Содержание и основные понятия государственных закупок: определения, признаки, классификационные характеристики

В последние годы в Казахстане наблюдается ряд тенденций, требующих развития и модернизации инфраструктуры.

Во-первых, рост численности населения и уровня урбанизации требует опережающего развития городской инфраструктуры.

Во-вторых, рост экономики и экономических связей, высокие транспортные издержки бизнеса, а также новые формирующиеся региональные рынки предопределяют повышение инфраструктурных возможностей страны.

Формирование внутреннего единого рынка в Казахстане затруднено следующими факторами:

- недостаток транспортных каналов между регионами, обеспечивающих движение товаров, трудовую миграцию;

- разный уровень аграрно-промышленного развития регионов, влияющий на возникновение региональных диспропорций;

- нерациональное расселение населения - наличие дефицита трудовых ресурсов на севере и избыток «рабочих рук» на юге;

- неравномерное развитие системы жилищно-коммунальной и социальной сфер.

С точки зрения логистического подхода государственные закупки и связанные с ними процессы, в силу их именно государственного характера можно назвать не иначе как основной инструмент системы развития товарно­денежных отношений в государственном секторе экономики, что также 19

подтверждает значимость вышеуказанного официального документа Президента РК, включая Указа Президента РК Указ Президента РК от 6 апреля 2015 г. № 1030 «Об утверждении Государственной программы

инфраструктурного развития «Нурлы жол»[14],Указа Президента Республики Казахстан от 13 января 2014 г. № 725 «Об утверждении государственной программы развития и интеграции инфраструктуры транспортной системы Республики Казахстан до 2020 года»[15],Указа Президента РК от 01 августа 2014 г., №874 «Об утверждении государственной программы индустриально­инновационного развития Республики Казахстан на 2015-2019 гг.[16].

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои определённые задачи и функции.

Таким образом, требования современного рыночного развития рынка логистики обуславливают необходимость усиления внимания к проблеме эффективной системы государственных закупок в стране, поскольку в данном аспекте необходимо учитывать не только экономическую, но также социальную, демографическую, в том числе экологическую и политическую организационно составляющую.

Основные критерии проведения госзакупок представлены на нижеследующем рисунке (в соответствии с рисунком 4):

Рисунок 4 - Основные критерии проведения госзакупок

Примечание - составлен автором

Теперь более подробно об указанных критериях.

Равное и справедливое отношение ко всем участникам торгов означает, что при проведении государственных закупок заказчик/организатор ГЗ обязан предоставить всем поставщикам, которые подают заявки на участие в торгах через официальный сайт государственных закупок или другими легитимными путями, равные права, равное количество информации о государственном закупе - равные возможности участия в конкурсе на госзакупки.

Данный критерий привлекает особое внимание контролирующих госорганов, поскольку на этом этапе предотвращается возможность коррупционных проявлений со стороны заказчика по лоббированию интересов конкретного поставщика.

Например, в 2013 г. организатором государственных закупок - государственным предприятием на праве хозяйственного ведения (на ПХВ) размещено объявление, о проведении государственных закупок услуг, по установке проводного (кабельного) интернета в находящемся на балансе своего административном здании.

Способ данного государственного закупа выбран путём запроса ценовых предложений.

В размещённом объявлении был указан критерий, а именно наличие у поставщика подземной сети оптоволоконного кабеля, который по условиям данного закупа должен быть проложен до административного здания указанного предприятия.

В итоге поставщики, не обладая указанной возможностью, поскольку подземные сети оптоволоконного кабеля в своё время были приватизированы и находились на балансе у группы компании «Б» и указанные подземные сети передавались в возмездное пользование, обратились с жалобой в соответствующий госорган.

Между тем, после повторного размещённого объявления другая компания «А» предложила организатору госзакупок обеспечить другой способ подключения к указанной услуге. Однако ее заявка была отклонена, как не отвечающая условиям государственных закупок.

Поставщик вышел с письмом к собственнику кабельных сетей «Б», с просьбой предоставить данную сеть в аренду, но его просьба по понятным причинам была отклонена.

Таким образом, группа компаний «Б» и организатор государственных закупок изначально договорились об освоении данного государственного заказа, т.е. после отклонения всех заявок поставщиков заключить договор между собой из одного источника.

Данную сделку группы компании «Б» и организатора государственных закупок признали недействительной и были привлечены к административной ответственности.

Открытость и прозрачность- общий доступ к информации по государственным закупкам. «Электронное Правительство» по принципу «Одного окна» существенным образом повлияло на развитие электронной системы государственных закупок.

Правила взаимодействия по организации и функционированию центров обслуживания населения по принципу «одного окна» в городах Астане и Алматы по оказанию государственных услуг разработаны в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 мая 2005 г. № 501 «Об оказании государственных услуг населению по принципу «одного окна» в городах Астане и Алматы» и определяют порядок взаимодействия по организации и функционированию центров обслуживания населения по принципу «одного окна» в городах Астане и Алматы (далее - Центр) между органами юстиции, по управлению земельными ресурсами, информатизации и связи, налоговых органов (далее - уполномоченные органы) по оказанию государственных услуг[17].

Цели - сокращение документооборота, бюрократизма и проявления коррупционных правонарушений при оказании государственных услуг.

В Казахстане в течение последних 20 лет сфера услуг опережала рост промышленности примерно на 3 % и на данный момент составляет 54,2 % ВВП (на первое полугодие 2014 г., рост на 0,6 %). При этом для достижения запланированного среднегодового темпа роста ВВП на уровне 5,8 % объем сферы услуг к 2020 г. должен удвоиться, что соответствует среднегодовому темпу роста в 7 %.

По данным Программы развития сферы услуг до 2020 года за 2013 г. совокупный объем импорта в Казахстан составил 62,8 млрд. долл. США, при этом 19 % приходится на долю услуг. Импорт услуг распределился следующим образом: профессиональные услуги - 54%; транспортные и туристические услуги - 38%; финансовые и страховые услуги - 2,7%; телекоммуникационные услуги, включая услуги в области информационных и компьютерных технологий - 3,75%; услуги в области государственного управления, образования и здравоохранения - 1%.

Таким образом, указанный проект в РК показал свою эффективность, поскольку за период с 2007-2015 гг. количество государственных услуг, предусмотренных в Реестре государственных услуг постоянно расширялось.

Так, за указанный период количество государственных услуг, включённых в Реестр, увеличилось в 5 раз, и на сегодня составляет 709.

При этом государственными органами на постоянной основе ведётся работа по стандартизации и регламентации государственных услуг[18].

Публикации подлежит любая информация по государственным закупкам, за исключением закупок по которым законодательством РК предусмотрен иной порядок его осуществления, например, закрытый способ осуществления государственных закупок, для нужд обороны, безопасности и правопорядка и т.д.

Эффективное и оптимальное расходование бюджетных средств. Поскольку речь идёт о государственных средствах в основном состоящие из средств налогоплательщиков, тем самым товары, работы и услуги на государственные нужды должны приобретаться на условиях экономии и оптимальности.

Например, договор о государственных закупках помимо прочих условий должен содержать право заказчика на удержание пени у поставщика за несвоевременное им (поставщиком) оказание услуг, поставки товаров и т.д.

Согласно действующему законодательству РК «О государственных закупках», реестр недобросовестных участников государственных закупок представляет собой перечень:

1) поставщиков, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры о государственных закупках, в ходе исполнения которых установлено, что поставщик не соответствует квалификационным требованиям и требованиям конкурсной документации (аукционной документации) или предоставил недостоверную информацию о своём соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем конкурса (аукциона), по результатам которой заключён такой договор;

2) потенциальных поставщиков, определённых победителями (потенциальных поставщиков, занявших второе место), уклонившихся от заключения договора о государственных закупках;

3) поставщиков, не исполнивших либо ненадлежащим образом исполнивших свои обязательства по заключённым с ними договорам о государственных закупках[19].

Таким образом, несвоевременная поставка услуг (товаров, работ) является фактором ненадлежащего исполнения договора о государственных закупках. В этой связи из позиции Законодателя заказчик обязан, обратится с исковым заявлением в суд для включения поставщика не надлежащим образом исполнившие договор о государственных закупках в указанный реестр.

Однако, в большинстве случаев, суды занижают сумму пени, тем самым нарушается принцип оптимальности и эффективности расходования денег, выделенных на государственные закупки.

Ответственность. Как верно отмечает в своей научной статье «Правовые основы развития системы государственных услуг» к.ю.н., доцент кафедры «Теории и истории государства и права, конституционного и административного права» КазНУ им. аль-Фараби Д.А. Оспанова, что Казахстан, провозглашающий себя правовым и социальным государством, взял на себя обязательство обеспечить условие для достойной жизни своих граждан [20].

В этом контексте необходимо обозначить об ответственности, которая на начальной ее стадии начинается с предоставления заказчиком/организатором государственных закупок бюджетной заявки и формированием годового плана государственных закупок.

На основании соответствующего бюджета (плана развития) заказчик разрабатывает и утверждает годовой план государственных закупок в порядке и форме, определённых правилами осуществления государственных закупок.

На основании положительного предложения соответствующей бюджетной комиссии заказчик вправе разработать и утвердить предварительный годовой план государственных закупок.

Предварительный годовой план государственных закупок действует до утверждения годового плана государственных закупок.

Сведения о государственных закупках, предусмотренных в предварительном годовом плане государственных закупок, переходят в годовой план государственных закупок.

Годовой план государственных закупок утверждается (уточняется) заказчиком в течение десяти рабочих дней со дня утверждения (уточнения) соответствующего бюджета (плана развития).

Годовой план государственных закупок (предварительный годовой план государственных закупок) должен содержать следующие сведения:

1) идентификационный код государственной закупки;

2) номенклатуру товаров, работ, услуг согласно справочнику, включая суммы, выделенные для осуществления государственных закупок, без учёта налога на добавленную стоимость;

3) способ и сроки осуществления государственных закупок;

4) планируемые сроки и место поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;

5) планируемые сроки поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с графиком и разбивкой по годам в пределах выделенных и предусмотренных сумм на каждый финансовый год в случаях, предусмотренных статьей 43 настоящего Закона;

6) условия осуществления государственных закупок в соответствии со статьей 51 настоящего Закона[19].

Ответственность может быть гражданско-правовой, административной, дисциплинарной и уголовной. Самой распространённой ответственностью на практике является административная ответственность заказчика за несвоевременное обращение в суд. Законодательством РК «О государственных закупках» определён в 30-ти дневный срок обращения в судебные органы, когда заказчик узнал или должен был узнать о неисполнении, либо ненадлежащим исполнении поставщиком своих договорных обязательств [19].

Итак, о существующих классификационных характеристиках государственных закупок. В зависимости от уровня принятия управленческих решений закупки дифференцируются на - международные, - государственные, - корпоративные.

Виды закупок в классификации характеризуются уровнями управленческих решений. Такие классификационные характеристики закупок,

которые можно справедливо отнести, в том числе и к госзакупкам[21],представлены на нижеследующем рисунке (в соответствии с рисунком 5):

Рисунок 5 - Виды закупок в зависимости от уровня принятия управленческих решений

Примечание - составлен автором на основе[21]

Международные (часто называют встречные - прим. авт.) характеризуют торговые операции, в которых покупатель договаривается, заключает соглашение с продавцом о встречной, ответной продаже своих товаров через определенный, иногда длительный промежуток времени. Такие закупки способствуют достижению сбалансированности экспорта и импорта. Расчеты по встречным закупкам могут быть произведены за счет собственных средств, на основе кредита либо в форме взаимозачета.

Государственные - торговые операции по государственным нуждам общества, а также по потребностям ее отдельных субъектов в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления своих функций и полномочий.

Корпоративные - торговые операции по корпоративным нуждам, применяемые в целях обеспечения целевого и эффективного расходования денежных средств предприятий, а также получения экономически обоснованных затрат (рыночных цен на продукцию) и предотвращения возможных злоупотреблений со стороны закупочных сотрудников.

Другая классификация госзакупок упирается в наличие видов, дифференцированных по логистическим уровням закупок - макрологистический, мезологистический, микрологистический (в соответствии с рисунком 6).

Следует отметить, что одной из причин для перехода к электронной системе закупок стала необходимость более эффективного противодействия коррупции и прочим злоупотреблениям при закупках. То есть, сокращение

бюджета, оптимальное и эффективное расходования денег, используемых для государственных закупок, недопущение коррупционных проявлений вот что является основным фундаментом для запуска системы государственных закупок (в соответствии с рисунком 6):

Рисунок 6 - Классификация видов госзакупок по уровням размещения заказов

Примечание - составлен автором на основе[21]

Макрологистический - это уровень размещения госзаказов в логистической системе в страновом измерении.

Мезологистический - это уровень размещения госзаказов в

логистической системе в отраслевом разрезе.

Микрологистический - это уровень размещения госзаказов в

логистической системе на конкретном предприятии.

Существует ряд определений «государственные закупки», взятых из различных информационных источников - экономической научной литературы, нормативно-правовых документов стран - СНГ и РК.

Таким образом, в российских источниках распространенным является следующее определение. Государственные закупки - приобретение на бюджетные средства товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребностей муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения[22].

Другое определение понятия «государственные закупки».

Государственные закупки - часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета. Такие закупки осуществляются 26

государством для нужд собственного потребления (закупки оборудования, вооружений) и в целях обеспечения потребления населением и резервирования (например, государственные закупки зерна и продовольствия)[23].

Наиболее интересным представляется следующее определение понятию «государственные закупки» - это не только процесс заказа, но и инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций [24].

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта [25].

В казахстанских источниках также имеются ряд определений, раскрывающих содержание «государственные закупки». Так, один из казахстанских экспертов озвучивает государственные услуги в контексте государственных закупок как: «оказание государственных услуг - это одна из основных составляющих взаимодействия исполнительных органов и общества. Оценивая ее качество, гражданин оценивает эффективность работы власти в целом» [26].

При этом действующее законодательство РК также не даёт нам чёткое представление о государственных закупках, т.к. лишь сужает это понятие без какой-либо привязки к механизму организации и управлению закупочной логистики, и бюджету страны. Государственные закупки - это приобретение заказчиками на платной основе товаров, работ и услуг в порядке, установленном настоящим Законом и гражданским

законодательством Республики Казахстан[19].

При этом необходимо учесть, что то же законодательство РК «О государственных закупках» само подтверждает отнесение заказчика к бюджету государства. А именно, заказчик - государственные органы, государственные учреждения, а также государственные предприятия, юридические лица, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированные с ними юридические лица, за исключением национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных управляющих компаний, национальных компаний и аффилированных с ними юридических лиц, Национального Банка Республики Казахстан, его ведомств, организаций, входящих в структуру Национального Банка Республики Казахстан, и

юридических лиц, пятьдесят и более процентов голосующих акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат Национальному Банку Республики Казахстан или находятся в его доверительном управлении, и аффилированных с ними юридических лиц[19].

Выводы. В данном разделе теоретического анализа автором систематизированы основные характеристики государственных закупок, а также разработан авторский подход к классификации ГЗ - классификационные характеристики закупок по их видам в зависимости от уровня принятия управленческих решений - международные, государственные, муниципальные, корпоративные. Другая классификация госзакупок упирается в наличие дифференцированных по логистическим уровням закупок: 1)

макрологистический уровень, мезологистический уровень,

микрологистический уровень.

1.1