Функции государства и функции государственных финансов при осуществлении государственных закупок

Комплекс взаимосвязанных функций государства отражает сущность, цели и общее социально-экономическое назначение любого государства. На практике важнейшими государственными функциями являются следующие:

- управление обществом;

- обеспечение правопорядка и безопасности общества;

- обеспечение социального развития;

- экономическое воздействие.

Главное назначение государственных финансов - обеспечение эффективной реализации общих и частных государственных функций. Это зависит от характера социально-экономической политики и общих принципов управления. Государство, экономическая роль которого заключается в достижении сбалансированности между экономической эффективностью и социальной справедливостью в обществе, формирует финансовую политику и осуществляет законодательное регулирование финансов: государственных и частных. По нашему мнению, можно выделить две основные функции государства, которые становятся базовыми принципами финансовой политики и формируют функции государственных финансов. Речь идет о таких функциях, как государственное регулирование и стимулирование экономического развития (политика экономического роста).

Государственное регулирование как базовая функция любого государства представляет собой законодательно оформленную систему воздействия на финансовые процессы в социально-экономической жизни общества. Все направления государственного регулирования взаимосвязаны и взаимодействуют между собой и, как следствие, влияют друг на друга. Выявление таких взаимосвязей имеет большое значение для функционирования системы финансов в целом. Регулирующая роль государства не ограничивается сферой государственной собственности и не предполагает наличия в экономике преимущественно государственной собственности, так как конкурентная с частным бизнесом среда создает ряд дополнительных стимулов для выполнения государством его второй базовой функции - содействия экономическому росту.

Воздействие государства на экономику осуществляется через систему нормативно-законодательных актов государственных и муниципальных (территориальных) органов власти. В теоретическую базу государственного регулирования (вмешательства) экономики заложена конкретная концепция. В мировой экономической теории и практике различают две наиболее противоположные по формам реализации концепции государственного вмешательства в процессы хозяйственного развития общества: кейнсианство и его послевоенные модификации (посткейнсианство и неокейнсианство), и монетаризм.

Основой кейнсианской концепции государственного регулирования экономики, а также ее нео- и постмодификаций, является предложенное английским экономистом Дж. М. Кейнсом положение о том, что государственное регулирование и государственная поддержка национальной экономики - явления объективно заданные, т. е. такие, без которых не может обойтись ни одно национальное рыночное хозяйство[2]. В своей книге «Общая теория занятости, процента и денег», написанной в качестве попытки объяснить фоновые факторы мирового экономического кризиса 1929-1933 гг. и найти оптимальные пути не только и не столько вывода рыночной экономики из глубокого структурного кризиса именно методами государственного регулирования экономики, Кейнс предложил стройную теоретическую концепцию государственного регулирования рынка. Основой кейнсианской модели государственного вмешательства в рыночную экономику стали следующие экономические доминанты:

1) государственные финансы прежде всего в форме государственного бюджета и манипулирования государственными расходами, в том числе государственными закупками; так называемый встроенный бюджетный дефицит, который будет только разогревать экономику и стимулировать ее к росту (Кейнс называл небольшой, стимулирующий экономическое развитие дефицит государственного бюджета «дефицитом без слез»);

2) ссудный (банковский) процент, изменение которого центральным банком в сторону увеличения или уменьшения, соответственно сдерживает или стимулирует экономический рост;

3) изменение денежной массы в обращении (подсчет ведется по ее основным агрегатам) и соответственно снижение или увеличение национального валютного курса.

Для анализа системы финансирования государственных закупок из предложенных Дж. М. Кейнсом методов государственного регулирования экономики особенно важен бюджетный метод, т. е. манипулирование в сторону увеличения или уменьшения расходов федерального и муниципальных бюджетов, в том числе и в области государственной закупочной деятельности. В основе бюджетного регулирования экономики в рамках кейнсианской модели лежит государственное регулирование и государственная поддержка проводимых в экономике преобразований. Кейнсианство и неокейнсианство основаны на экспансионистской бюджетно-финансовой политике, включающей расширение государственных расходов и снижение налогов на частное предпринимательство, а также на экспансионистской денежно-кредитной политике (ссудный процент, денежная масса, платежный баланс, валютный курс), связанной с расширением в обращении денежной массы. Рассуждения Дж. М. Кейнса в логической последовательности построения теории государственного вмешательства и научности сделанных выводов выглядели следующим образом: увеличение государственных расходов, в том числе и расширение государственной закупочной деятельности в разных областях, особенно в области обороны и военных заказов, стимулирует рост национального производства, а, значит, рост инвестиций и вложений в человеческий капитал (финансирование государственных расходов в области науки, образования, здравоохранения, социальных программ, культуры). В соответствии с кейнсианской логикой зависимости государственных расходов и экономического роста схему взаимного влияния государственных закупок в процессе их финансирования государством можно представить следующим образом (рис. 1.3).

Как видно из рис. 1.3, существуют разные источники и различные схемы образования в финансировании государственных ресурсов в области закупочной деятельности. Если расширение финансирования государственных закупок в области военных расходов, обороны, промышленности, сельского хозяйства, новых технологий, транспорта и связи становится основной причиной ускорения экономического роста, то для государственного финансирования науки, образования, здравоохранения, медицины, социальных программ, охраны правопорядка основным источником является экономический рост.

Рис.

Другими словами, есть государственные закупки, создающие через расширение их финансирования условия для экономического роста, а есть государственные закупки, сама возможность осуществления и расширения которых вытекает именно из экономического роста (рис. 1.3). Первую группу мы будем называть ростообразующими сферами государственной закупочной деятельности, а вторую - ростопотребляющими сферами государственной закупочной деятельности. И образующие, и потребляющие экономический рост государственные закупки финансируются из государственного бюджета (центрального и муниципальных). Только первые создают условия для роста экономики, т. е., говоря математическим языком, представляют собой функцию, а вторые, потребляя прирост в экономике, являются производными от первых. Они возможны только при условии постоянного расширенного финансирования первых. Напрашивается парадоксальный, но математически верный вывод: без финансирования государственных закупок в области военных расходов, обороны, промышленности и пр. невозможно расширение финансирования науки, образования, здравоохранения, социальных программ, культуры и т. и. «Проедания» финансовых ресурсов при их расходовании на военные заказы не происходит, а, напротив, происходит стимулирование экономического роста, что в свою очередь приводит к расширению возможностей государственного финансирования образования, медицины, социальных программ и т. п. Кроме того, расширяются покупательная способность населения и совокупный спрос на товары, услуги, работы. Высокая покупательная способность населения (покупательский спрос) при определенных условиях повышает конкурентоспособность предприятий и качество выпускаемой продукции, а эти две проблемы, как известно, в настоящее время наиболее актуальны для экономики России.

Экспансионистская кейнсианская модель регулирующей финансовой политики государства требует жесткого контроля за ценами, так как издержки производства имеют тенденцию к росту. Необходим жесткий контроль со стороны государства в связи с риском роста инфляции, процентных ставок и налогов. Увеличение государственного финансирования (государственных расходов) возможно за счет роста налоговых поступлений, который происходит при экономическом росте и повышении темпов производства продукции. Темп роста расходов не должен превышать темпа роста доходов, и за этим соотношением необходим государственный контроль. Для реализации данной программы государство должно иметь программы централизованных инвестиционных вложений, т. е. тех ростообразующих инвестиций в промышленность, сельское хозяйство, новые технологии, транспорт и связь, о которых шла речь выше (рис. 1.3).

Кейнсианская и неокейнсианская модели государственного регулирования развития рыночной экономики финансовыми средствами работали достаточно успешно в промышленно развитых странах до конца 1970-х гг. Мировой экономический кризис середины 1970-х гг. заставил теоретические экономические школы искать новые модели государственного регулирования экономики финансовыми средствами. Такая модель была создана в начале 1980-х гг. представителями чикагской экономический школы и получила название монетаризма.

Монетаризм в центр системы государственного регулирования экономики ставит принцип свободного развития рынка с ограничением государственного вмешательства в экономику лишь методами и инструментами поддержания стабильного темпа роста денежной массы (по агрегатам М0, Мь М2, М3). Таким образом, проводником монетаристских идей государственного вмешательства в экономику становится центральный банк, как основной регулятор денежной массы. В кейнсианской же модели государственного регулирования рыночной экономики основными исполнителями политики государственного вмешательства в развитие рынка становятся федеральное (центральное) казначейство и министерство финансов как главные контролеры за расходованием бюджетных средств, в том числе и на государственные закупки.

Интересно отметить, что политика монетаризма, появившись как попытка ответа теоретической научной школы (чикагской) на последствия мирового экономического кризиса 1970-х гг. и мирового кризиса внешней задолженности 1980-х гг., стала ведущей парадигмой национальных систем государственного вмешательства в экономическое развитие стран с промышленно развитым хозяйством на ближайшие 20 лет. Более того, монетаристские схемы государственного регулирования рынка широко использовались в 1980- 1990-х гг. правительствами ведущих экономически развитых стран: США (рейганомика) и Великобритания (тэтчеризм). Монетаристская концепция государственного вмешательства легла в основу программ экономической и финансовой стабилизации (стабилизационные программы), которые предлагались развивающимся странам и странам с переходной к рынку экономикой (бывшим социалистическим) в 1990-х - начале 2000-х гг. Такие стабилизационные программы были разработаны экспертами Международного валютного фонда (МВФ) и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и выдвигались последними в качестве обязательного условия получения так называемых стабилизационных кредитов государствам, испытывающим финансовые трудности и привлекающим внешнее финансирование (кредиты, займы, помощь) для покрытия дефицитов государственного бюджета и платежного баланса.

Рестрикционная (сдерживающая) составляющая политики государственного вмешательства в экономику, которую предложили монетаристы после кризиса кейнсианских и неокейнсианских моделей регулирования рынка, основывается на сокращении государственного финансирования (в том числе и государственных закупок) и повышении налогов. Цель такой схемы очевидна: сокращение покупательной способности населения, уменьшение дефицита государственного бюджета и снижение уровня инфляции. Одновременно такая политика вызовет замедление экономического роста, которое приведет к трудностям сбыта и падению темпов воспроизводства. Сдерживание спроса путем проведения центральным банком жесткой политики сдерживания прироста денежной массы по всем ее составляющим компонентам не создает условий для расширения воспроизводственной базы (недостаток свободных капиталов), что не может обеспечить снижение цен и темпов инфляции. При ограниченных возможностях привлечения ресурсов в форме внешнего финансирования и «съедания» инфляцией собственных средств предприятий и организаций происходит естественное сокращение объемов производства и замедление темпов экономического роста. В конечном счете задача сводится к переориентации ресурсов от потребления к накоплению. Сложность реализации предложенной монетаристами модели государственного регулирования рыночной экономики обусловлена возможной стагнацией (замедлением) производства. В условиях снижения заработной платы и осложнения ситуации на рынке труда перераспределения ресурсов от потребления в пользу инвестиций не происходит. Политика ограничения спроса усиливает конкуренцию и возможность банкротства, а также социальную напряженность в обществе, так как сворачиваются программы государственных закупок в области здравоохранения, социальной политики, образования, науки.

Если представить схему воздействия монетаристской модели вмешательства в экономику через сдерживание роста денежной массы, то она выглядит следующим образом (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Монетаристская модель регулирования расходов государственного бюджета и государственной закупочной деятельности

Как видно из рис. 1.4, монетаризм, применявшийся в качестве основного рецепта государственного регулирования экономики в 1980-1990-х гг., означал сворачивание (в отличие от кейнсианского и неокейнсианского подхода) всех видов государственной закупочной деятельности, в том числе и ростообразующих (рис. 1.3) закупок государства. На практике монетаристские идеи самонастройки и самоналадки рыночной экономики и ограничения вмешательства государства мерами по таргетированию денежной массы, т. е. финансовых ресурсов, привели к приватизации государственных предприятий (в развитых рыночных экономиках в 1980-х гг., а в экономиках, переходных к рынку, в том числе российской, в 1990-х гг.), а также к сворачиванию программ государственной закупочной деятельности прежде всего в социальной сфере. Как результат, снизился совокупный потребительский спрос, вследствие чего в 2000-х гг. обвалился мировой фондовый рынок (1997— 2002 гг.), вслед за ним рынок недвижимости (2006-2007 гг.). В настоящее время назрел структурный кризис мирового кредитного рынка, так как из-за сокращения потребительского спроса для поддержания необходимых темпов экономического роста на рынок были вслед за ипотечными выброшены огромные массы потребительских кредитов, не подтвержденные соответствующим платежеспособным спросом. Начало 2000-х гг. продемонстрировало полную несостоятельность применения монетаристских концепций государственного регулирования рыночной экономики: снизился совокупный покупательский спрос, уменьшились возможности государственного бюджетного и внебюджетного финансирования, а, следовательно, финансирования государственной закупочной деятельности.

Таким образом, если кейнсианская модель государственного вмешательства в экономику создает встроенный механизм стимулирования одними формами государственных закупок других форм (рис. 1.3), то монетаристская модель привела к практически полному сокращению государственных заказов особенно в сферах социальной политики, образования, здравоохранения и науки (рис. 1.4). Как обычно, истина - посередине. Ни кейнсианство, ни монетаризм в чистом виде с 2000-2002 гг. ни в одной рыночной экономике не применяются, так как кейнсианство неизбежно приводит к росту бюджетного дефицита и инфляции, а монетаризм - к сокращению финансирования государственных ресурсов и росту социальной напряженности. Выбор форм государственного регулирования финансов особенно важен и сложен при проведении структурных преобразований в российской экономике. В экономиках промышленно развитых стран для государственного регулирования хозяйства в настоящее время применяется политика разумного сочетания экспансионистских кейнсианских методов и рестрикционных методов монетаристской концепции государственного регулирования. Был выработан так называемый мейнстрим концепций, который представляет собой набор кейнсианских и монетаристских методов государственного вмешательства в рыночную экономику в постоянном их чередовании и взаимодополняемости.

И монетаристская, и кейнсианская модели государственного регулирования рыночного хозяйства имеют одну цель: достижение оптимального (заданного) экономического роста. Таким образом, исполнение государством первой своей функции неизбежно приводит к выполнению им другой его функции: создания условий для достаточного экономического развития. Экономический рост представляет собой базовую многоаспектную проблему, в особенности для таких стран, как Россия, которые только выходят из длительного периода трансформационных преобразований экономики из централизованной в рыночную.

Все дискуссионные теоретические вопросы экономического роста развиваются вокруг четырех основных концептуальных моделей:

1) дирижистская модель, основанная на применении принципов традиционной промышленной политики, включая выделение отраслевых приоритетов и государственную (финансовую и нефинансовую) поддержку этих секторов и направлений. Здесь прежде всего речь идет о размещении государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В дирижистской модели важен также протекционизм как способ защиты национального производителя от конкуренции иностранных предприятий;

2) укрепление финансово-промышленных групп, повышение инвестиционной и организационной активности объединений крупнейших фирм. Предполагается, что такие образования обеспечивают концентрацию ресурсов (финансовых, производственных, интеллектуальных), а также снижение трансакционных издержек благодаря соединению в себе финансовых, производственных и исследовательских организаций. В этой модели экономического развития государственной закупочной деятельности отводится второстепенное место. При этом факт объективной необходимости ее присутствия признается;

3) резкое сокращение бюджетной нагрузки на экономику (реформа формирования и расходования бюджетных средств), приведение ее в соответствие с параметрами, характерными для стран с аналогичным уровнем экономического развития. Эта модель экономического роста предполагает оптимальное реформирование существующей системы финансирования государственных заказов;

4) институциональные реформы, нацеленные на стимулирование предпринимательской деятельности, проведение активной государственной политики по созданию благоприятных условий для инвесторов (национальных и иностранных). Для выполнения параметров этой модели экономического роста необходимо формирование адекватной системы институтов, включая соответствующую нормативно-правовую базу финансирования государственной закупочной деятельности из бюджета (центрального и местных) и внебюджетных фондов.

По нашему мнению, последняя модель государственного стимулирования экономического развития представляется наиболее перспективной для экономик, переходных к рынку. Поэтому для современной трансформирующейся российской экономики наиболее приемлема именно эта модель. Современная, переходная к рынку российская экономика характеризуется двумя важными особенностями. Во-первых, существованием так называемых восстановительных закономерностей роста, которые проявляются во всякой экономике, пережившей глубокий спад и восстанавливающей докризисный уровень. Во-вторых, сохранением высокого уровня трансакционных издержек из-за слабости ряда политических институтов (прежде всего административной, правоохранительной и судебной систем), а также отсутствием (при наличии негативной) кредитной истории у большинства экономических агентов, включая государство. Применительно к современной России необходимо существенное снижение трансакционных издержек, которые по меркам развитых экономик в нашей стране очень высоки. Это характерно для всех стран, выходящих из периода социально-политической нестабильности, причем нельзя заранее сказать, сколько времени потребуется для восстановления доверия национальных и зарубежных инвесторов к институциональной системе страны. Очевидно, что для снижения трансакционных издержек необходимо обеспечить устойчивое функционирование политических и правовых институтов.

Экономические функции государства трансформируются в функции государственных и муниципальных финансов. И государственные, и муниципальные финансы выполняют следующие функции:

- распределительную, или функцию образования централизованных доходов;

- регулирующую, или функцию использования централизованных доходов;

- контрольную.

Функции государственных финансов представлены на рис. 1.5.

Государственные финансы как звено общей системы финансов (рис. 1.1) выполняют три функции, обслуживая централизованную область движения финансовых ресурсов: образования централизованных доходов, их использования и контрольную. Детализация перечисленных функций представлена на рис. 1.5.

Распределительная функция государственных и муниципальных финансов заключается в том, что через распределение и перераспределение внутреннего валового продукта (ВВП) и части национального дохода обеспечиваются общегосударственные потребности, формируются источники финансирования общественного сектора экономики, достигается сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации.

Рис. 1.5. Функции государственных (муниципальных) финансов, их детализация и алгоритм реализации финансирования государственной закупочной деятельности

Государственные и муниципальные финансы функционируют на основе перераспределения финансовых ресурсов через систему централизованных фондов. В рамках распределительной функции государственных и муниципальных финансов под государственными закупками следует понимать любые закупки за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных внебюджетных фондов. Такой подход в общем согласуется с подходами, принятыми в современной отечественной и зарубежной литературе.

Таким образом, сущность распределительной функции государственных (муниципальных) финансов состоит в том, что вновь созданная стоимость (ВВП) подлежит распределению в целях выполнения денежных обязательств предприятий перед бюджетом и внебюджетными фондами. Ее результат - формирование бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств и их последующее использование на государственное финансирование, в том числе и государственных закупок (рис. 1.6).

Рис. 1.6. Система финансирования государственных закупок через распределительную функцию финансов

Регулирующая функция государственных (муниципальных) финансов по своему экономическому смыслу тесно связана с распределительной. Регулирующая роль государственных и муниципальных финансов заключается в обеспечении развития различных сфер общественной жизни через систему льгот и экономических программ. Действенность и актуальность регулирующей функции фи-

нансов можно продемонстрировать на примере механизмов ее функционирования на уровне территориальных (муниципальных) финансов. С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных, социальных, культурных условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные целевые программы. Финансирование этих программ осуществляется за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также доходов (в основном налогов) вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетом выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т. е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели: государственные заказы на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ в области развития здравоохранения, образования, дорожного строительства, коммунальных объектов и др.

В соответствии с распределительной функцией территориальных финансов они активно используются для регулирования экономического развития территорий, т. е. регулирования воспроизводственного процесса и деятельности хозяйствующих субъектов. Регулирующая функция территориальных финансов используется также в целях экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Территориальные органы власти создают целевые финансовые фонды, средства которых используются для поощрения развития предприятий и производства необходимой продукции, проведения социальных, культурных, природоохранных мероприятий.

Примером реализации регулирующей функции финансов может также служить формирование и расходование федеральных целевых фондов финансирования. В частности, в Российской Федерации в Законе о федеральном бюджете на 2002 г. впервые было предусмотрено формирование финансового резерва, в который должны были войти средства из бюджетных доходов в сумме 109765,3 млн. рублей, что составило 61,55% планируемого профицита государственного бюджета или 5,16% от суммы планируемых доходов. Статья 2 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. предусматривала, что средства Стабилизационного фонда могут быть использованы только на следующие цели:

- замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- погашение государственного долга Российской Федерации.

Правила, по которым средства отчисляются в Стабилизационный фонд[3] [4] [5], должны корректироваться с учетом их фактической зависимости от мировых цен на экспортируемые Россией ресурсы, быть легко интерпретируемыми и доступными для понимания налогоплательщиками. Поэтому целесообразно согласиться с предложением, использовать простую линейную зависимость перечислений в указанные фонды от цен на нефть, устанавливая при этом пограничные условия, при достижении которых формула может меняться. Такими условиями могут быть резкие колебания цен на нефть, превышение определенных объемов перечисления средств из фонда в фонд-.

По нашему мнению, однако, в формировании и расходовании средств Резервного фонда и Фонда будущих поколений кроется существенный резерв, который мог бы быть использован для финансирования государственной закупочной деятельности в целях стимулирования развития российской экономики. Вот один из возможных подходов к формированию финансового резерва в целях расширения возможностей финансирования государственной закупочной деятельности и стимулирования роста российской экономики. Необходимо выделить минимальный объем бюджетных расходов, соответствующий консервативному прогнозу внешнеторговой конъюнктуры и обеспечивающий критический уровень финансирования бюджетных расходов, а дополнительные финансовые ресурсы распределять между отчислениями в Резервный фонд и Фонд развития будущих поколений и финансированием дополнительных бюджетных программ по государственной закупочной деятельности, особенно в области образования, здравоохранения, науки, медицины, социальных направлений и пр. При этом следует пересмотреть расходные обязательства бюджета в сторону увеличения расходов на финансирование вышеперечисленных направлений государственной закупочной деятельности. Такой подход к формированию и расходованию Стабилизационного фонда РФ оправдал бы огромные ежегодные масштабы отчислений в него (в 2007 г. его совокупный объем превышал 860 млрд, долларов США)[6] и скорректировал бы социально-экономическую направленность государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг.

Еще один пример регулирующей функции финансов в области государственной закупочной деятельности - это формирование и последующее финансирование федеральных целевых программ (ФЦП). Основными критериями формирования федеральных целевых программ в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных и муниципальных нужд» с изменениями от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ являются следующие:

- соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

- преобладание расходов на НИОКР и капитальных расходов (в том числе на приобретение оборудования) в структуре программы;

- межотраслевой и межведомственный характер решаемой проблемы, что представляет собой, по нашему мнению, наиболее наглядную иллюстрацию регулирующей функции финансов. В данном случае предполагается, что входящие в компетенцию федеральных органов исполнительной власти проблемы должны решаться в пределах средств, выделяемых им из федерального бюджета на основную деятельность; если же проблема носит межотраслевой и межведомственный характер, то она с учетом других критериев может решаться программно-целевыми методами;

- включение в федеральные целевые программы проблем, выходящих за рамки краткосрочного периода (если проблема может быть решена за один финансовый год, то ее следует профинансировать за счет средств федерального или муниципального бюджета; если же проблема не решается за короткие сроки и отвечает всем другим критериям системного подхода к формированию ФЦП, ее следует решать программно-целевыми методами);

- возможность количественной оценки результатов программы;

- реализация программы должна давать мультипликационный эффект, превосходящий сумму результатов от реализации ее отдельных мероприятий;

- невозможность решить данную проблему иными способами;

- соответствие суммы расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ возможностям бюджета (его прогнозируемым доходам на среднесрочную перспективу) в течение всего срока их реализации1.

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов в рамках деятельности государства по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг заключается в следующих направлениях:

- контроль за изменением финансовых показателей, состоянием платежей и расчетов (так называемая система санкций и поощрений, использующая меры принудительного или стимулирующего характера;

- контроль за реализацией стратегии финансирования. Здесь происходит реализация долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговременное приспособление к ним порядка и условий финансирования.

Контрольная функция государственных и муниципальных финансов реализуется по следующим основным направлениям:

- контроль за правильным и своевременным перечислением средств в бюджеты всех уровней;

- контроль за соблюдением заданных параметров централизованных фондов денежных средств с учетом потребностей производственного и социального развития;

- контроль за целенаправленным и эффективным использованием бюджетных ресурсов.

Государственный финансовый контроль должен осуществляться гласно и в полном соответствии с законом. Органы государственного финансового контроля не вправе чинить препятствия к осуществлению правомерной деятельности подконтрольных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан.

Целевое и эффективное использование финансовых ресурсов государства контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования финансовых ресурсов.

Сфера контроля за эффективностью расходования государственных финансовых ресурсов по методике ОЭСР характеризуется следующими параметрами[7]:

- степенью использования простых однозначных показателей, формированием системы показателей;

- степенью использования методов косвенной оценки качественных и количественных показателей;

- степенью использования оценки действий, процессов, инициатив;

- определением приоритетных областей измерения (эффективность, результативность, качество обслуживания, экономичность).

Существуют и широко применяются три основных метода измерения эффективности государственного финансирования:

1. Анализ индексов (ratio analysis). Он заключается в сопоставлении эффективности деятельности определенной организации по сравнению с предыдущими периодами. Для этого рассчитывается себестоимость единицы выпуска для каждого вида государственных закупок, а также показатели производительности - отношение входящих ресурсов к выпуску. У метода анализа индексов в ходе государственного финансового контроля есть и достоинства, и недостатки. К достоинствам следует отнести то обстоятельство, что это самый простой и дешевый способ измерения эффективности. К недостаткам относятся следующие: а) сам по себе анализ индексов не позволяет учесть объективные факторы, которые повлияли на структуру управления в государственной организации и привели к изменениям по сравнению с предыдущими периодами или с другими организациями; б) этот метод контроля эффективности использования государственного финансирования целесообразно использовать применительно к производственным государственным структурам, но не к оказывающим государственные услуги агентствам.

2. Регрессионный анализ. Этот метод финансового контроля значительно шире предыдущего. Основная проблема его интеграции в систему оценки эффективности использования финансовых средств для финансирования государственных закупок заключается в том, что причинно-следственные связи в исследуемых процессах без дополнительной информации практически не поддаются точной однозначной оценке. Кроме того, регрессионный анализ требует постоянного контроля за генерируемыми внутри организации основными и пояснительными данными. Еще один важный недостаток метода: эффективность финансирования в нем, по сути, оценивается на основе анализа отклонений от среднего. А для целей максимального роста эффективности государственного финансирования, несомненно, предпочтительнее ориентация на самую высокую результативность.

3. Анализ пакетов данных (data envelope analysis). Этот появившийся сравнительно недавно аналитический метод финансового контроля (был разработан экспертами OECD в 1990-х гг.) ориентирован на максимальный уровень производительности или результативности. Деятельность финансируемой организации (программы, проекта) признается неэффективной, если ее производительность ниже передового уровня или себестоимость ее товаров (или услуг) превышает показатель, признанный эффективным. Этот метод при всей своей современности и актуальности тоже имеет недостатки: в частности, существует некоторая искусственность построений в определении максимально допустимого уровня. Так, принимавшие участие в разработке метода анализа пакетов данных эксперты Международного валютного фонда (МВФ) еще в 1990-х гг. отмечали, что «предел, с которым производится сравнение, в свою очередь, представляет собой сложное построение, включающее в себя средневзвешенные параметры для ряда эффективных производственных подразделений»[8]. Другими словами, реальные данные все равно базируются на усредненных показателях, а для нужд модели их модифицируют. Полученная величина максимального приближения (proxy) может быть тесно связана с искомым показателем, а может моделировать его недостаточно адекватно. Здесь может быть допущена необъективность, так же как в выборе контролируемых объектов государственного финансирования.

При выборе одного из трех перечисленных методов для определения эффективности финансирования государственной закупочной деятельности необходимо обращать внимание на такой основной ориентир финансирования, как конечный результат. Вот почему так важно показывать группы и конкретные виды подлежащих расчету индикаторов, периодичность сбора информации, форму предоставления результатов. Не менее важно, как подаются материалы проведенного финансового контроля и анализа и делаются выводы: заказ - чики обычно добиваются экономичности и предельной объективности, желают получить нужную им информацию в сжатые сроки.

Руководители государственных финансирующих организаций (бюджетных, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных) в силу целого ряда объективных причин не хотят ориентироваться только на показатели действенности финансирования, их не устраивает невозможность точно установить причинность того или иного конечного результата финансирования, наличие больших временных лагов между началом финансирования и получением конечного результата, недостаточность информации и зачастую ее асимметрия. В этой связи, как представляется, ориентированность финансирования государственных закупок на конечный результат - наиболее оптимальный метод определения эффективности такого финансирования.

Эффективность покупки государством товаров, услуг и выполненных работ - значительно более распространенный показатель финансового контроля, чем измерение действенности программ финансирования. Это связано с большой оперативностью и достоверностью результатов анализа. Например, оценочные результаты можно получить методом простого анкетирования. Если просмотреть перечень оценочных показателей по государственным закупкам (доступность товаров и услуг, честность и аккуратность поставщика, точные сроки поставки), нетрудно убедиться, что практически все они доступны анкетированию. Различные специфические формы статистики (например, число жалоб на качество поставки, удовлетворенность клиентов ит. п.) позволяют получать и обрабатывать большой объем (массив) информации, которая дает полное представление о конечной эффективности проведенного финансирования государственной закупки. Большинство промышленно развитых стран, реформировавших свои системы управления государственными расходами, в частности, применяющих консолидированные трех- или пятилетние бюджеты (Финляндия, Швеция, Великобритания, Россия, Канада и др.), отдают предпочтение именно таким показателям.

Очевидно, что к действенности исполнения и нацеленности на конечный результат при финансовом контроле и анализе финансирования госзакупок следует добавить такой показатель, как экономичность финансирования. Экономичность - наиболее доступный для измерения показатель эффективности финансирования государственных закупок. Тем не менее экономичность, т. е. минимизация издержек невыгодна заказчику, так как он стремится, напротив, к максимизации затрат, чтобы иметь основания повысить в будущем размеры государственного финансирования. Если же при реализации государственного заказа удается сэкономить, то заказчик рискует снижением объемов государственного финансирования на будущие периоды. Для государства же показатель экономичности расходуемых средств (минимизации расходов) при финансировании государственных закупок исключительно актуален, так как означает экономию средств бюджета и/или внебюджетных фондов и предоставляет объективные возможности для расширения финансирования государственных закупок в других областях. В этом случае запускается механизм расширенного государственного финансирования госзакупок. Например, в США и Великобритании особенно тщательно отслеживается и контролируется экономичность предоставленных государственных ресурсов1.

Конкретизация контрольной функции государственных финансов - основная задача современной российской финансовой политики. Но кроме вышеперечисленных конкретных показателей финансового контроля и анализа, актуальна также и другая роль контрольной функции государственных финансов: регулировать и стимулировать экономические и социальные процессы. В этом аспекте контрольная функция финансов при осуществлении государственных закупок позволяет контролировать:

- складывающиеся пропорции в распределении средств между заказчиками;

- формирование федеральных и территориальных целевых внебюджетных фондов для финансирования размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг;

- достаточность финансового обеспечения для реализации государственных заказов;

- эффективность использования финансовых средств, выделенных на эти цели;

- реализацию финансовой политики государства в области размещения и реализации государственных заказов.

Так, например, в части территориальных (муниципальных) финансов контрольная функция финансов используется не только для стимулирования экономического развития территорий, но и для осуществления социальной политики государства, реализуемой в процессе размещения государственных заказов по закупкам, услугам, работам, направленным на социальное развитие территорий. Дело в том, что на основе финансовых ресурсов, предоставляемых территориальным органам власти для формирования их бюджетов, осуществляется большая часть государственной закупочной деятельности в области образования, здравоохранения и медицины, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов Российской Федерации стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и пр.

Целевое и эффективное использование денежных ресурсов в процессе финансирования государственной закупочной деятельности контролируется на основе составляемых плановых и отчетных смет образования и расходования денежных ресурсов. Для большей эффективности финансового контроля за состоянием и результатами государственного финансирования, размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в 1990-х гг. были разработаны определенные методологические принципы оценки эффективности государственного финансирования, которых придерживаются все контролирующие органы1. Речь идет о следующих принципах:

- единство законодательной и нормативной базы;

- открытость и прозрачность всех видов информации;

- разграничение полномочий и предметов ведения в процессе финансирования;

- целевая ориентированность финансирования;

- научный подход к реализации намеченных целей;

- экономичность (минимизация расходов) и рациональность финансирования;

- управляемость финансовыми потоками на централизованной основе.

Обеспечение вышеперечисленных принципов возможно только в заданных фоновых параметрах финансовой стратегии развития. Только финансовая стратегия в полной мере позволяет определить

См.: Государственные и муниципальные финансы / под ред. Г. Б. Поляка. - 2-е изд. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

возможности сбалансированного управления денежными ресурсами государственного и муниципального секторов экономики. Поэтому к регулирующей и контрольной функции государственных финансов примыкает такая функция государства, как управление финансами. Управление финансами - это сознательное воздействие органов управления на финансы государства в целом, его регионов и хозяйственных субъектов и на финансовые процессы, финансовую деятельность, осуществляемое с целью достижения и поддержания сбалансированности, финансовой устойчивости экономики, получения доходов, прибыли, финансового обеспечения решаемых экономических и социальных задач. В соответствии со структурой финансовой системы Российской Федерации различают следующие направления управления финансами по видам объектов управления:

- управление финансовыми ресурсами государства и финансовых субъектов Российской Федерации;

- управление финансами муниципальных образований;

- управление финансами хозяйствующих субъектов;

- управление финансами юридических лиц (предприятий, организаций, учреждений, общественных фондов).

Основные составляющие управления финансами включают управление бюджетами; управление внебюджетными фондами.

Субъектами управления финансами являются законодательные органы, принимающие законы о финансах (бюджете) и финансовой деятельности, исполнительные органы, направляющие, регулирующие и контролирующие финансовые процессы на общегосударственном, региональном, местном уровнях, а также финансовый аппарат в организациях, учреждениях, на предприятиях. Главным исполнительным органом управления финансами в России выступает Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные органы. В процессе управления финансами субъекты управления выполняют следующие функции:

- финансовый анализ;

- прогнозирование и планирование финансовых ресурсов и финансовой деятельности;

- оперативное регулирование финансов;

- учет финансовых ресурсов;

- контроль за состоянием финансов.

Финансовый анализ призван формировать информацию, необходимую для принятия управленческих решений в области финансов исходя из сложившейся ситуации и проявившихся тенденций, выявления проблем. Он опирается на бухгалтерскую, статистическую, оперативную документацию и отчетность. Государственный финансовый контроль и анализ осуществления финансирования государственных закупок обеспечивает получение информации о нарушениях, возникающих в ходе использования бюджетных средств, что позволяет соответствующим образом корректировать государственное финансирование закупочной деятельности государства. В Лим- ской международной декларации о руководящих принципах финансового контроля, к которой присоединилась и Россия, в статье 1 говорится о том, что организация и осуществление контроля являются обязательными элементами управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Финансовое прогнозирование выявляет ожидаемую в перспективе картину состояния финансовых ресурсов и потребностей в них государственной закупочной деятельности, возможные варианты осуществления финансирования государственных закупок. Финансовое прогнозирование - это логическая предпосылка финансового планирования. В ходе планирования финансовых ресурсов для государственной закупочной деятельности, а также собственно последующих процессов финансирования устанавливают параметры финансовой системы, величину и источники получения финансовых ресурсов, направления их расходования, степень соответствия поступления и затрат, уровень дефицитности ресурсов. Основой финансового планирования служат составление и принятие бюджетов и финансовых балансов, а также разработка и утверждение финансовых разделов целевых программ, бизнес-проектов и бизнес-планов.

При финансовом прогнозировании и планировании ресурсов, направляемых на государственные закупки, исключительно важны такие параметры, как прозрачность и конфиденциальность любой информации. Государственный закупщик работает, как в «аквариуме». Вся информация о ценах поставщиков и окончательной профинансированной цене должна быть доступна любому налогоплательщику, которые в совокупности создают финансовые ресурсы любого государства. Любые особые отношения между закупщиком и успешным поставщиком, а также условия окончательного контракта по закупкам должны быть известны. Более того, закупщик может делиться информацией, полученной от поставщика, а также обмениваться информацией о ценах, по которым была сделана за- купка, с другими закупщиками. Поэтому достаточно трудно сохранить в таких условиях конфиденциальность информации.

Оперативное регулирование финансов осуществляется с целью реагирования на складывающуюся в ходе финансирования государственной закупочной деятельности ситуацию для принятия текущих решений, корректировки бюджетов балансов, финансовых планов в связи с вновь открывающимися обстоятельствами, а также с целью перераспределения, изменения целевой направленности финансовых ресурсов.

Учет финансовых ресурсов, которым в Российской Федерации в основном занимается Счетная палата РФ, выявляет их состояние, наличие на текущий момент, сохранность, степень израсходования, динамику изменения, резервы.

Контроль за состоянием финансов, являясь также прерогативой Счетной палаты РФ, призван выступать звеном обратной связи в цепи финансирования государственных закупок, предоставлять государственным органам управления финансами информацию о соблюдении законов, правил и норм расходования и использования государственных и муниципальных ресурсов в форме бюджетов и внебюджетных фондов.

Вся рассмотренная система финансово-экономических отношений, выступающих основой процесса финансирования государственной закупочной деятельности, способна обеспечить дальнейшее повышение эффективности закупок продукции для государственных нужд в условиях трансформации российской экономики. В этой связи необходимо исследование специфики финансово-экономических отношений в области государственных закупок. Особое внимание здесь следует обратить на экономическую роль государства в условиях рынка, а также на функции государства и функции государственных финансов при осуществлении государственной закупочной деятельности. Именно посредством сбалансированной системы финансово-экономических отношений реализуются государственные интересы, направленные на полное удовлетворение государственных нужд с учетом экономических возможностей страны и рыночных механизмов хозяйства. Поэтому важно проанализировать процесс модернизации финансирования государственных закупок в период перехода к рыночной экономике, выявить тенденции и закономерности этого процесса и определить основные концептуальные подходы к формированию более эффективной системы государственных закупок. Современное состояние российской бюджетно-финансовой системы предполагает возможности создания оптимальной системы финансирования государственной закупочной деятельности, которая гарантировала наиболее эффективное использование финансовых ресурсов, с одной стороны, и максимально полное и устойчивое удовлетворение потребностей государства - с другой.