Методология формирования бюджетных расходов

Рассмотрим общие положения о расходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируемые нормами бюджетного права. Основной законодательной базой регулирования расходов бюджетов бюджетной системы РФ является группа федеральных законов:

— Бюджетный кодекс Российской Федерации;

— Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 31 декабря 2005 г.

— Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ;

— Федеральные законы о федеральном бюджете Российской Федерации;

— законы, регулирующие расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отраслям.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает что, формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов52. Как можно видеть, пра-

вовым источником расходных обязательств выступает целый комплекс разнообразных документов.

Понятие «расходное обязательство» было введено в Бюджетный кодекс РФ (БК) в 2004 г. в связи с реформой разграничения полномочий. Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанностями публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

При формировании бюджета расходные обязательства разделены на действующие и принимаемые (табл.

Таблица 2 - Структура бюджетных обязательств53

Норма о разделении расходных обязательств на действующие и принимаемые введена в Бюджетный кодекс РФ с 2008 г. и стала одной из существенных новаций, создающей новые условия для планирования бюджетных ассигнований на среднесрочную перспективу с учетом требований повышения эффективности и результативности бюджетных расходов. [44]

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.

Для полноценной реализации технологии раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств создана система учета действующих расходных обязательств путем ведения реестров расходных обязательств.

Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов54.

Реестр расходных обязательств четко отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в РФ.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств федеральных органов составляется и ведется Минфином России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440.

Данные реестра расходных обязательств используются при формировании перспективного финансового плана, разработке проектов бюджета, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.

Методология формирования расходов бюджетов значительно меняется в условиях необходимости повышения результативности бюджетных средств. В Бюджетный кодекс введен целый ряд новых терминов, среди которых бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. [45]

Предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований на следующие цели[46]:

— оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

— социальное обеспечение населения;

— предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

— предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

— предоставление межбюджетных трансфертов;

— предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Установленный в Бюджетном кодексе РФ закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и порядком отражения в бюджете, создает предпосылки для повышения результативности бюджетных расходов, предусматривает возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий и повышения их самостоятельности при распоряжении выделенными им бюджетными средствами, формирует законодательную базу для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг, устанавливает четкий порядок планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию целевых программ и бюджетных инвестиций.

Основными из этого перечня являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) и бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения (в том числе - бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств).

Для понимания вопросов финансирования государственных (муниципальных) услуг (работ) следует обратиться, прежде

57

всего, к следующим понятиям :

— государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами; [47]

— государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание (ГМЗ) - относительно новый для бюджетного процесса инструмент, который стал применяться с 2009 года. Основная идея задания - перенос принципов бюджетирования, ориентированного на результат, на уровень учреждений. ГМЗ призвано создать новые механизмы стимулирования учреждений к более качественному оказанию услуг (выполнению работ). Порядок формирования ГМЗ определяет высший орган исполнительной власти соответствующего уровня.

Так, Постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 г. № 1065 утвержден Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями. За главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) закреплены полномочия по формированию ГМЗ для учреждений.

Государственный (муниципальный) заказ. Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает, в том числе, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. Размещение заказов на такие поставки осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (рис. 10).

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключа-

ются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Расходы бюджетов бюджетной системы, направленные на финансирование заказа, неуклонно возрастают и уже составляют более 50% совокупной суммы расходов[48] [49].

Рисунок 10 - Методы размещения государственного (муниципального) заказа59

Важное значение принадлежит публичным нормативным обязательствам, которые определяются как публичные

обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном размере[50]. К таким обязательствам относятся все виды пенсий, пособий и компенсаций.

Объем публичных нормативных обязательств перед конкретным гражданином однозначно определен законодательным актом по нормативу или в конкретной сумме. Расходы бюджета на выплату публичных нормативных обязательств планируются и исполняются в особом порядке. По публичным нормативным обязательствам нет необходимости доведения лимитов бюджетных обязательств и заключения дополнительных договоров для их исполнения. Ассигнования на их исполнение не включаются в состав бюджетных смет (устанавливаются бюджетом и росписью). Перераспределение экономии по ним не допускается.

Наряду с публично-правовыми выделяют обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). По гражданскоправовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств).

Бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имуще- ства[51].

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством РФ. В составе бюджета субъекта

РФ (местного бюджета) также формируется адресная инвестиционная программа.

Кроме того, при формировании трехлетних бюджетов на плановый период закладываются условно утверждаемые расходы в качестве нераспределенных резервов[52].

Как можно видеть, расходные обязательства имеют разную правовую и экономическую природу, соответственно, применяются разные подходы к планированию и исполнению расходов бюджетов.

5.3.