризис породил массу комментариев. Эти конфликты рассматривались преимущественно через призму российско-американских отношений. В рамках нынешнего исследования были проанализированы, появившиеся в ходе кризиса и непосредственно после него, публикации представителей ведущих экспертных организаций: Американского института предпринимательства, Института Брукингса, Фонда Карнеги, Фонда наследия, Центра стратегических и международных исследований.[414] Они представляют практически весь спектр идеологических представлений, существующий в американском аналитическом сообществе и в американском истеблишменте.

Сравнительный анализ публикаций центров показывает, что они в основном одинаково описывали сложившуюся ситуацию: исходили из того, что действия России были заранее подготовленным актом агрессии в отношении Грузии. В различной степени оценивалась вина самой Грузии. В то время как Фонд наследия во всем обвинял Россию, другие центры, в частности Институт Брукингса и ЦСМИ отмечали ошибки в поведении грузинского руководства. В свою очередь Фонд Карнеги вообще устранялся от ответа на вопрос «кто виноват?», сосредотачиваясь на анализе уже сложившейся ситуации.

Расхождения по поводу истоков кризиса обусловлены не столько различиями в исходных данных, сколько разницей в их интерпретации. Все центры опирались в своей работе на примерно один и тот же круг источников, в первую очередь на российские и международные СМИ. Грузинские СМИ были заблокированы в начале войны, и доступ к ним в первые дни кризиса отсутствовал. Кроме того, в большинстве центров анализом и комментариями по поводу конфликта занимались эксперты программ, посвященных России и СНГ. Среди них практически не было специалистов, владеющих грузинским языком.

Несмотря на значительное единообразие в анализе собственно конфликта, рекомендации центров диаметрально различаются. Представляется, что различия определяются не уровнем научной проработки вопроса, а различными идейными позициями в американской элите, которые обслуживают аналитические центры. Американское экспертное сообщество оперативно подготовило целый набор вариантов действия, формирующих несколько альтернативных программ возможного реагирования США на политику России. В то время как одни из них нацелены на активизацию сотрудничества с Россией, другие носили явно конфронтационный характер.

По мнению ЦСМИ, Института Брукингса и Фонда Карнеги обеспечение участия России в решении ключевых вопросов международной безопасности является столь важным, что США не могут позволить себе конфронтацию с ней. Вполне возможно действия России были неверны с точки зрения международного права, но они были нацелены на реализацию рациональных интересов, которые, учитывая полезность России, следует принимать во внимание. В противовес им Американский институт предпринимательства и Фонд наследия считали оказание поддержки прозападным режимам на постсоветском пространстве более значимым, чем сотрудничество с Россией. По их мнению, Грузия следовала американским рекомендациям, нацелена на интеграцию в евроатлантические структуры и оказывала реальную военную помощь в Ираке. Россия же, напротив, ведет себя все более агрессивно по отношению к Западу, а в вопросах международной безопасности, она не только не помогает, но зачастую ставит препятствия политике США (в частности до 2010 г. мешала ужесточению санкций против Тегерана). Таким образом, выбор подхода в отношении России определялся в соответствии с представлениями аналитических центров о сравнительной ценности России и Грузии как партнеров. Кооперативной политике призывали следовать те, кто верили в перспективность сотрудничества с Россией. Конфронтационная стратегия пользовалась поддержкой тех, кто отдавал приоритет партнерству с Грузией и не верил в саму возможность выработки согласия с российским руководством.

Можно разделить все выдвинутые предложения на две группы. К первой относятся те предложения, которые носят адаптивный характер, то есть ориентированы на приспособление к факту существования России и ее политике в том виде в каком она сложилась. Во вторую можно включить подходы, по своей природе преобразовательные, то есть нацеленные на трансформацию России и превращение ее в более удобного партнера для США.[415]

Преобразовательные действия направлены на формирование долгосрочных материальных, организационных и ментальных структур и включения в них объектов воздействия (интеграция) или отказ от такого включения (изолирование). Преобразовательные действия представляют собой форму опосредованного воздействия на стратегию оппонента. Адаптивные действия - это более традиционные формы влияния. Они строятся на анализе непосредственных интересов объекта воздействия и предполагают либо противодействие реализации интересов контрагента (сдерживание), либо помощь в их достижении на основе какого-либо компромисса (содействие) (см. табл. 1).

Таблица 1.

Природа действий и модальность политики

В современных условиях высокий уровень включенности в международные структуры приобретает характер конкурентного преимущества, позволяя государствам быстрее развиваться экономически и более активно участвовать в принятии политических решений на международной арене. С другой стороны, рост включенности ограничивает степень свободы субъекта и заставляет его внутренне меняться в соответствии со стандартами тех структур, в которые он входит. При этом на более слабого субъекта, как правило, подобная зависимость давит сильнее, чем на более сильного.

Относительно рассматриваемой нами ситуации отдельные центры предлагали различную комбинацию этих методов воздействия. Эксперты Института Брукингса заявляли о необходимости разумного сочетания элементов наказания России, противодействия давлению с ее стороны и вовлечения Москвы в международные структуры. В рекомендациях Института явно проводилась мысль об укреплении взаимозависимости, которая сделала бы антиамериканскую политику слишком дорогой для Кремля. Рост взаимозависимости позволил бы обеспечить реализацию широкого круга американских интересов. При этом, уступки России по отдельным вопросам необходимы - так Россия почувствовала бы выгоду от сотрудничества с США.[416]

ЦСМИ в своих рекомендациях исходил из несколько другой трактовки событий: американская политика последних лет была авантюристической, так как игнорировала мнение других влиятельных держав. Без сотрудничества с этими державами и тем более в случае их сопротивления США не способны эффективно обеспечивать собственную и международную безопасность. Ситуация вокруг Грузии яркий, но не единственный пример. Основная рекомендация экспертов ЦСМИ - необходимо выстраивать более эффективное сотрудничество с Россией, а для этого следует выявить те «красные линии», за которыми лежат ее жизненно важные интересы. Попытка России закрепить за собой зону собственных интересов связана с ее стремлением обеспечить национальную безопасность. Для предотвращения кризисов, подобных августовскому, в будущем необходимо создать новые структуры европейской безопасности, в дополнение к нынешним исключающим и дискриминирующим Россию или взамен их. Важно наладить сотрудничество и по другим аспектам международной безопасности, но именно вопрос «архитектуры европейской безопасности» является ключевым. Сотрудничество с Россией не может быть достигнуто путем уступок под ее силовым давлением.

В результате, как и аналитики Института Брукингса представители Центра делали основной акцент на выстраивании сотрудничества с Россией, но, по мнению ЦСМИ, задачей такого сотрудничества стало бы не столько увеличение взаимозависимости, сколько совместное решение ключевых международных проблем на основе взаимного учета интересов (ядерная проблематика, Иран, международный терроризм).[417]

Схожих позиций придерживались эксперты Фонда Карнеги, причем как представители московского отделения, так и основного вашингтонского офиса. Они в первую очередь делали акцент на возобновлении диалога по стратегическим вооружениям, который в итоге оказался результативным. Они полагали, что Россия традиционно уделяет большое внимание этому компоненту взаимоотношений, где она может ощущать себя на равных с Соединенными Штатами. Поэтому активизация переговоров по заключению нового договора СНВ могла бы способствовать восстановлению взаимного доверия. [418]

В отличие от предыдущих центров, Американский институт предпринимательства и Фонд наследия руководствовались в своих рекомендациях той точкой зрения, что Россия стремится к восстановлению империи, по образцу Советского Союза, а это абсолютно неприемлемо для США. Поэтому гораздо более важной целью, по сравнению с активизацией сотрудничества с Россией, становится поддержка стран евроатлантической ориентации. Предотвращение агрессивных действий России в будущем возможно не за счет укрепления взаимозависимости или учета ее интересов, а путем обеспечения неотвратимости наказания за них в виде исключения из основных международных режимов и форумов и усиления потенциала «сдерживания». В частности, они выступали за исключение России из Группы восьми, отзыв поддержки российской заявки в ВТО, смена места проведения Олимпиады 2014 г., переориентацию военной помощи странам Центральной и Восточной Европы с целью усиления их оборонительного потенциала, укрепление и расширение НАТО и включение России в список вероятных противников Альянса, создание возможности быстрого развертывания американских сил по всему миру. Эксперты обоих центров высказывали уверенность, что с Россией можно говорить лишь языком силы.[419]

Таким образом, в то время, как эксперты ЦСМИ и Фонда Карнеги при выстраивании отношений с Россией рекомендовали опираться преимущественно на традиционные методы: сотрудничество и сдерживание, Американский институт предпринимательства, Институт Брукингса и Фонд наследия советовали, в большей степени, сочетать адаптивные инструменты с преобразовательными механизмами вовлечения и изолирования.

Рисунок

С учетом различий в природе и модальности рекомендуемых политических действий можно построить следующую схему, описывающую идеологический спектр подходов центров к американской политике на российском направлении после августовского кризиса:

1. реалистический подход
2. либеральный подход
3. неоконсервативный подход

Предложенная схема в значительной степени соответствует общей оценке стратегических векторов внешнеполитической мысли в США, данной отечественным исследователем Т.А. Шаклеиной.[420] В отличие от традиционной линейной градации идеологических ориентаций аналитических центров[421], предлагаемая модель строится на основе двух переменных. Она предполагает не два, а три экстремума идеологических предпочтений. Для всех исследуемых центров характерно доминирование того или иного подхода, тяготеющего к одному из экстремумов.

1. Реалистический подход характеризуется доминированием стремления развития партнерства с Россией, по сравнению с целью распространения западных ценностей, выражающейся в поддержке Грузии. Одновременно, он предполагает опору преимущественно на адаптивные средства содействия и сдерживания. Он исходит из необходимости учитывать российские опасения относительно собственной безопасности и минимизировать их путем активизации переговорного процесса между Россией и США. Вместе с тем, его сторонники заявляют о недопустимости односторонних уступок со стороны США под российским давлением. Реалистический подход считают предпочтительным для Америки такие исследовательские структуры как Фонд Карнеги и ЦСМИ.
2. Либеральный подход также предполагает приоритет сотрудничества с Россией над помощью Грузии, но с опорой не только на адаптивные, но и на преобразовательные действия. В рамках этого подхода основной акцент делается на усиление экономической взаимозависимости и «втягивание» России в международные институты, в первую очередь, в ВТО и в отдаленной перспективе даже в НАТО. Такой политике призывает следовать Институт Брукингса.
3. Неоконсервативный подход постулирует, что Россия является ценностным противником Соединенных Штатов и, соответственно, он нацелен не столько на сотрудничество, сколько на противодействие ей, в равной степени опираясь на весь арсенал средств сдерживания и изолирования. Сторонники такого взгляда считают, что США необходимо объединить свои усилия с союзниками с тем, чтобы максимально снизить присутствие России в международных институтах. Одновременно, ставится задача усиления военного потенциала НАТО и способности США проводить силовые операции вблизи границ России. Подобных взглядов придерживаются Фонд наследия и Американский институт предпринимательства.

Если говорить о практическом значении представленных подходов и предложений, то администрация США, в 2008 г. в целом заняла компромиссную позицию. Несмотря на тесную связь ведущих членов команды Дж. Буша-мл. с неоконсервативными идеологами, в последние месяцы правления ее действия включала существенную долю реализма.[422]

После смены администрации в январе 2009 г. реалистический аспект еще больше усилился, что выразилось в появлении понятия «перезагрузки».[423] Более того, ряд экспертов придерживавшихся реалистического подхода перешли на ответственные должности в государственные ведомства. В частности, один из наиболее последовательных сторонников сотрудничества с Россией в вопросе контроля над вооружениями Р. Гютемюллер возглавила подразделение Государственного департамента, ответственного за переговоры по стратегическим вооружениям.

В целом анализ американской политики в кризисных ситуациях позволяет сделать вывод, что хотя система научно-аналитического обеспечения страны испытывает значительное влияние со стороны идеологических факторов, руководство США достаточно чутко реагирует на изменение обстановки, что позволяет ему отличать действительно полезные рекомендации от псевдоэкспертных заключений.