Уткин С.В.* О кризисе системы европейской безопасности**

Безопасность одного человека или группы людей не может быть абсолютной. Риски могут быть сведены к минимуму, но исключить их полностью не представляется возможным. Отсюда проистекает непрекращающаяся дискуссия о необходимом и желаемом уровне обеспечения безопасности.

В области международной безопасности решение вопроса о том, где находится желаемая точка равновесия, не может решаться большинством голосов. Серьезное изменение существующей системы безопасности требует консенсуса всех ее участников. Но, если действующая система не удовлетворяет хотя бы некоторых акторов, это уже может свидетельствовать о необходимости перемен, о кризисе всей системы. Определение термина «кризис» предполагает некий переломный момент, время резкого изме- нения.[378]

Согласно официальной российской позиции время для реформы системы европейской безопасности пришло. Д.А. Медведев охарактеризовал ситуацию так: «... Сегодняшняя ситуация - это острая фаза продолжающегося кризиса всей евроатлантической политики, вызванного однополярным миром. И из этого кризиса надо выходить. Выходить сообща. .В любом случае «ремонт» европейской системы безопасности необходимо ускорить. Альтернативой является только ее дальнейшая деградация. И обострение кризиса в сфере безопасности и кризиса в сфере контроля над вооружения- ми».[379] В качестве доказательства неработоспособности нынешних механизмов с августа 2008 г. и до настоящего времени приводится, прежде всего, ситуация, сложившаяся вокруг грузино-югоосетинского конфликта, но призывы к изменениям начали звучать с российской стороны значительно раньше.

В наиболее общей форме системная озабоченность отражена в утвержденной в мае 2009 г. Стратегии национальной безопасности до 2020 г., где указывается: «Несостоятельность существующей глобальной и региональной архитектуры, ориентированной, особенно в Евро-Атлантическом регионе, только на НАТО, а также несовершенство правовых инструментов и механизмов все больше создают угрозу обеспечению международной безопасности».[384] Российские претензии изложены и в Военной доктрине, принятой в феврале 2010 г. В качестве первоочередной внешней военной опасности в ней названо «стремление наделить силовой потенциал НАТО глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран - членов НАТО к границам России, в том числе путем расширения блока».[385] Неудачная формулировка не могла избежать резкой критики со стороны Североатлантического альянса.[386] При этом российские официальные лица неоднократно подчеркивали, что предложения Медведева не предполагают роспуска НАТО, а опасность видится не в самом блоке, а в нарушении международных норм.[387] Регулярность упоминаний Альянса в этом контексте не оставляют сомнений в том, что, с российской точки зрения, «натоцентризм»[388] является основной причиной неудовлетворительного положения в сфере европейской безопасности. При этом предпринимается попытка разъяснить, что такое положение невыгодно не только России, но и самой НАТО.[389]

Предложения России по совершенствованию существующих правовых механизмов были воплощены в проекте Договора о европейской безопасности, опубликованного в конце ноября 2009 г.[390] Суть договора заключается в принятии сторонами на себя обязательства не осуществлять действий, существенно затрагивающих безопасность других участников договора.

Проект договора не позволяет предположить, что достижение требуемого консенсуса в рамках новой структуры оказалось бы проще осуществить.

Еще менее удовлетворительно в проекте договора решается вопрос о действиях в случае вооруженного нападения на одного из участников. Посвященный этому вопросу п. 2 статьи 7 представляет собой подобие 5-й статьи Североатлантического договора. В Альянсе участникам предоставляется гарантия помощи в отражении нападения, ставшая основой формирования сообщества. Проект Договора о европейской безопасности лишь позволяет участникам при желании рассматривать нападение на одного из участников как нападение на себя и оказывать помощь с согласия атакуемого. Такая формулировка ничего не добавляет к 51-й статье Устава ООН, в которой признается право на индивидуальную и коллективную самооборону.

Система, предлагаемая проектом Договора, не содержит инструментов действенного блокирования явлений, которые российская сторона воспринимает как нежелательные. Страны, имеющие претензии к действиям России в области безопасности, также не получают существенных дополнительных рычагов давления на нее. В случае вступления договора в силу, существующие противоречия между Россией и НАТО и между отдельными странами региона сохранились бы, но стали бы дополнительно обсуждаться в рамках нового механизма консультаций.

Российский проект Договора не выдерживает критики, но позволяет еще более уверенно говорить о глубинных основаниях неудовлетворенности существующей системой. Руководство Российской Федерации безуспешно пытается найти способ исключить возможность принятия существенных решений в области безопасности без учета позиции России. Это намерение рационально. С ним связана и критика «натоцентризма», то есть организации механизмов безопасности без полноправного участия России.

Паллиативные способы решения вопроса о российском участии существуют. К ним можно отнести уже названные ОБСЕ и СРН, а также диалог по вопросам внешней безопасности с ЕС. Российские официальные лица неоднократно заявляли, что работу ОБСЕ и (в меньшей степени) СРН сложно признать удовлетворительной.[391]

Каким бы ни был механизм обеспечения европейской безопасности, он, по мнению России, должен снять озабоченности, связанные с расширением НАТО на постсоветском пространстве и размещением элементов ПРО США в Европе. Характерно, что острота этих вопросов для России существенно снизилась с приходом к власти в США администрации Б. Обамы. Ряд стран Центральной Европы, напротив, стал испытывать большее беспокойство за положение дел в области безопасности.[392] Источником того, что Россия рассматривает как кризисные явления в европейской безопасности, оказалось различное восприятие политики США в Европе.

Для 28 стран Европы вопрос о роли США системным образом решает НАТО. Это не исключает различий между позициями этих стран, но обеспечивает определенную общность подходов.[393] Члены этой организации не склонны рассматривать положение в области европейской безопасности как кризисное. Среди тем, способных изменить нынешнее место США в организации военной инфраструктуры Европы, обсуждения на политическом уровне удостоились лишь вопросы о тактическом ядерном оружии в Германии[394] и о размещении элементов ПРО в Польше и Чехии. При этом ни одна из этих дискуссий не вышла на общеевропейский уровень, оставаясь внутренним делом стран, принимавших соответствующие решения.

Несмотря на традиционно настороженное отношение немецкого общества к ядерным технологиям, тактическое ядерное оружие, как стало ясно в ходе обмена мнениями между немецкими политиками, по-видимому, останется в Германии. Во всяком случае, до тех пор, пока США и Россия не договорятся о включении этой разновидности вооружений в новые договоры о взаимном ограничении потенциалов этих двух держав.[395] Более того, на принятие решений в НАТО и на значение США для урегулирования тех проблем международной безопасности, которые беспокоят членов НАТО, судьба тактического ядерного оружия может оказать лишь незначительное влияние.

Расширение военной инфраструктуры США в Центрально-Восточной Европе, провозвестником которого считаются планы развертывания элементов ПРО в Польше и Чехии, не вызывает существенного беспокойства ни у союзников США по НАТО, ни у государств региона, не входящих в НАТО, за исключением России. Администрация Обамы, скорректировав концепцию ПРО, сохранила соответствующие договоренности в первую очередь с Польшей[396], причем интересам польской политической элиты, по- видимому, соответствует именно расширение американского военного присутствия, вне зависимости от его формы.[397] Следует отметить, что в отношениях России со странами Западной Европы американское военное присутствие напряжения не порождает.[398]

Российские озабоченности в вопросах европейской безопасности связаны с включенностью России в процессы принятия решений (или исключением из них). Перед странами, входящими в ЕС и/или НАТО, такой вопрос не возникает. Их озабоченности могут быть связаны с эффективностью механизмов принятия решений и собственно с выбором направлений концентрации усилий по обеспечению безопасности. Включение России в работу центральных институтов, занимающихся вопросами европейской безопасности, можно рассматривать как шаг, способный повысить эффективность этих институтов. Однако такой точки зрения придерживаются не все члены НАТО и ЕС. Подтверждением сохраняющихся разногласий стало амбивалентное изложение рекомендаций по сотрудничеству с Россией в докладе «группы мудрецов» во главе с М. Олбрайт, который должен стать основой для подготовки новой стратегической концепции НАТО.[399] Основания для настороженности в отношении России, по мнению атлантистов, дает, в первую очередь, неразвитость российских демократических институтов.

Каково бы ни было состояние механизмов, призванных обеспечивать европейскую безопасность, существует определенный набор задач, которые должны более или менее эффективно решаться с их помощью. Можно предположить, что состав полноправных участников институтов, определяющих приоритеты в области европейской безопасности, оказывает влияние на результат. Вероятно, стратегические документы имели бы иной вид, если бы вырабатывались с участием России, Украины и других не входящих в НАТО стран. Необходимый для принятия такого рода документов в НАТО и ЕС консенсус и сегодня исключает из рассмотрения вопросы, вызывающие противоречия между отдельными странами-членами. Насколько сегодняшние подходы стран ЕС к вопросам безопасности могли бы оказаться приемлемыми для России можно предположить на основании Европейской стратегии безопасности, принятой в 2003 г. и пересмотренной в 2008 г.[400]

В документах ЕС выделено несколько вызовов и угроз в области безопасности: распространение оружия массового уничтожения (ОМУ), терроризм и организованная преступность, региональные конфликты и несостоявшиеся государства[401], кибербезопасность, энергетическая безопасность и изменение климата. В отношении распространения ОМУ, терроризма, организованной преступности, кибербезопасности, энергетической безопасности и изменения климата можно говорить о единстве интересов ЕС и России. Разногласия относительно признания отдельных лиц в качестве террористов не принципиальны, преодолимы и связаны не столько с различием представлений о безопасности, сколько с несовершенством российской судебной системы, не вызывающей доверия как внутри страны, так и за рубежом. В отношении кибербезопасности, Россия должна быть заинтересована в том, чтобы совместная работа в этой области, устранила бы в будущем возможность для предъявления ее гражданам безосновательных обвине- ний[402] в атаках на компьютерные системы других стран. Энергетическая безопасность в обозримом будущем может быть обеспечена только при участии России, даже если она будет формально вне занимающихся этим вопросом институтов. Развитие системы новых российских трубопроводов в Европе только укрепляет взаимозависимость между ней и европейскими странами.

Региональные конфликты также являются предметом озабоченности всех европейских стран, включая Россию. На практике оказывается, что именно здесь возникают труднопреодолимые разделительные линии. Урегулирование вопросов о статусе Северного Кипра, Нагорного Карабаха, Приднестровья, Косово, Абхазии и Южной Осетии может продолжаться еще несколько десятилетий и, в ряде случаев, сопровождаться обострением конфликтов, влекущим человеческие жертвы. Потенциально возможное расширение этого списка территорий с неопределенным статусом может еще более усугубить положение. Выработка совместного подхода к окончательному разрешению этих проблем должна быть не результатом, а условием[403] полноценного подключения России к принятию решений в Североатлантическом альянсе и ЕС. Гипотетическое членство в этих организациях само по себе не изменит отношения к конкретным региональным конфликтам. Среди нынешних участников Евросоюза и НАТО подходы к каждому из конфликтов существенным образом отличаются. Предлагаемые посредниками решения должны будут учитывать позиции непосредственных участников конфликта, не являющихся членами НАТО и ЕС. Вопрос о составе органов принятия решений в рамках формализованных структур здесь не является решающим.

* * *

Обсуждая возможную новую архитектуру европейской безопасности или отстаивая актуальность уже существующих схем страны Евроатлантического сообщества откладывают на неопределенный срок решение тех проблем, которые должны были бы стать основным предметом рассмотрения в рамках институтов европейской безопасности, какова бы ни была их конфигурация. Определение будущего конфликтных зон, находящихся в непосредственной близости от ЕС и России не может быть произведено волевым решением модераторов. Согласованность посреднических позиций здесь стала бы первым шагом к ослаблению напряженности. Расширение институтов европейской безопасности без решения этих проблем создает усиливающуюся со временем угрозу критического ослабления этих институтов из-за разногласий между членами. Не случайно в упомянутом выше меморандуме, одобренном Медведевым и Меркель в июне 2010 г. создание Комитета России-ЕС по вопросам внешней политики и безопасности увязывается с обсуждением приднестровского конфликта, не без оснований считающегося наиболее близким к разрешению.

Кризисные явления в сфере европейской безопасности существуют, но они связаны не столько с положением России относительно ведущих региональных организаций или с особенностями внутреннего устройства этих организаций. В их основе - неспособность всех стран региона согласовать подходы в отношении ряда неотложных проблем, которые лишь кажутся «замороженными», но в любой момент времени могут привести к необратимым негативным последствиям.