2.1. Экономическая сущность, основные характеристики и предпосылки развития системы государственных закупок

Анализ системы финансирования государственной закупочной деятельности предполагает не просто теоретическое уточнение категории «государственные закупки», выявление экономической сущности и основных характеристик этой категории, но и осуществление всесторонней оценки компонентов системы государственных закупок и предпосылок ее развития в Российской Федерации.

Снабжение для общественных целей охватывает не только вопросы управления поставками, но и проблемы их финансирования. Основной источник ресурсов для финансирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд - это налоги, собираемые в федеральные и муниципальные бюджеты. Речь, естественно, идет о тех налогах, которые тратятся на государственные поставки. Цели разумного финансирования государственных поставок - высокий вклад в достижение результатов и гарантия получения приемлемой ценности за затраченные на финансирование деньги. Однако уникальная среда государственного сектора ставит перед системой государственных закупок особые задачи. В каждой стране государственный закупщик следует особым законам, правилам и регулирующим нормам, постоянно учитывает политические цели, которые находятся под пристальным вниманием и государства, и общества.

Государственные закупочные агентства промышленно развитых стран, включая США, страны ЕС, Японию, Великобританию, Австралию, Канаду накопили примерно одинаковый опыт в области закупок, касается ли это поставок карандашей для муниципальной школы во Франции или военной техники НАТО.

Государственные учреждения, осуществляющие государственную закупочную деятельность, могут быть самыми разными. Они включают федеральные, региональные, территориальные и муниципальные уровни, а каждый уровень в свою очередь может быть разделен на множество элементов. На федеральном уровне, например, осуществляются поставки для Министерства обороны, федеральной пенитенциарной системы, Министерства сельского хозяйства, министерств транспорта, связи, образования, Академии наук, аппарата государственного управления и т.

В промышленно развитых странах доля государственных трансакций в валовом внутреннем продукте (ВВП) варьируется от 25 до 50%'. В этой связи несложно понять, как велико экономическое и социальное воздействие института размещения государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Доля государственных закупок в общем годовом объеме валового внутреннего продукта и расходов государственного бюджета в 2005-2006 гг.* (в %)

* Рассчитано по: http://simap.eu.int; www.worldbank.org;www.abanct.org

Как видно из данных, приведенных в табл.

Например, в такой промышленно развитой стране, как Соединенные Штаты Америки в области государственной закупочной деятельности за последние 15 лет (с 1991 г.) было предпринято несколько реформ, направленных на то, чтобы «государственные учреждения работали лучше, а тратили меньше»1. В частности, была проведена реформа снабжения, поскольку на это направление государственных закупок ежегодно в США тратится до 80% запланированной экономии расходования финансовых ресурсов на государственную закупочную деятельность. В 1995 и 1996 гг. в Конгрессе США проходили дебаты по вопросам изменения действующего законодательства по размещению заказов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. Депутаты в основном обсуждали вопросы о том, как сбалансировать федеральный бюджет, который, как известно, с начала 1960-х гг. сводится с неизменным дефицитом (кроме нескольких лет в 1980-х гг. в период действия монетаристских рецептов рейганомики и двух лет в 1990-х гг. во время первого срока президентских полномочий Клинтона). В 2001 г. акцент сместился с разработки новых законов и правил к фактической реализации реформы в области снабжения, предусматривающей заключение контрактов и изменение поведения сотрудников, отвечающих за реализацию контрактов в области государственной закупочной деятельности.

Объем закупок для государственных нужд в Российской Федерации к 2005-2006 гг. превысил 30% расходов федерального бюджета РФ[10].

Вместе с тем проблема оптимизации финансирования государственных закупок стоит исключительно остро как для развитых стран, так и для стран с формирующейся рыночной экономикой. Основная задача здесь - найти оптимальное сочетание различных источников финансирования государственных закупок, не переводя все возможные ресурсы финансирования государственной закупочной деятельности в сферу государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов. Очевидно, что для решения поставленной задачи необходимо определиться с сущностным пониманием категории государственных закупок.

В рамках данной книги под государственными закупками понимаются закупки товаров, выполнение работ и оказание услуг за счет государственных финансовых средств и для государственных нужд. В статье 1 федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ указано, что размещение заказов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд должно осуществляться в целях обеспечения единого экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Как видно из определения государственных закупок, в основу этого понятия положен принцип источника средств. Иными словами, государственными закупками считаются любые закупки за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Такой подход, в общем, согласуется с подходами, принятыми в современной экономической теории, в отечественной и зарубежной практике осуществления государственных закупок.

Далее, наряду с термином «закупки государственной продукции» будет использоваться термин «закупки продукции». Такое допущение, по нашему мнению, возможно, так как в данном контексте под продукцией понимаются товары, имеющие производственнотехническое назначение, доля которых в общей совокупности закупаемых государством товаров является определяющей. Конечно, оказание услуг и выполнение работ может быть отнесено к закупкам продукции условно, но в данном исследовании для избежания громоздкости терминологии «продукция» как обобщенный термин, характеризующий закупки товаров, оказание услуг и выполнение работ, обозначает именно объект закупок[11].

В ходе анализа процессов и проблем финансирования государственных закупок мы исходим из того, что закупки продукции для государственных нужд являются особым видом деятельности по приобретению продукции, которая осуществляется государственными заказчиками через механизм покупки в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями. Может закупаться имеющаяся в наличии продукция, а также продукция, которая должна быть разработана и создана.

Для определения сущности экономических процессов финансирования поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд необходимо также уточнить понимание категорий «государственные нужды» и «муниципальные нужды». Так, в статье 3 федерального закона от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Россий- ской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ. В пункте 2 статьи 3 этого же федерального закона под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, норма права, определяющая государственные и муниципальные нужды Российской Федерации, увязывает государственные закупки с объемами их прогнозируемого финансирования или с так называемыми расходными обязательствами государственных и муниципальных органов власти. При этом государственными заказчиками выступают в Российской Федерации органы государственной власти Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченные указанными органами государственной власти на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки продукции за счет бюджетных средств.

Принцип финансирования становится базовым или основным фоновым признаком, определяющим экономическую сущность категории «государственные закупки». С позиций финансирования (в соответствии с расходными обязательствами) закон определяет понятие государственных и муниципальных нужд в госзакупках, также с позиций финансирования определяются государственные заказчики (как получатели бюджетных средств и средств государственных и муниципальных фондов). Если попытаться построить математическую модель этой взаимосвязи, то финансирование и государственные закупки зависят друг от друга по принципу простой линейной функции, где собственно функция - финансовые средства, выделяемые для государственной закупочной деятельности, а производная - государственные закупки.

Функционирование системы государственных закупок для государственных нужд невозможно без их постоянной обеспеченности финансовыми ресурсами[12]. В структуре финансовых ресурсов, необходимых для нормального функционирования государственной системы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд главным звеном, без сомнения, является государственный бюджет. Он в свою очередь распадается в зависимости от целевой направленности государственных закупок на финансирование из федерального и муниципального бюджетов, а также выделяется финансирование из внебюджетных фондов, в том числе фондов целевых программ, федерального и муниципального уровней (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Система финансирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для федеральных и муниципальных нужд

Как видно из рис. 2.1, дифференцированность источников финансирования государственных закупок незначительна. Это определяет высокий уровень зависимости системы госзакупок от состояния государственной финансовой системы и бюджетной политики государства. На данном этапе схема финансирования государственных закупок, представленная на рис. 2.1, подтверждает сделанный ранее вывод о функциональной зависимости системы финансирования государственных закупок и собственно государственных закупок.

Оценка финансовых ресурсов для финансирования государственных закупок осуществляется по уровню государственных расходов. Исходя из мировой практики под государственными расходами на продукцию для государственных нужд понимаются расходы из федерального бюджета, перераспределенных статей бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов местных органов власти, поскольку все они, так или иначе, оплачиваются государственной казной (например, внебюджетными федеральными и муниципальными фондами). Различие заключается лишь в том, что в рамках федерального бюджета эти расходы направляются на реализацию социально-экономических, научно-технических или военнотехнических программ, а на уровне субъектов Российской Федерации и местных органов власти эти расходы через региональный и местный экономико-финансовый механизм обращаются на региональные цели прежде всего на строительство, развитие инфраструктуры, а также на развитие науки и техники.

Правда, следует особо отметить, что такое распределение финансирования государственных закупок по бюджетам различных уровней создает ситуацию низкой эффективности бюджетных расходов на финансирование государственной закупочной деятельности. Если говорить об отраслевой специфике, то и для большинства промышленно развитых стран, и для России самые большие потери бюджета, например, при государственном финансировании дорожного строительства, вызваны неэффективными системами организации государственных закупок (конкурсы, аукционы, запрос котировок), а в образовании и здравоохранении - нерациональностью сети бюджетных учреждений и непрозрачностью системы, по которой оценивается качество предоставляемых услуг. Неадекватность подходов к финансированию государственной закупочной деятельности приводит в конечном счете к неэффективности всей государственной бюджетной системы.

В рамках проводимого научного анализа под экономической категорией «государственные расходы для удовлетворения государственных нужд» следует понимать расходы на продукцию для государственных нужд и государственные капиталовложения. Такое расширенное толкование позволяет более эффективно оценить объем государственных расходов на обеспечение выполнения возложенных на него государством функций. Такой подход обеспечивает большую прозрачность всей структуры государственных расходов.

По данным Федеральной службы государственной статистики, объем государственного финансирования государственных закупок по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг составил в Российской Федерации в 2003 г. 615,4 млрд, рублей, в 2004 г. - 786,5 млрд, рублей, в 2005 г. - 1047 млрд, рублей1. Другими словами, объем государственного финансирования государственных закупок рос нарастающими темпами, что лишний раз подтверждает актуальность и своевременность исследования этой проблематики. Следует, кроме того, иметь в виду, что в системе государственных закупок в Российской Федерации задействованы многочисленные трудовые ресурсы. По данным Федеральной службы государственной статистики, 16-18% трудового населения России, занятого в сфере экономики, прямо или опосредованно участвуют в государственной закупочной деятельности: это прежде всего военно-экономическое и (или) гражданское потребление, а также отрасли экономики, обслуживающие государственные заказы на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Для выявления экономического содержания категории «государственные закупки», кроме параметра ее обеспеченности финансовыми ресурсами и структуры такой ресурсной обеспеченности, важно также проанализировать такой параметр, как масштабность государственных закупок. Без понимания качественной и количественной характеристик системы государственной закупочной деятельности и масштабности государственных закупок невозможно правильное понимание и всесторонний анализ системы государственного финансирования государственных закупок.

Масштабность системы государственных закупок определяется потребностями государства, экономическим потенциалом страны, а также объемом рынка продукции для государственных нужд. Поэтому в соответствии с логикой анализа прежде всего представляется необходимым проследить взаимосвязь системы государственных закупок с потребностями государства.

При анализе государственных потребностей следует исходить из общего понимания потребности, которое является базовой эконо-

Материалы семинара по применению федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». - М. : Минэкономразвития, 2005.

мической категорией и в сущностном плане представляет собой осознанную необходимость в ресурсах, товарах, работах и услугах общества и является сложной экономической системой. Государственные потребности как подсистема указанной выше системы выражают экономические отношения между государственными органами и хозяйствующими субъектами по поводу использования производимых материальных благ и услуг для выполнения функций и задач, возложенных обществом на государство (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Механизм взаимодействия государственных закупок с государственными потребностями

Будучи частью экономических потребностей, государственные потребности находятся в тесной взаимосвязи с процессами расширенного воспроизводства и с рыночными механизмами. Современная рыночная экономика, ее состояние и потенциал развития оказывают определяющее влияние на потребности государства, формируя эти потребности, определяя приоритеты в удовлетворении тех или иных из них. Тесная диалектическая взаимосвязь проявляется на уровне государственных потребностей и производства (рис. 2.3)

Как видно из рис. 2.3, расширенное воспроизводство, или уровень производства продукции оказывает наибольшее воздействие на объем и структуру государственных потребностей. В свою очередь расширение государственных потребностей, как следствие расширенного воспроизводства, оказывает прямое воздействие на рост спроса. Последний же напрямую влияет на дальнейшее расширение воспроизводства. Круг замыкается, образуется замкнутая цепочка взаимодействия производства и государственных потребностей.

Рис. 2.3. Взаимосвязь государственных потребностей и производства

Важнейшей частью государственных потребностей являются военно-экономические потребности, удовлетворение которых связано с обеспечением национальной безопасности страны и повышением уровня обороноспособности государства. Совокупность потребностей государства в продукции, необходимой для решения задач обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ (ФЦП), в которых участвует Российская Федерация, представляет собой основную часть федеральных государственных нужд. В более широком толковании государственные нужды представляют собой потребности, обеспечивающие выполнение обязанностей государства в социально-экономической, административнополитической и культурной сферах.

Федеральные государственные нужды - это потребности государства в строго очерченных направлениях. Эти потребности характеризуются закономерностью постоянного возрастания, в основном, вследствие взаимосвязи и взаимозависимости с расширенным воспроизводством (рис. 2.3). Государственные потребности, не являясь величиной постоянной, все время меняются по объему, структуре, количеству и качеству. На объем государственных потребностей, кроме фактора расширенного воспроизводства, непосредственное воздействие оказывает также объем свободных государственных финансовых ресурсов (рис. 2.2).

Объем и структура государственных потребностей, которые определяются соответствующими органами государственной власти, определяют совокупность целей, на достижение которых направлен процесс государственных закупок. Закупки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в следующих целях:

- создание и поддержание государственных материальных резервов;

- поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства;

- реализация федеральных целевых программ;

- инвестирование в принципиально важные экономически и социально отрасли хозяйства (энергетика, сельское хозяйство, инфраструктура, образование, здравоохранение и т. п.);

- обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных обязательств страны;

- оптимизации соотношения частного и государственного секторов экономики в рыночном хозяйстве.

В рамках государственной закупочной деятельности осуществляются государственные поставки товаров, услуг и выполненных работ для общественных институтов и агентств, а также предприятий с государственной собственностью.

Цели государственных поставок включают:

- гарантии непрерывности поставок для обеспечения непрерывности государственной закупочной деятельности;

- поддержание и улучшение стандартов качества закупаемой продукции;

- разработку среды, способствующей сотрудничеству служб поставок агентств, министерств и других обслуживающих организаций;

- максимальную экономию за счет инноваций в области государственных поставок;

- минимальные затраты в течение всего цикла при сохранении показателей и условий поставок.

Таким образом, государственные закупки должны обеспечивать удовлетворение государственных нужд. А необходимость полного удовлетворения государственных нужд формирует потребность в финансировании такой деятельности. Другими словами, именно необходимость удовлетворения государственных потребностей порождает совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, которые охватывают процессы производства, распределения, обмена, потребления, а также процессы финансирования тех материальных благ, услуг и работ, которые полезны для функционирования государств.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Развивающаяся система государственных закупок должна обеспечивать наиболее полное удовлетворение усложняющихся потребностей государства. Поддержание высокого уровня государственных потребностей диктует необходимость повышения готовности, эластичности структурных изменений в системе государственных закупок вслед за изменениями потребностей государства. Экономическая сущность государственных закупок состоит именно в удовлетворении потребностей государства.

Показателем масштаба государственных закупок являются объем и структура рынка продукции для государственных нужд. Структура рынка продукции для государственных нужд может быть представлена следующими составляющими:

- предприятия и организации различной организационно-правовой формы, выступающие производителями и поставщиками продукции для государственных нужд;

- государство как субъект хозяйствования и как потребитель продукции;

- различные институты, осуществляющие посредническую деятельность в интересах и продавцов, и покупателей.

Кроме вышепредставленной структуры, рынок продукции для государственных нужд можно разделить по следующим базовым элементам: рынок товаров; рынок оказания услуг и рынок выполнения работ. При этом каждый из перечисленных рынков подразделяется еще на секторы: оборот продукции общегражданского назначения, оборот продукции военного назначения (ПВН) и оборот продукции внутриведомственного потребления (рис. 2.4).

Рис. 2.4. Структура рынка продукции для государственных нужд

Как видно из рис. 2.4, государственный рынок заказов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ обеспечивает военно-государственное потребление, общегосударственное (производственное, социальное и пр.) потребление и внутриведомственное потребление, каждое из которых предполагает закупку широкой номенклатуры продукции, услуг, работ. Например, военно-государственное потребление предполагает закупку военной техники и технологий, систем вооружения, топлива, сырья, материалов, продовольствия, вещевого имущества, а также услуг и работ военнооборонного назначения.

Учитывая структуру общегосударственного и внутриведомственного потребления, следует говорить об универсальности и широкой диверсифицированности рынка государственного потребления. В потребительской корзине государства наряду со школьными партами, досками, канцелярскими принадлежностями находятся, например, самые современные системы противовоздушной обороны, оборудование для атомных электростанций, подводные лодки и пр. Такой ассортимент, естественно, предполагает финансирование государственных закупок практически во всех отраслях экономики: от сельского хозяйства до космоса. Одновременно следует иметь в виду, что государственный рынок размещения заказов на поставки продукции, оказание услуг и выполнение работ обслуживает весьма значительное количество государственных хозяйственных органов - государственных унитарных предприятий (ГУП).

Структура рынка государственных закупок характеризуется базовыми параметрами, позволяющими более полно судить об экономической сущности этого рынка (рис. 2.5). Основным параметром, безусловно, является емкость рынка. При оценке рыночной емкости следует обратить особое внимание на возможности изменения спроса на основе развития потребностей рынка государственных закупок и появления на этом рынке новых потребителей. Следует также учитывать, что емкость рынка государственных закупок отражает реальные и потенциальные оценки спроса, а предложение рассматривается как источник удовлетворения этого спроса.

Так, на рынке поставок военного назначения (ПВН) характерными чертами функции спроса является его постоянность (монотонность), а также насыщаемость по качеству и цене. Сущность постоянности функции спроса на рынке государственных закупок ПВН состоит в том, что объем спроса монотонно возрастает по качеству ПВН при фиксированной цене и убывает по цене ПВН при фиксированном качестве. Если построить эконометрическую модель описанной функциональной зависимости рыночного спроса, цены и качества, то она будет выглядеть следующим образом:

при С - const D = kQ\ при Q - const В = к/c,

(2.1)

где D - спрос на рынке государственных закупок ПВН; С - цена на военную продукцию;

Q - качество продукции военного назначения.

Рис. 2.5. Параметры рынка государственных закупок

Насыщаемость рынка государственных закупок ПВН по качеству означает, что вклад изменения показателя качества в изменение спроса убывает с ростом интегрального показателя продукции военного назначения. Насыщаемость по цене характеризует то обстоятельство, что существует некая пороговая цена на продукцию военного назначения. При анализе спроса на рынке государственных закупок ПВН необходимо учитывать два обстоятельства. Во-первых, сильную зависимость формирования спроса на всех сегментах рынка от особенностей развития и базовой концепции развития обороны и военной сферы. Во-вторых, экономические параметры развития конкретной страны, включая и региональный, и отраслевой разрезы. Важное значение для динамики спроса на рынке государственных заказов ПВН имеют также такие факторы, как средний возраст основных типов вооружений и военной техники (ВВТ), состоящих на вооружении, техническая оснащенность армии вероятного противника, а также основные способы ведения войны.

Исследование емкости рынка, т. е. характеристики, являющейся базовой для определения предельных возможностей реализации продукции на рынке государственных закупок в его товарных и географических границах, предполагает ретроспективный анализ особенностей его функционирования, динамики объемов реализации продукции и уровня цен на эту продукцию.

Рынок продукции для государственных нужд является частью общенационального рынка, функционирует в его рамках и по его основным законам. Следовательно, будучи сектором общенационального рынка, рынок продукции для государственных нужд взаимосвязан и взаимодействует с ним, но имеет ряд важных функциональных особенностей:

1. Этот рынок обслуживает спрос и потребление одного заказ- чика-монополиста, которым является государство. Именно этим отличается рынок закупок продукции для государственных нужд от других, коммерческих секторов, общенационального рынка.

2. Если в коммерческих секторах рынка имеет место высокая конкуренция между отдельными товаропроизводителями, покупателями и продавцами, то на рынке государственных закупок продукции конкуренция существует в основном на уровне производителей, соперничающих на конкурсах, аукционах и при запросе котировок на получение государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Конечно, со стороны потребителей конкуренция также может иметь место, но она чаще всего возникает между отдельными ведомствами при закупке продукции для государственных нужд. Понятно, что такой уровень конкуренции значительно ниже, чем в первом случае.

3. Рынок закупок продукции для государственных нужд отличается от коммерческих секторов общенационального рынка тем, что на коммерческом рынке покупатель продукции распоряжается собственными финансовыми ресурсами, а на рынке продукции для государственных нужд - финансовыми ресурсами государства. Такая ситуация двояка. С одной стороны, она создает у покупателя уверенность в постоянной ресурсообеспеченности его закупочной деятельности, а с другой - выступает существенной предпосылкой к неэффективному использованию средств.

4. Отличительный признак рынка государственных закупок по сравнению с частным общенациональным рынком, - его устойчивость, финансовая гарантированность, относительно высокая прибыльность. Устойчивость изучаемого рынка обеспечивается тем, что потребность государственных органов в продукции является постоянной и прогнозируемой с достаточной степенью очевидности. Платежеспособность заказчиков, которая в основном и влияет на финансовую гарантированность государственных закупок, обеспечена большими масштабами государственного бюджета (федерального и муниципальных) и внебюджетных целевых фондов (федеральных и муниципальных). Но при этом необходимо иметь в виду, что параметр финансовой гарантированности (бюджетной обеспеченности) государственных закупок порождает целый ряд трудно- преодолеваемых последствий, которые в той или иной степени возникают в процессе финансирования рынка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Речь идет о таких негативных последствиях, как:

- закрытость и коррумпированность системы государственных закупок;

- нерациональная структура существующей сети бюджетных учреждений и недостаточно четкая система оценки качества их услуг при полном отсутствии работоспособных механизмов рыночного и квазирыночного регулирования, имеющих место в 1990- 2000-х гг.;

- неэффективность действующих институтов управления, которая вызывает необходимость административных реформ и реформы государственной службы[13].

Государственный рынок обеспечивает получение поставщиками продукции относительно высоких и стабильных доходов. В этой связи государственный рынок весьма привлекателен для предпри- ятий-поставщиков, особенно по поставкам военных товаров, закупок для НИОКР, для содержания государственной пенитенциарной системы и охраны правопорядка.

Место и роль системы государственных закупок определяются ее соотношениями с системами более высокого уровня и с однопорядковыми системами. Экономическое пространство системы осуществления закупок для государственных нужд может быть представлено следующим образом (рис. 2.6).

Экономическое пространство системы государственных закупок находится в тесной взаимосвязи с экономикой страны в целом и с национальным рынком в частности. Система государственных закупок способна оказывать существенное влияние на экономическое развитие страны. Это обусловлено тем, что система государственных закупок является важной формой распределения ресурсов. Го- сударственные закупки напрямую участвуют в распределении произведенных продуктов. Поэтому, они являются важнейшей составной частью процесса распределения, наряду с распределением факторов производства и общественного дохода.

Рис. 2.6. Экономическое пространство системы государственной закупочной деятельности

Распределение ресурсов через систему государственных закупок обусловливается производством и находится между производством, с одной стороны, обменом и потреблением - с другой (рис. 2.7).

В условиях современного рынка процесс распределения ресурсов - это совокупный результат деятельности и хозяйствующих субъектов, и государства в рамках конкретной государственной экономической политики, и стратегии хозяйственного развития отдельных предприятий. По мнению автора, регулирующая деятельность государства в области экономического роста предпочтительно должна опираться на бюджетно-налоговую политику, заложенную в основу кейнсианской модели государственного регулирования, а не на идеи монетаристов. В основе кейнсианского механизма регулирования процесса расширенного воспроизводства лежит, как известно, идея о том, что все инструменты финансовой политики воздействуют на экономику с эффектом мультипликатора. При этом наибольший мультипликативный эффект дает изменение государственных расходов, в том числе и на финансирование государственной закупочной деятельности, поскольку это изменение действует непосредственно на совокупный спрос.

Рис. 2.7. Место государственных закупок в процессе расширенного производства

Распределение как второй этап процесса общественного расширенного воспроизводства, непосредственно предшествующий процессам обмена и потребления, осуществляется с учетом условий конкретной рыночной среды. Вместе с тем распределению предшествует производство, поэтому распределение определяется производством и зависит от него. Производство создает структуру распределения, в том числе и распределения общественных ресурсов через систему государственных закупок. В современной российской экономике пропорции расширенного рыночного воспроизводства нарушены в связи с тем, что страна находится в состоянии перехода к рынку. Еще в 1990-е гг. произошло существенное снижение роли распределительных процессов. Была взята на вооружение монетаристская концепция рыночной самонастройки, в рамках которой преимущество отдается процессам обмена, а не процессам распределения. По мнению монетаристов, именно на этапе рыночного обмена происходит рыночная отладка всех экономических процессов перед переходом непосредственно к потреблению. Требуется минимальное вмешательство государства, поэтому процессы распределения не столь актуальны. Идеи монетаристов нанесли значительный урон не только российской экономике, но и экономикам промышленно развитых стран. К началу XXI в. в ведущих промышленно

развитых странах темпы экономического роста снизились с 6-8% в год в 1990-е гг. до 2-3% в год[14].

На самом же деле в нормально функционирующей рыночной экономике распределение осуществляется с учетом экономических условий рыночной среды и выполняет регулирующую и централизующую функции. Являясь частью распределительных процессов, система государственных закупок товаров и услуг представляет собой инструмент прямого воздействия на экономику в целом. При этом механизм такого воздействия распадается на два взаимосвязанных процесса. С одной стороны, изменение объемов государственных закупок оказывает воздействие на совокупный спрос. С другой стороны, ресурсное обеспечение государственной закупочной деятельности, т. е. ее финансирование, которое включает изменение величины налогов и трансфертов (субсидий) хозяйствующим субъектам, оказывает влияние на совокупный спрос и совокупное предложение. Снижая налоги, государство создает стимулы к расширению производства и увеличению предложения, а повышая налоги государство, напротив, сужает и предложение, и спрос, так как стимулы к расширению производства снижаются. Таким образом, система государственных закупок и механизмы ее финансирования оказывают непосредственно мультипликативное воздействие на весь процесс расширенного воспроизводства, т. е. экономический рост.

Важно отметить, что система государственных закупок оказывает особенно эффективное воздействие в рамках экономического роста в целом на промышленный рост, что исключительно актуально для современной российской экономики. Связано это с тем, что на рынке продукции для государственных нужд конкуренция осуществляется в основном на уровне отечественных производителей и в менее жестких условиях. Это является базовым фактором восстановления и/или сохранения отечественной российской промышленности. Одновременный рост государственного платежеспособного спроса становится способом активизации экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Расширение государственных заказов позволяет дополнительно загружать производственные мощности предприятий промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и пр., создавать новые рабочие места. Особенно это актуально для предприятий оборонной промышленности.

Тем не менее анализируя возможности влияния рынка государственных заказов на экономику любого национального государства и перспективы развития этих возможностей, следует учитывать сформировавшуюся к концу 1990-х гг. общемировую тенденцию. Если проследить динамику расходов государственных бюджетов на государственную закупочную деятельность в этот период, то можно заметить следующее: социально-экономическая направленность государственных заказов потеснила военно-прикладную. В результате в 2000-е гг. сформировалась тенденция, когда рынок продукции для государственных нужд служит в целом повышению эффективности и оптимизации структуры государственных финансовых расходов и экономии затрат бюджетов и внебюджетных фондов. Рынок государственной закупочной деятельности, переориентировав общественное производство на социально-экономические цели, реструктуризацию экономики и оборонно-промышленного комплекса, что стало результатом реализации многомиллиардных военных и гражданских программ, создал условия для их свободного рыночного освоения.

Итак, можно выделить четыре направления воздействия системы государственных закупок продукции на экономическое развитие страны:

- стимулируется совокупный спрос;

- оказывается существенное воздействие на активизацию и оптимизацию всех производственных процессов;

- снижается уровень безработицы;

- стимулируется конкуренция, как фоновый фактор развития рыночной экономики.

Система государственных закупок тесно связана с системой государственных поставок и включает в себя элементы производства для государственных нужд. Хотя государственные закупки (purchasing) представляют собой самостоятельный и обособленный экономический механизм, они самым тесным образом связаны с производством продукции (production), ее поставками (supply) и снабжением (procurement) для удовлетворения государственных потребностей. Такая связь имеет объективную экономическую основу, так как только в случае взаимной увязки всех перечисленных процессов достигается целостность обеспечения государства необходимыми продуктами, услугами, работами. Тесная взаимосвязь закупок и поставок продукции определяется, в том числе и тем обстоятельством, что эти два процесса в совокупности обеспечивают федеральные государственные нужды за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Между государством - потребителем продукции и поставщиками (речь в основном идет о производителях продукции) действует следующий механизм взаимоотношений: объем и структура поставки (производства) согласовываются с объемом и структурой заказа (потребления). Государство при этом в качестве потребителя обладает ничем не ограниченным правом выбора. Правда, ситуацию неограниченного выбора могут нарушать форс-мажорные обстоятельства в форме стихийных бедствий, крупных техногенных катастроф, военных действий и т. и. Понятно, что такие ограничения носят вынужденный, временный характер.

Если в целом по всем основным направлениям государственных закупок государство участвует в формировании спроса на продукцию, услуги и работы, то в секторе заказов на продукцию военного назначения функция государства уникальна: оно формирует спрос. Государственный спрос - это тот объем продукции, который реально может быть оплачен государством из средств государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов. Другими словами, размеры государственного спроса на размещение заказов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ определяются теми объемами финансирования, которые могут быть направлены на государственные закупки. При этом объем рынка заказанной продукции определяется платежеспособным спросом государства. Этот вывод исключительно важен для нашего дальнейшего исследования, так как увязывает процессы финансирования государственной закупочной деятельности с процессами развития рынка государственных закупок.

Осуществление государственных закупок представляет собой поэтапный процесс. Можно выделить следующие основные этапы этого процесса:

- формирование и размещение заказа;

- переговоры между государственным заказчиком и поставщиком;

- отбор потенциальных поставщиков;

- заключение контрактов;

- финансирование контрактов;

- выполнение контрактов;

- все технические и управленческие функции, непосредственно относящиеся к обеспечению государственных нужд.

При анализе экономической сущности процесса закупок продукции для государственных нужд нужно принять во внимание, что структурно этот процесс состоит из трех элементов: закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг. Современная концепция товара включает в себя его понимание как совокупности материальных предметов и услуг. Доля последних имеет устойчивую тенденцию к росту.

Анализируя экономический смысл категории услуги, можно обратить внимание на такие их свойства, как нематериальность и неосязаемость. Именно эти свойства категории услуги создают сложности для государства, выступающего в качестве их покупателя (потребителя), так как реально оценить качество и объем предоставленной услуги можно только в процессе ее потребления. Отсюда технические сложности, возникающие при денежной оценке услуги, т. е. при планировании ее финансирования. Степень неопределенности при выборе государством-заказником той или иной услуги может быть минимизирована при разработке дополнительных требований при определении качества услуги.

Все способы размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на две части: путем проведения торгов и без проведения торгов. Под торгами в данном контексте понимаются закупки на конкурсах, которые могут быть открытыми и закрытыми, и на аукционах, которые также могут быть открытыми и закрытыми, или же проводиться как открытые аукционы в электронной форме. К государственным закупкам без проведения торгов относят, как правило, запрос котировок, закупку у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и (или) на товарных биржах (рис. 2.8).

Наиболее часто используемые процедуры размещения государственных и муниципальных заказов - это открытый конкурс, открытый аукцион и запрос котировок. Федеральным законом № 94-ФЗ в качестве основных способов размещения государственного и муниципального заказа установлены процедуры конкурса и аукциона (часть 2, статья 190). Процедура открытого конкурса по сравнению с ранее действовавшим законодательством изменений не претерпела.

Вместе с тем федеральный закон № 94-ФЗ внес такие существенные добавления к ранее действовавшим требованиям к открытому конкурсу, как уточнение сроков проведения различных этапов (не менее 30 дней между размещением извещения о проведении конкурса и конкурсной документации и приемом заявок на участие в конкурсе; 1 день на вскрытие конвертов с заявками и открытие доступа к электронным заявкам; в течение 20 дней рассмотрение заявок; 10 дней на сам конкурс и определение победителя; 1 день на размещение протокола конкурса на сайте и 5 дней на публикацию в печатном издании; 3 дня на передачу победителю конкурса протокола оценки и сопоставления и проекта контракта; от 10 до 20 дней со дня подписания протокола на процедуру заключения и окончательного оформления государственного или муниципального контракта); закрытый перечень критериев оценки заявок; обязательность аудиозаписи процедуры вскрытия конвертов и требование о размещении ряда документов о конкурсе в Интернете.

Рис. 2.8. Способы размещения государственного заказа

Конкурсная основа размещения государственного заказа и заключение контракта с победителем конкурса (открытого или закрытого) зарекомендовали себя как оптимальный и наиболее рациональный способ выявления лучшего производителя и поставщика товаров, работ, услуг для выполнения государственного заказа. При этом поставщик продукции, как правило, является ее производителем. Иногда поставщик и производитель - обособленные экономические субъекты, что бывает оправдано конкретными условиями размещения конкретного заказа.

Государственная контрактно-конкурсная система имеет целый ряд положительных характеристик:

- позволяет привлечь для выполнения государственных программ и мобилизационных заданий плановые показатели государственного заказа для всех желающих исполнителей и поставщиков;

- создает равные условия для всех организационно-правовых форм организации предприятий;

- дает равные права и возможности всем участникам конкурса вне зависимости от того, к какому сектору хозяйства они относятся: государственному или частному.

Важной фоновой характеристикой системы конкурсов является тот факт, что данная система выбора поставщиков для государственного заказа создает предпосылки для оптимального сочетания плановых (государственных) и рыночных рычагов воздействия на процесс удовлетворения государственных потребностей. Принципиальное достоинство такой системы заключается также и в том, что она позволяет учитывать интересы государства, которое выступает в качестве заказчика продукции, с одной стороны, и интересы поставщиков продукции - с другой.

И, наконец, еще одно достоинство конкурсной системы проявляется в том, что она позволяет выбрать в ходе конкурса наиболее квалифицированного поставщика продукции или исполнителя, предложившего оптимальную цену и гарантирующего высокое качество работы, продукции или услуги. Все перечисленные достоинства конкурсной системы отбора поставщиков по государственным заказам обеспечивают оптимальные условия для исполнения государственного контракта, который заключается с победителем конкурса (открытого или закрытого).

Федеральный закон № 94-ФЗ относит к торгам (открытым и закрытым) на размещение государственного заказа еще одну организационную форму - аукцион. Аукцион - это процедура, до принятия федерального закона № 94-ФЗ не использовавшаяся в системе размещения государственных и муниципальных заказов и введенная в практику непосредственно данным законом (глава 3).

Определение аукциона дает Гражданский кодекс РФ (статья 447), который предлагает понимать под аукционом торги, где победитель дает наивысшую цену (так называемый прямой аукцион, т. е. аукцион на повышение). Применительно к государственным и муниципальным закупкам федеральный закон № 94-ФЗ устанавливает такую форму аукциона, где победителем является лицо, предложившее наименьшую стоимость контракта (так называемый обратный аукцион, или аукцион на понижение). Несмотря на принципиальные отличия у обеих форм аукционов (на повышение и на понижение) есть общая характеристика - единственным критерием выбора победителя является цена.

Федеральным законом № 94-ФЗ устанавливается, что правительством РФ должен быть определен перечень продукции, закупка которой на торгах осуществляется исключительно посредством аукциона. При суммах закупок менее 1 млн. рублей допускается проведение аукциона в электронной форме. При определенных плюсах этой упрощенной системы проведения аукциона использование ее на практике наталкивается на проблемы, в первую очередь, связанные с электронной цифровой подписью.

В случаях, когда возникает необходимость закупок товаров, работ или услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, предусматривается возможность проведения закрытого конкурса или закрытого аукциона. Проведение закрытых процедур торгов имеет ряд особенностей:

- необходимо согласование с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказа федеральным органом исполнительной власти;

- информация о проведении закрытых торгов не публикуется ни на официальных сайтах, ни в официальных печатных органах. Приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе делаются конкретным поставщикам по ограниченному списку;

- на процедуре вскрытия заявок не допускается проведение аудио- или видеозаписи.

Во всем стальном процедура проведения закрытых конкурсов и аукционов аналогична процедурам проведения открытых конкурсов и открытых аукционов. Процедура организации и проведения открытого аукциона от публикации извещения до заключения государственного (муниципального) контракта является новой для российской практики организации торгов по размещению государственных заказов. Она была введена в действие лишь федеральным законом № 94-ФЗ. Учитывая новизну этого способа торгов, представляется оправданным показать схему (алгоритм) проведения открытого аукциона (рис. 2.9).

При размещении государственных заказов путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, а также в документации аукциона отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения государственного заказа подает заявку на участие в конкурсе, аукционе в отношении конкретного лота. При этом по каждому выигранному лоту заключается отдельный государственный или муниципальный контракт.

Рис. 2.9. Схема организации и проведения открытого аукциона по размещению государственного (муниципального) заказа

Как правило, нормативно-правовые акты (государственные статуты) любого государства предусматривают заключение контракта на закупку товаров, услуг и (или) работ в форме проведения открытых конкурсов или аукционов. Это делается для того, чтобы предоставить возможность всем квалифицированным поставщикам-нало- гоплателыцикам получить равные возможности конкурировать за продажу товаров, услуг, работ в рамках государственной закупочной деятельности.

Подчеркнутая нами в данном контексте оговорка о том, что поставщики по государственным заказам одновременно должны быть дисциплинированными налогоплательщиками неслучайна и напрямую соотносится с главной темой исследования - финансированием государственных закупок.

В федеральном законе от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ говорится, что обязательным требованием к участникам размещения государственного заказа является отсутствие у него задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Участник размещения заказа считается соответствующим установленному требованию в случае, если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это требование принципиально, так как финансирование государственной закупочной деятельности в полном объеме осуществляется из государственного и муниципальных бюджетов и соответствующих внебюджетных фондов. Поэтому, если выигравший поставщик государственного заказа оказывается недисциплинированным налогоплательщиком, то нарушается цепочка финансово-экономических связей (рис. 2.10):

Система открытых торгов (конкурсов и аукционов) по размещению государственных заказов наиболее объективна. Поскольку все получаемые заявки открыты для общественной проверки, закупщику в лице государственных уполномоченных организаций трудно в таких условиях отдать предпочтение какому-то поставщику только на основе субъективных положительных оценок. Система открытых торгов (конкурсов и аукционов) обычно исходит из цены как основного критерия выбора поставщика и поэтому закупщику может быть сложно оправдать выбор поставщика, предложившего более высокую цену, чем другие участники торгов. Из этой ситуации можно выйти, если закупщик воспользуется списком критериев оценки заявок с весовыми коэффициентами. Этот список отправляется вместе с приглашением принять участие в торгах (система весовых коэффициентов действует в США, Канаде и странах Евросоюза). В этом случае закупщик может учитывать не только цену, но и другие факторы.

Рис. 2.10. Взаимосвязь формирования доходной части государственного и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов и организации финансирования государственного заказа

Конкурентные торги требуют больших затрат времени и дорогостоящего ведения документации. По этой причине государственноправовые нормы в большинстве промышленно развитых стран указывают, что торги могут быть неформальными, если речь идет о закупках товаров ниже установленной торговой суммы. Например, в США пороговая сумма составляет 1000 долларов[15]. В Российской Федерации федеральный закон № 94-ФЗ устанавливает, что при сумме закупок менее одного миллиона рублей допускается проведение открытого конкурса или аукциона в электронном виде. Если необходимые товары, услуги и работы можно получить из одного источника, то в соответствии с общепринятой практикой, решения по закупкам могут приниматься на основе формальных переговоров. Однако следует избегать привлечения единственного поставщика, поскольку это усложняет ситуацию и увеличивает административные расходы, связанные с организацией государственных закупок.

Процедура запроса котировок - это способ размещения государственного заказа без проведения торгов. Помимо уже упомянутого способа размещения госзаказа у единственного поставщика, по федеральному закону № 94-ФЗ к этому способу следует также отнести приобретение товаров на товарных биржах. Другими словами, размещение заказов без проведения торгов возможно в трех формах:

- запроса котировок;

- у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

- на товарных биржах.

Организация запроса котировок в соответствии с требованиями федеральных законов № 94-ФЗ и № 53-ФЗ претерпела большие изменения. Их общая направленность - более четкая регламентация и публичность процедуры (рис. 2.11).

Рис. 2.11. Схема организации размещения государственного заказа методом запроса котировок

Как видно из рис. 2.11, внешне процедура запроса котировок напоминает упрощенную процедуру проведения открытого конкурса. Установлены четкие сроки для каждого этапа, стало обязательным размещение извещения и протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок на официальных сайтах. При этом публикации протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок в официальном печатном издании не требуется. Как и ранее, запрос котировок является исключительной процедурой и применяется, если сумма закупки меньше 500 тыс. рублей и продукция делается не под конкретный заказ закупающей организации, т. е. для данной продукции имеется обычный, нормально функционирующий рынок.

В соответствии с федеральным законом № 94-ФЗ еще одной, новой процедурой запроса котировок является запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Эту разновидность запроса котировок можно охарактеризовать, как «гибрид» конкурсной и котировочной процедур. Основная особенность этого вида размещения государственного заказа объясняется необходимостью проведения предварительного отбора (во всех остальных процедурах предварительный отбор не предусмотрен). Предварительный отбор в данном случае проводится с целью составления перечня поставщиков, которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Порядок размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) претерпел принципиальные изменения после принятия федерального закона № 94-ФЗ. В действовавшем до 2005 г. законодательстве необходимо было получить разрешение на проведение закупки из единственного источника в Минэкономразвития РФ. Такое официальное письменное разрешение практически снимало с госзаказчика ответственность за эффективное и экономное расходование средств из государственного бюджета. Отсюда вытекали многочисленные случаи неэффективного финансирования и фактически трудноконтролируемого завышенного расходования как бюджетных средств, так и средств внебюджетных фондов. По действующему в настоящее время в Российской Федерации закону заказчик в большинстве случаев принимает самостоятельное решение и полностью несет ответственность перед органами финансового контроля. По результатам размещения заказа у единственного поставщика может быть заключен контракт (государственный или муниципальный), или же иной гражданско-правовой договор. Случаи, когда государственный заказ может размещаться у единственного поставщика, в российском законодательстве четко определены:

- поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, относящихся к сфере деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий;

- оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения по регулируемым в соответствии с законодательством РФ ценам (тарифам);

- заключение договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электроэнергии;

- поставки культурных ценностей, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение, взятых государством под охрану и предназначенных для пополнения государственных музейных и аналогичных фондов;

- закупки товаров, услуг и работ по поддержанию мобилизационных мощностей;

- возникновение потребности в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями;

- возникновение потребности в товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы;

- закупки продукции, производимой учреждениями и предприятиями (уголовно-исполнительной) системы в случаях, предусмотренных правительством РФ;

- размещение заказа признано несостоявшимся, была предоставлена только одна заявка, участвовал только один участник;

- торги признаны несостоявшимися и по результатам торгов не был заключен контракт;

- размещение заказа на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;

- при повторном проведении запроса котировок не подана ни одна заявка;

- закупки одноименных товаров, работ или услуг наличным или безналичным способом на сумму менее 60 тыс. рублей, подлежащие оплате в течение одного квартала;

- оплата публикаций извещений о проведении открытых конкурсов или аукционов в официальных печатных изданиях;

- размещение заказа на поставку российского вооружения и военной техники, не имеющей аналогов в стране и производимой единственным производителем;

- размещение заказа у поставщика, определенного указом или распоряжением Президента РФ.

Рассмотренные здесь основные процедуры организации государственных закупок (конкурсы, аукционы, запросы котировок, у единственного поставщика) обладают достоинствами и недостатками, а также разной степенью стоимости и эффективности для государственного заказчика, и следовательно, разными последствиями для организации финансирования из бюджета и внебюджетных фондов (табл. 2.2).

Государственные закупки представляют собой взаимосвязанную систему, включающую в себя планирование закупок; текущий мониторинг потребностей и определение целесообразности закупок; регламентирование закупок; проведение закупок; контроль закупок.

Разработка плана закупок в наиболее укрупненном виде представляет собой нахождение ответов на вопросы: как, когда, кто. Она состоит из следующих укрупненных процедур:

- определение объекта (предмета) закупок;

- установление необходимого объема закупаемой продукции, ее качественных характеристик и времени поставки;

- изучение соответствующего рынка и потенциальных поставщиков (проведение конъюнктурных исследований);

- установление типа контракта (контракт на товары, работы или услуги);

- выбор способа или процедуры закупки (открытые или закрытые торги; запрос котировок; закупки у единственного поставщика, закупки на товарной бирже);

- определение функций и круга обязанностей всех участников процесса закупки;

- подготовка всей необходимой документации для осуществления закупки (установление квалификационных требований для отбора участников, формулировка критериев и способа оценки заявок и пр.);

- планирование самого процесса проведения процедуры закупки;

- определение форм и методов осуществления контроля за выполнением условий заключенного контракта;

проработка комплекса юридических вопросов.

Характеристики и последствия для государственного заказчика основных процедур закупок

На стадии планирования закупок и их последующего осуществления постоянно осуществляется текущий мониторинг и оценка целесообразности осуществления отдельных закупок. Обоснование целесообразности той или иной государственной закупки должно отвечать на следующие вопросы: какие потребности будут удовлетворены посредством закупки данной продукции; кто является потребителем закупаемой продукции, каково их количество (например, если продукция закупается для выполнения какой-либо социальной программы, то ее объем должен соответствовать количеству прямых получателей; закупалась ли ранее подобная продукция, если да, то объем новых партий закупок должен быть скорректирован с учетом остатков ранее закупленной продукции; существуют ли альтернативные, более оптимальные возможности удовлетворения данной потребности заказчика, если да, то какова ориентировочная стоимость альтернативного варианта и каковы причины отказа от него.

Поскольку планирование закупок осуществляется на достаточно длительный период (стандартный срок исполнения плана государственных закупок - один финансовый год, но в отдельных случаях, например, таких, как закупки на основе государственно-частного партнерства, срок может достигать 20-25 лет), государственный заказчик обязан вести мониторинг своих потребностей и вносить корректировки в утвержденный план закупок.

Соответственно корректировки могут быть обусловлены как объективными обстоятельствами исчезновения потребности в запланированной продукции, так и корректировкой объемов соответствующего государственного бюджета или внебюджетных фондов.

Таким образом, такие элементы системы государственных закупок, как планирование, мониторинг потребностей, определение их целесообразности, а также последующая корректировка объемов государственных закупок напрямую связаны с процессами финансирования государственной закупочной деятельности из государственного бюджета и внебюджетных фондов. Все три элемента системы госзакупок, проанализированные выше, введены в систему для осуществления правильного, эффективного финансирования государственной закупочной деятельности, с одной стороны, а с другой - для текущего мониторинга и последующей корректировки финансовых потоков.

Для осуществления эффективных государственных закупок необходима четкая регламентация деятельности (третий системный элемент госзакупок), что подразумевает использование внешних и внутренних регламентирующих документов. Внешние документы разрабатываются независимыми от хозяйствующей организации структурами и всегда обязательны для исполнения. К внешним регламентирующим государственные закупки документам относятся:

- нормативно-правовая база государства, региона или субъекта местного самоуправления;

- подзаконные нормативные акты;

- инструктивные документы вышестоящей организации.

Внутренние регламентирующие документы разрабатываются

самим государственным заказчиком. Наиболее часто встречается следующий набор внутренних регламентирующих документов:

- руководство (положение) об осуществлении закупок;

- регламент закупок;

- приказы (распоряжения) о проведении закупок;

- приказы (распоряжения) о создании комиссии по размещению государственного заказа;

- порядок работы комиссии по размещению государственного заказа;

- типовые комплекты закупочной документации.

Наконец, последний элемент системы государственных закупок (контроль и аудит в государственных закупках) можно разделить на три вида:

- по времени проведения контрольных мероприятий (предварительный, текущий или оперативный и последующий контроль);

- по принадлежности проверяющего органа к объекту проверки (внутренний и внешний контроль);

- по направлениям и предмету проверки (целевое и эффективное использование средств, соблюдение требований законодательства и инструкций ит. и.).

Контроль и аудит государственных закупок напрямую связан с процессами финансирования последних. В связи с тем, что государственные и муниципальные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, эффективность расходования этих средств и противодействие их расхищению является общегосударственной задачей, требующей четкой системы контроля и аудита. Важной отличительной особенностью государственных закупок является то, что помимо государственных контрольных органов в процессе контроля также задействована общественность в первую очередь в лице участников размещения заказа. Право проигравшего участника на обжалование результатов - часть системы государственных закупок. Во всем мире широко распространена практика оспаривания правомерности размещения государственного заказа проигравшим участником в административном или судебном порядке.

В целом все элементы системы государственных закупок взаимосвязаны с системой финансирования госзакупок: они либо определяют объемы финансирования из государственного (муниципального) бюджета и внебюджетных фондов, либо направлены на корректировку объемов финансирования. Эту взаимосвязь можно представить следующим образом (рис. 2.12).

Рис. 2.12. Взаимосвязь элементов системы государственных закупок с элементами их финансирования

Подробное изучение вопросов, касающихся функционирования системы государственных закупок связано с тем, что они не только способны оказать существенное воздействие на повышение эффективности использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в процессе финансирования государственного заказа, но и способствовать укреплению единого экономического пространства на территории Российской Федерации. Экономические отношения, складывающиеся между экономическими агентами в ходе осуществления и реализации государственного заказа, как видно из проведенного научного исследования, носят объективный характер, направлены на удовлетворение экономических потребно-

стей государства и потому непосредственно взаимосвязаны и взаимообусловлены сложившейся системой их финансирования.

2.2.