Основы регулирования деятельности финансово-кредитных институтов

Необходимость регулирования финансовых рынков и деятельности финансово-кредитных институтов объ­ясняется:

• спецификой предмета их деятельности. Финан­совые рынки оставляют особый пласт экономических от­ношений (институтов], обеспечивающих денежные пото­ки для бесперебойного функционирования организаций, предприятий, фирм, домохозяйств и в целом государ­ства;

• потребностями защиты интересов экономиче­ских субъектов с избытком денежных средств в процессе инвестирования.

• глобализацией финансовых рынков. С усилением глобализации возникает потребность в гармонизации отечественных норм регулирования с нормами стран- партнеров.

Несмотря на то что необходимость регулирования деятельности финансово-кредитных институтов не вы­зывает сомнения, сам термин «регулирование» не имеет четкого и однозначного толкования^[40].

Регулирование рассматривается как:

1] система прямого и косвенного воздействия на участников рынка, обеспечивающего координацию дея­тельности субъекта в условиях неопределенности окру­жающей рыночной среды^[41];

2] процесс целенаправленного воздействия на ка­кой-либо объект со стороны субъекта-регулятора по­средством использования соответствующих методов»^[42];

3] использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономической политики государства^[43];

4] деятельность, направленная на поддержание за­данного состояния чего-либо (например, объекта, сис­темы]^[44].

Многоаспектность понятия «регулирование» отра­жается в его регламентирующих нормативно-правовых актах. Так, например, Банк России в соответствии с Фе­деральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Цент­ральном банке» осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью кредитных и некредитных ор­ганизаций, а также эмитентов на финансовых рынках. Под надзором понимается непрерывное наблюдение со­блюдений требований законодательства субъектами фи­

нансовых рынков, а под контролем - тематические про­верки, нацеленные на выявление нарушений и их устра­нение, а также целесообразности деятельности или про­цессов. Однако на практике все три указанных понятия рассматриваются как синонимы.

Исторически первым на финансовых рынках сло­жилось саморегулирование. Государственное регулиро­вание стало развиваться только в ХХ в. Это было связано с необходимостью защиты интересов инвесторов и прео­долением последствий финансовых кризисов.

Современная система регулирования финансовых рынков и деятельности финансово-кредитных институ­тов является многоуровневой. Первый наднациональ­ный уровень составляют международные финансовые регуляторы, которые определяют вектор развития регу­лирования на финансовых рынках, разрабатывают базо­вые принципы и правила их регулирования, финансовые стандарты. В соответствии с международно-правовым статусом международные финансовые регуляторы под­разделяются на:

- формализованные «классические» международ­ные организации, созданные государствами по междуна­родному праву (МВФ, Организация экономического со­трудничества и развития (ОЭСР), Всемирный банк, ВТО);

- межведомственные, созданные национальными регуляторами (Банк международных расчётов (Bank for International Settlements, BIS), Международная организа­ция комиссий по ценным бумагам (International Organiza­tion of Securities Commissions, IOSCO), Международная ас­социация страховых надзоров (International Association of Insurance Supervisors, IAIS)), не имеющие статуса между­народных организаций;

- специальные, созданные для снижения глобаль­ных рисков (Группа разработки финансовых мер борьбы

с отмыванием денег (ФАТФ) (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF), Комитет по глобальной фи­нансовой системе (Committee on the Global Financial Sys­tem (CGFS));

- международные профессиональные объединения, созданные участниками рынка (Комитет по международ­ным стандартам финансовой отчетности (КМСФО), Меж­дународная ассоциация страховщиков депозитов (ИАДИ), Комитет по международным стандартам аудита и под­тверждения достоверности информации (ИААСБ)), не имеющие статуса международных организаций^[45].

Среди международных организаций особо следует выделить Базельский комитет по банковскому надзору, IOSCO и IAIS как институты, специализирующиеся на ре­гулировании наиболее значимых финансовых рынков.

Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчётов (Committee on Banking Supervision of the Bank for international Settlements), явля­ется комитетом органов банковского надзора, который был создан центральными банками стран «большой десятки» при Банке международных расчетов в 1974 г. В настоящее время членами комитета являются высокопо­ставленные представители центральных банков и орга­нов финансового регулирования: Аргентины, Австралии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга, Индии, Индонезии, Испании, Италии, Канады, Китая, Люксем­бурга, Мексики, Нидерландов, России, США, Сингапура, Турции, Франции, Швеции, Швейцарии, ЮАР, Южной Ко­реи и Японии. Европейский центральный банк, Евро­пейская комиссия, Институт финансовой стабильности и

Международный валютный фонд принимают участие в работе Базельского комитета на правах наблюдателей^[46].

Базельский комитет собирается, как правило, в Ба­зеле, где расположена штаб-квартира постоянного секре­тариата комитета, четыре раза в год с целью обмена ин­формацией между центральными банками, разработки общих подходов организации банковского контроля, стандартов и руководящих принципов банковской дея­тельности, консультации представителей центральных банков.

Основной задачей комитета является внедрение единых стандартов банковского регулирования. Для это­го Комитет разрабатывает директивы и рекомендации для органов финансового регулирования государств-чле­нов, например такие, как «Основные принципы эффек­тивного банковского надзора» («Core principles For Effec­tive Banking Supervision»], «Базель-1», «Базель-П» и «Ба- зель-Ш». Эти рекомендации не являются обязательными для выполнения, однако в большинстве случаев находят своё отражение в национальных законодательствах государств-членов и других стран мира.

Международная организация комиссий по ценным бумагам (International Organization of Securities Commis­sions, IOSCO] - международная финансовая организация, объединяющая национальные органы регулирования рынка ценных бумаг.

Целями регулирования, согласно IOSCO, являются:

• защита интересов инвесторов;

• обеспечение прозрачности (транспарентности]

РЦБ;

• снижение системного риска.

Задачи IOSCO включают координацию сотрудни­чества между регуляторами рынков ценных бумаг раз­ных стран с целью обеспечения совершенствования госу­дарственного регулирования национальных рынков цен­ных бумаг; обмен опытом регулирования рынка ценных бумаг и распространение наиболее эффективных мето­дов регулирования рынка ценных бумаг; выработку еди­ных стандартов деятельности и осуществления государ­ственного надзора за международными соглашениями на рынках ценных бумаг; обеспечение помощи с целью борьбы с правонарушениями.

Для достижения целей и решения задач IOSCO раз­работан документ «Цели и принципы регулирования рынков ценных бумаг» («Objectives and Principles of Secu­rities Regulation», June, 2010], в котором 38 принципов распределены по следующим направлениям:

• принципы, касающиеся регулирующего органа;

• принципы саморегулирования;

• принципы сотрудничества в сфере регулирова­ния;

• принципы эмитентов;

• принципы аудиторов, кредитных рейтинговых агентств и другой информации, поставщики услуг;

• принципы коллективного инвестирования;

• принципы рыночных посредников;

• принципы вторичных рынков.

Международная ассоциация страховых надзоров

(International Association of Insurance Supervisors, IAIS] объединяет органы страхового надзора разных стран. За­дачами деятельности Международной ассоциации стра­ховых надзоров являются создание нормального страхо­вого рынка и содействие финансовой стабильности. Цель страхового надзора заключается в содействии поддержа­нию продуктивных справедливых, безопасных и стабиль­

ных страховых рынков ради выгоды и защиты страхо­вателей. В качестве условий эффективного страхового надзора «Основными принципами страхования и методо­логии» («Insurance Core Principles and Methodology»] определены институты, на которые должен опираться страховой надзор:

• финансовая политика, институциональные и правовые рамки, установленные для надзора за финан­совым сектором;

• хорошо развитая и эффективная инфраструктура финансового рынка (в том числе национальные стандар­ты бухгалтерского учета, наличие или отсутствие акту­арного опыта и страховой экспертизы];

• продуктивные финансовые рынки.

Ассоциация обобщает опыт работы органов по над­зору в сфере страхования, вырабатывает и публикует об­щие принципы деятельности органов по надзору в сфере страхования.

Второй уровень регулирования составляют нацио­нальные системы регулирования финансовых рынков. Регулирование опирается на национальное законода­тельство и отражает особенности национальной финан­совой политики.

С точки зрения субъекта системы регулирования выделяют модели:

• государственного регулирования;

• саморегулирования;

• смешанного регулирования (государственное регулирование дополняется саморегулированием].

Саморегулируемыми организациями (selfregulatory organizations] в мировой практике признаются добро­вольные объединения юридических и физических лиц, которые устанавливают для своих членов формальные правила деятельности.

Основными признаками саморегулируемой органи­заций являются:

• добровольность объединения;

• членство;

• функции установления формальных правил ве­дения бизнеса на финансовых рынках;

• передача государством части функций по регу­лированию.

С точки зрения концентрации полномочий по госу­дарственному регулированию финансовых рынков и де­ятельности финансово-кредитных институтов системы регулирования подразделяются на следующие:

1. Система (модель) секторального (функциональ­ного) регулирования финансовых рынков. Государство создает ведомства, за которыми закрепляются полномо­чия по регулированию отдельных видов финансовых рынков. Примером является регулирование финансовых рынков в США. Секторальная модель в разных вариациях реализовывалась на российском финансовом рынке с момента его создания, т. е. с 1992 до 2013 г.

2. Система (модель) мегарегулирования. Её суть за­ключается в том, что регулированием всех сегментов и участников финансового рынка занимается единый ор­ган. Преимущества данной модели заключаются в том, что у государства появляется возможность системного регулирования и надзора за всеми видами финансовых рынков на консолидированной основе, применяется уни­фицированный подход к различным типам финансовых посредников, что снижает регулятивные издержки; соз­дается единая непротиворечивая нормативно-правовая база регулирования и контроля. Мониторинг, сосредо­точенный в мегарегуляторе, дает возможность своевре­менно выявлять системные риски. Первые мегарегуля­торы были созданы в странах Северной Европы: Норве­

гия (1986), Исландия и Дания (1988), Швеция (1991). В 1997 г. мегарегулятор создала Великобритания.

Мегарегуляторы могут создаваться на основе Цент­рального банка страны (Ирландия) или как специальный орган (Великобритания, Германия).

Мегарегулирование финансовых рынков не явля­ется абсолютно идеальной моделью. К недостаткам мо­дели мегарегулирования относятся:

• недостаточный учет специфики отдельных ви­дов финансовых рынков и финансовых посредников;

• усиление конфликта интересов;

• бюрократизация принятия решений, создание эффекта «запаздывания обратной связи».

Финансовые кризисы особо проявляют недостатки этой модели.

3. Система (модель) «двух вершин» («twin peaks» model), которая предполагает разделение полномочий по регулированию финансовых рынков.

С 2012 г. реализуется в Великобритании. Регулятор разделен на два ведомства: Управление пруденциально­го регулирования (Prudential Regulation Authority, PRA), которое подчинено Банку Англии и отвечает за пруден­циальный надзор за состоянием финансовых институтов, и Управление регулирования практики ведения дел в финансовом секторе (Financial Conduct Authority, FCA), которое подчинено Казначейству (Министерству финан­сов) и отвечает за защиту интересов и прав потребите­лей финансовых услуг. Оба ведомства работают на еди­ной IT-платформе для обмена информацией. Професси­ональные субъекты подают единую отчетность, доступ­ную сразу двум ведомствам.

В России с начала 1990-х гг. до середины 2013 г. действовала система (модель) секторального регулиро-

вания, а с сентября 2013 г. действует система мегаре­гулирования в сочетании с саморегулированием.

Мегарегулятором выступает Центральный банк

(Банк России).

Целями деятельности Банка России как мегарегу­лятора являются:

• защита и обеспечение устойчивости рубля;

• развитие и укрепление банковской системы РФ;

• обеспечение стабильности и развитие нацио­нальной платежной системы;

• развитие финансового рынка РФ;

• обеспечение стабильности финансового рынка

РФ.

Регулирование финансовых рынков и деятельности финансово-кредитных институтов в Российской Федера­ции имеет особенности.

Во-первых, в деятельности мегарегулятора просле­живаются два основных направления регулирования: ре­гулирование денежного, валютного, кредитного рынка и деятельности кредитных организаций и регулирование (в терминологии Центрального Банка (Банка России)) финансовых рынков: рынка ценных бумаг, рынка кол­лективных инвестиций, страхового рынка, рынка микро­финансирования и субъектов, действующих на указан­ных рынках. При этом регулирование деятельности кре­дитных организаций рассматривается отдельно от регу­лирования финансовых рынков. Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятель­ности в соответствии с федеральными законами (см. табл. 8).

Т а б л и ц а 8

Характеристика объекта и предмета мегарегулирования в Российской Федерации

О к о н ч а н и е т а б л . 8

Целями регулирования, контроля и надзора за не­кредитными финансовыми организациями являются:

• обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации,

• эффективное управление рисками, возникающи­ми на финансовых рынках, в том числе оперативное вы­явление и противодействие кризисным ситуациям,

• защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударствен­ного пенсионного фонда по негосударственному пенси­онному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Во-вторых, для регулирования финансовых рынков с 2015 г. активно привлекаются саморегулируемые орга­низации.

В-третьих, Министерство финансов регулирует ры­нок государственных и муниципальных ценных бумаг как особую сферу государственных финансов, позволяю­щую осуществлять заимствования для финансирования дефицита федерального бюджета.

Регулирующие, контрольные и надзорные функции в сфере финансовых рынков (за исключением банков­ской деятельности и деятельности бюро кредитных ис­торий) Банк России осуществляет через Комитет финан­сового надзора Банка России. Он является действующим на постоянной основе органом и состоит из руководи­телей Банка России, к функциям которых относятся регу­лирование, контроль и надзор в сфере финансовых рын­ков, и руководителей структурных подразделений Банка России, участвующих в реализации функций Банка Рос­сии по осуществлению регулирования, контроля и надзо­ра в сфере финансовых рынков.

Комитет финансового надзора Банка России прини­мает решения по вопросам:

• выдачи (отказа в выдаче] лицензии биржи, ли­цензии торговой системы, лицензии на осуществление клиринговой деятельности;

• присвоения статуса (отказа в присвоении стату­са] центрального депозитария;

• аккредитации (отказа в аккредитации, отзыва аккредитации] лиц, осуществляющих функции централь­ного контрагента, и организаций, осуществляющих фун­кции оператора товарных поставок;

• выдачи (отказа в выдаче] согласования на про­ведение реорганизации негосударственного пенсионно­го фонда;

• государственной регистрации (отказа в государ­ственной регистрации] негосударственного пенсионного фонда при его создании, в том числе путем реорганиза­ции, и при его ликвидации;

• предоставления (отказа в предоставлении] ли­цензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

• вынесения положительного или отрицательного заключения о соответствии негосударственного пенси­онного фонда требованиям к участию в системе гаран­тирования прав застрахованных лиц;

• выдачи (отказа в выдаче, отмены решения о вы­даче] лицензии на осуществление страхования, перестра­хования, взаимного страхования;

• отказа в выдаче (предоставлении] лицензии на осуществление иных видов деятельности некредитных финансовых организаций;

• выдачи (отказа в выдаче] разрешения на приоб­ретение статуса саморегулируемой организации профес­сиональных участников рынка ценных бумаг, саморегу­лируемой организации управляющих компаний;

• внесения (отказа во внесении, исключения] све­дений о некоммерческих организациях в государствен­

ные реестры саморегулируемых организаций микрофи- нансовых организаций, кредитных потребительских ко­оперативов, актуариев;

• аккредитации (отказа в аккредитации, отзыва аккредитации] организаций, осуществляющих аттеста­цию граждан в сфере деятельности некредитных финан­совых организаций;

• назначения (досрочного прекращения деятель­ности] временной администрации некредитной финан­совой организации (за исключением кредитной органи­зации];

• аннулирования (по нарушениям], приостановле­ния действия лицензий некредитных финансовых орга­низаций, а также введения запрета на проведение всех или части операций с финансовыми инструментами;

• аннулирования (ограничения, приостановления, отзыва], в том числе по заявлению, лицензий субъектов страхового дела;

• аннулирования квалификационных аттестатов специалистов финансового рынка;

• исключения (по нарушениям] микрофинансовых организаций, контроль и надзор за которыми в соответ­ствии с актами Банка России закреплен за центральным аппаратом Банка России, из государственного реестра микрофинансовых организаций;

• обращения в суд с требованием о ликвидации жилищных накопительных кооперативов, контроль и надзор за которыми в соответствии с актами Банка Рос­сии закреплен за центральным аппаратом Банка России;

• обращения в суд с заявлением о ликвидации ломбардов, контроль и надзор за которыми в соответ­ствии с актами Банка России закреплен за центральным аппаратом Банка России;

• обращения в суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческих организациях из государ­

ственного реестра саморегулируемых организаций кре­дитных потребительских кооперативов;

• обращения в суд с заявлением о ликвидации кре­дитных потребительских кооперативов, число членов которых превышает 5 тысяч физических и (или) юриди­ческих лиц, и кредитных потребительских кооперативов второго уровня, контроль и надзор за которыми в соот­ветствии с актами Банка России закреплен за централь­ным аппаратом Банка России;

• рассматривает проекты нормативных актов Бан­ка России по вопросам регулирования, контроля и над­зора в сфере финансовых рынков, защиты прав потреби­телей финансовых услуг (кроме банковских услуг), а так­же регулирования и контроля за соблюдением требова­ний законодательства Российской Федерации о противо­действии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Основные направления регулирования, контроля и надзора в области финансовых рынков отражает состав структурных подразделений, созданных в Банке России:

• Департамент развития финансовых рынков;

• Департамент допуска на финансовый рынок;

• Департамент страхового рынка;

• Департамент коллективных инвестиций и дове­рительного управления;

• Департамент рынка ценных бумаг и товарного рынка;

• Департамент сбора и обработки отчетности не­кредитных финансовых организаций;

• Департамент банковского надзора;

• Департамент финансовой стабильности;

• Департамент финансового мониторинга и ва­лютного контроля;

• Главное управление противодействия недобро­совестным практикам поведения на открытом рынке;

• Главное управление рынка микрофинансирова­ния и методологии финансовой доступности;

• Главное управление безопасности и защиты ин­формации;

• Служба по защите прав потребителей финансо­вых услуг и миноритарных акционеров.

Как уже было отмечено выше, мегарегулирование в Российской Федерации сочетается с саморегулировани­ем. Саморегулирование организуется в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2015 г. 223-Φ3 «О само- регулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в ст. 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”».

Саморегулирование в сфере финансового рынка - это самостоятельная и инициативная деятельность, кото­рая осуществляется финансовыми организациями, ее со­держанием является разработка стандартов деятельно­сти таких финансовых организаций и контроль за соблю­дением требований указанных стандартов.

Целями деятельности саморегулируемых организа­ций являются:

1] развитие финансового рынка Российской Феде­рации, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Фе­дерации и обеспечения ее стабильности;

2] реализация экономической инициативы членов саморегулируемой организации;

3] защита и представление интересов своих членов в Банке России, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органах местного самоуправления, судах, международных организациях.

Саморегулируемой организацией является неком­мерческая организация в форме ассоциации (союза], ос­

нованная на членстве и объединяющая юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (финансовые ор­ганизации]:

1] брокеров;

2] дилеров;

3] управляющих;

4] депозитариев;

5] регистраторов;

6] акционерных инвестиционных фондов и управ­ляющих компаний инвестиционных фондов, паевых ин­вестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

7] специализированных депозитариев;

8] негосударственных пенсионных фондов;

9] страховых организаций;

10] страховых брокеров;

11] обществ взаимного страхования;

12] микрофинансовых организаций;

13] кредитных потребительских кооперативов;

14] жилищных накопительных кооперативов;

15] сельскохозяйственных кредитных потребитель­ских кооперативов;

16] форекс-дилеров.

В Российской Федерации членство финансовой ор­ганизации в СРО является обязательным. Финансовая организация может быть членом только одной СРО по каждому виду деятельности.

СРО должна соответствовать следующим требова­ниям:

А] объединять в качестве ее членов не менее 26 % от общего количества финансовых организаций, осу­ществляющих соответствующий вид деятельности;

Б] разработать внутренние стандарты. К ним отно­сятся:

• порядок проведения саморегулируемой органи­зацией проверок соблюдения ее членами требований за­конодательства Российской Федерации, нормативных ак­тов Банка России, базовых стандартов, внутренних стан­дартов;

• условия членства в саморегулируемой организа­ции, в том числе размер или порядок расчета, а также по­рядок уплаты вступительного взноса и членских взносов;

• система мер воздействия и порядок их примене­ния за несоблюдение членами саморегулируемой орга­низации требований базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов саморегули­руемой организации;

• требования к деловой репутации должностных лиц СРО;

• правила профессиональной этики работников СРО.

Внутренние стандарты обязательны для исполне­ния членами СРО. Стандарты, разработанные, согласо­ванные и утвержденные Банком России, являются базо­выми. К ним относятся стандарты:

• по управлению рисками;

• корпоративного управления;

• внутреннего контроля;

• защиты прав и интересов физических и юриди­ческих лиц - получателей финансовых услуг, оказывае­мых членами саморегулируемых организаций;

• совершения операций на финансовом рынке.

Базовые стандарты обязательны для исполнения

всеми финансовыми организациями, осуществляющими соответствующий вид деятельности, вне зависимости от их членства в саморегулируемой организации.

В) иметь органы управления и специализирован­ные органы:

• общее собрание членов СРО;

• постоянно действующий коллегиальный орган управления (не менее 7 человек], который формируется из числа представителей членов СРО, а также независи­мых членов (не менее одной пятой от количества членов постоянно действующего коллегиального органа управ­ления];

• исполнительный орган саморегулируемой орга­низации;

• орган, осуществляющий контроль за соблюдени­ем членами СРО законодательства и стандартов;

• орган по рассмотрению дел о применении мер в отношении членов СРО.

СРО формирует имущество за счет:

• вступительных взносов и членских взносов чле­нов СРО. Размер вступительного взноса не может превы­шать 100 тыс. рублей;

• добровольных имущественных взносов и по­жертвований;

• средств, полученных от оказания услуг по предо­ставлению информации или информационных материа­лов по вопросам деятельности на финансовом рынке на платной основе;

• доходов, полученных от размещения денежных средств; и др.

Свой статус СРО обретает после принятия Банком России решения о внесении сведений о некоммерческой организации в единый реестр саморегулируемых орга­низаций в сфере финансового рынка.

За несоблюдение базовых стандартов и внутренних стандартов СРО вправе применять в отношении своих членов следующие меры:

1] предъявление требования об обязательном устранении членом СРО выявленных нарушений в уста­новленные сроки;

2] вынесение члену СРО предупреждения в пись­менной форме;

3] наложение штрафа на члена СРО в размере, уста­новленном внутренними документами саморегулиру- емой организации;

4] исключение из членов СРО.

Таким образом, мегарегулирование в Российской Федерации дополняется саморегулированием. Но на со­временном этапе эта модель полностью не сформи­рована.

2.4.