ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Решение актуальных задач долговой политики России зависит не столько от усиления внимания к ее отдельным, хотя и важным проблемам, сколько от эффективности макроэкономической политики в целом, особенно бюджетной политики.

Однако на практике реализация такой идеи может встретить серьезные препятствия. Ведь она подразумевает еще больший отказ от национального финансового суверенитета — делегирование новых полномочий наднациональным органам бюджетного союза и сокращение возможностей маневрирования инструментами кредитноденежной политики национальными правительствами.

В России, на мой взгляд, для поддержания долговой устойчивости экономики центральной задачей также является сокращение бюджетного дефицита и постепенный выход на бездефицитный бюджет. И низкая, по международным меркам, долговая нагрузка не должна затушевывать имеющиеся здесь для российской долговой политики риски.

При сохраняющихся высоких нефтяных ценах неоправданно идти по самому простому пути сокращения бюджетного дефицита — использованию нефтегазовых доходов и отказу от отчислений в резервные фонды. Особый акцент важно сделать на максимальном сокращении ненефтяного дефицита бюджета. Стоит подумать и об унификации основных норм бюджетной политики в рамках начавшего функционировать с 1 января 2012 г. Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Беларуси и Казахстана. Отдельные партнеры по ЕЭП являются должниками России и постоянно обращаются к ней с просьбами о новом кредитном финансировании. Создание в ЕЭП бюджетного союза, подобного европейскому, помогло бы улучшить механизмы бюджетной политики и самой России.

45. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (http://www. european-council.europa.eu/media/579087/treaty.pdf).

Естественно, только ужесточения бюджетной политики для предотвращения экономического спада будет недостаточно. Более того, это может привести к сокращению темпов роста. В условиях глобального долгового кризиса, который может затянуться на длительный период времени, только государство со своими финансовыми ресурсами может реально стимулировать экономическое развитие. Падение бюджетных доходов может потребовать изменения подходов к оценке достаточной величины и рациональной структуры всех финансовых резервов. Части этих резервов можно было бы найти более адекватное инвестиционное применение, способствующее структурной и технологической модернизации российской экономики.

Кроме того, как это не парадоксально звучит, глобальный долговой кризис, на фоне которого пока неплохо смотрится Россия, дает некоторые дополнительные шансы для решения этих задач. В мире существует много свободных инвестиционных ресурсов, а география их приложения в условиях экономических и финансовых потрясений сужается.

Поэтому в более широком плане улучшение долговой устойчивости предполагает создание соответствующих новым мировым трендам стабильных источников роста экономики и повышения уровня жизни граждан России. Это, в свою очередь, связано с серьезными институциональными реформами политической и экономической систем, без которых не может быть обеспечен нормальный инвестиционный климат и приток иностранного и российского капитала в экономику РФ. По условиям ведения бизнеса Россия в рейтинге-2012 Всемирного банка и Международной финансовой корпорации заняла только 120 место из 183 тестировавшихся стран (в рейтинге—2011 было 123-е), уступив многим странам с нарождающимися рынками, в том числе возникшим на территории бывшего СССР. Поэтому улучшение инвестиционного климата является важнейшей системной предпосылкой повышения долговой устойчивости российской экономики.

Что касается самой долговой политики, то наряду с внесением посткризисных корректив в ее общую стратегию настало время для определенных институциональных изменений. Прежде всего речь идет о создании механизма, который позволил бы как активно управлять существующим государственным долгом, так и осуществлять мониторинг и регулирование условной государственной задолженности, о которой говорилось выше. Потребность в таком управлении существенно усиливается во время кризисов, когда наблюдается высокая волатильность рыночных долговых инструментов, позволяющая активизировать операции по выкупу долговых обязательств.

Для повышения эффективности долговой политики предусматривается создание специализированного рыночного института — ОАО «Российское финансовое агентство» (РФА). Принципиальное решение о его создании было принято еще в 2008 г.

Агентство вместе с Банком России и другими госорганами может сыграть важную роль в контроле над внешней корпоративной задолженностью, прежде всего обязательствами госкомпаний. В условиях глобального долгового кризиса в этой области могут возникнуть серьезные проблемы. В конце 2011 — начале 2012 г. «Сбербанк» и ВТБ уже столкнулись с определенными трудностями привлечения внешнего долгового финансирования на глобальных финансовых рынках.

В данной связи нуждаются в проработке и внедрении в реальную практику уже выдвигавшиеся и новые предложения по ограничению роста корпоративной задолженности. Наиболее перспективными здесь являются: предложения по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, создание механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков, в том числе по увеличению нормы обязательного резервирования по внешним пассивам банков, увязке роста внешней задолженности бизнес-структур с другими экономическими показателями, прежде всего ростом выручки, ограничению кредитования госбанками компаний, расположенных в офшорных и спарринг-офшорных юрисдикциях и не ведущих реальной экономической деятельности, и т.п.

Необходимо более жестко подходить к прямому контролю внешней корпоративной задолженности госпредприятий, который может осуществляться через представителей государства в советах директоров компаний. Эти возможности практически не использовались в условиях быстрого роста такой задолженно- ста. Сейчас, несмотря на решение вывести из советов директоров государственных чиновников (2011 г.), на мой взгляд, возможности такого «ручного управления» остались. Но для этого необходимо ввести реальную ответственность, в том числе материальную, новых представителей государства в данных органах управления за принятие необоснованных решений, ведущих к ухудшению финансового положения соответствующих бизнес-структур.

Проведение эффективной политики в отношении корпоративной задолженности предполагает не только ужесточение норм и правил по кредитованию и субсидированию российского бизнеса, но и выработку прозрачных и понятных налогоплательщикам критериев предоставления государственной помощи корпоративному сектору в целом. В данной связи необходим не просто мониторинг объемов новых корпоративных заимствований, но и выявление конечных бенефициаров такой помощи. Это позволит проводить более обоснованную политику при оказании возможной государственной поддержки испытывающим чрезмерную долговую нагрузку предприятиям. Если кредиторами являются реальные собственники российских предприятий, по отношению к таким займам могут быть выработаны специальные методы налоговой политики, которые должны стимулировать рефинансирование прибыли в России.

Кроме того, необходимо учитывать весь баланс активов того или иного собственника. Важно создать такие институциональные условия, чтобы владельцы кризисного предприятия отвечали за свои управленческие решения всем своим имуществом, включая их офшорные активы, дорогую недвижимость и средства транспорта, а не всякий раз рассчитывали на безусловную поддержку государства, осуществляя необоснованную инвестиционную экспансию или другие неэффективные управленческие решения, и не шантажировали государство закрытием производства и сокращением рабочих мест, т.е. возможностью возникновения социального протеста. Проведение такой государственной политики позволило бы жестко ограничить использование «искусственного банкротства» для получения дополнительных финансовых ресурсов на льготных условиях и создать эффективную систему банкротства и последующей реприватизации «обанкротившихся» предприятий. Реализация данных задач потребует коренного реформирования существующих институтов общественного контроля за использованием госпомощи.

Необходимо также совершенствовать кредитную политику, усиливая при ее выработке роль экономических приоритетов и реально оценивая свои геополитические интересы. Проведение такой кредитной политики будет способствовать снижению рисков долговой политики и улучшению международной кредитной позиции России.

Наконец, в условиях возросших рисков глобального долгового кризиса следует повысить прозрачность долговой и кредитной политики, вернувшись к практике начала 2000-х годов, когда был достигнут существенный прогресс в повышении долговой устойчивости страны. Это отвечало бы не только букве, но и духу вступившего в силу после кризиса 1998 г. Бюджетного кодекса РФ.