Выводы и предложения.

Несомненна важность обновления межбюджетных отношений и потому, речь идет о судьбе обеспечиваемой ими социальной сферы, о финансировании расходов на всю систему государственного управления.

Основные компоненты новой модели межбюджетных отношений рассматривались выше, и здесь автор лишь обозначит общие контуры этой модели.

Новая модель межбюджетных отношений должна учитывать реалии социально-экономической и политической ситуации в России и в ее регионах. Разрастание теневой экономики (частично использующей доходы государства, но почти не увеличивающей эти доходы), массовое уклонение от налогов, широкое использование денежных суррогатов и товарных взаимозачетов, наконец, ощутимый дефицит «живых денег» обуславливают необходимость сознательного отказа от широких и безадресных дотаций, сосредоточения бюджетной помощи на самых критических территориях и на самых приоритетных проблемах территориального развития.

Новая модель межбюджетных отношений должна исходить из того, что эти отношения являются важным, но не единственным финансовым регулятором территориального развития. К тому же учитывается, что организация и совершенствование межбюджетных отношений — не самоцель, а лишь средство для решения конкретных задач территориального развития, на которое «бюджетное выравнивание» в его современных объемах действует

более эффектно, чем эффективно. Как было показано, ранее, такого рода задачи могут решаться самыми различными способами, результативность которых прямо зависит от выполнения условий эффективного регулирования территориального развития.

«бюджетной обеспеченности» одного человека данного региона, а всей совокупности факторов, определяющих потребность в бюджетном обеспечении.

Новая модель межбюджетных отношений должна быть более техно­логичной, причем детально проработанные и нормативно закрепленные процедуры обоснований и принятия решений должны стать не менее Ф значимыми, чем собственно финансовые механизмы формирования доходов и

распределения расходов бюджетов всех уровней.

Эта особенность новой модели межбюджетных отношений приобретает особый смысл в связи с тем, что рассматриваемые отношения выполняют две качественно различных, хотя и концептуально связанных функции: распределения налоговых поступлений по бюджетам всех уровней и перенаправление доходов вышестоящих бгоджетов в нижестоящие в целях бюджетного «выравнивания». Реализация этих двух функций Ф регламентируется практически не связанными друг с другом федеральными нормативными актами (своеобразная нормативная равнодействующая сейчас возникает только на стадии принятия законов о федеральных бюджетах на очередной год). Необходимо системное правовое упорядочение межбюджет­ного распределения налогов и межбюджетных трансфертов, исходя из общих задач государственного регулирования тёрриториального развития.

Новая модель межбюджетных отношений должна исходить и из концептуальных представлений о формировании федерального бюджета и его исполнении как о результате коллективных действий и индивидуальной ответственности всех субъектов федерации.

Практическая реализация новой модели бюджетно-налоговой представляется возможной и целесообразной в связи с тем, что она может опереться на более жесткий (по сравнению с начальным периодом реформы) курс государственного воздействия на протекание экономических и социальных процессов (примером может служить подавление гиперинфляции), на все более трезвую оценку государством политических и финансовых возможностей исполнения своих функций (примером могут служить предложения о секвестре федерального бюджета 1997 года), на попытки государственного укрепления порядка и законности (примером может служить усиление контроля за использованием бюджетных средств), на обширный блок принимаемых и подготовляемых нормативных актов, регламентирующих рассматриваемые отношения в четком контексте кризисного, но уже постинфляционйого периода.

Как и многие другие реформационные действия, (а речь идет именно о реформе бюджетно-налоговой системы), переход к рассматриваемой модели, в первую очередь, связан с наличием соответствующей политической воли и с появлением общественного интереса к таким'переменам. В этой связи ниже рассматриваются некоторые фрагменты самой технологии перехода к новой модели межбюджетных отношений.

Требования обоснованности и оценка результатов. Реализация новой модели межбюджетных отношений предполагает качественно иные (по сравнению с действующим порядком) требования к обоснованности и к

152

оценке результатов федеральной поддержки регионов. На смену достаточно формальному и в то же время субъективному принятию решений, на смену формальному отчету (вернее, — самоотчету) о получении и расходовании полученных средств, может придти система отношений, основанная на следующих основных позициях.

Первое. Следует закрепить посредством соответствующих дополнений к действующим законам или принятия нового закона базовое положение о том, что все без исключения виды и формы государственной финансовой поддержки регионов независимо от ее масштабов и длительности должны иметь нормативно определенные обоснование и форму отчета о результатах этой поддержки. Это должно быть одним из обязательных условий выделения (продолжения) государственной поддержки, а их отсутствие — основанием для отказа в ней.

Второе. Ввести в качестве важнейшего условия получения федеральной поддержки представления регионами декларации об их доходах и доходной базе. При этом должны декларироваться не только бюджетные доходы региона (субъекта федерации), но и низовых местных бюджетов; объемы, направления и результаты использования прежде выделявшихся государством для помощи региону средств (дотации, субвенции, бюджетные ссуды, налоговые и иные льготы), а также средств на нужды социальной инфраструктуры региона и отраслей жизнеобеспечения населения за счет государственной финансовой поддержки отраслей народного хозяйства;

объем и степень использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов (земли, недр), недвижимости и т.д.

Аналогично должны декларироваться и расходы; ведь вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь из «общего котла», расточительно использует свои доходы, «живет не по средствам».

Третье. Результативность использования ранее выделенных региону средств и принятых по этому региону особых решений должна подтверждаться официально и обязательно перед получением очередной поддержки. При этом наиболее важен не сам факт полного использования трансферта или предоставленных льгот; центральное значение имеет именно результативность их использования для улучшения или стабилизации ситуации в регионе, оцененная через позитивные сдвиги в конкретных параметрах (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест, благоприятное изменение тенденций смертности и т.д.). Не исключено, что при отсутствии такого рода положительных сдвигов нужно ставить вопрос о смене формы селективной поддержки (например, перейти от выравнивающего трансферта к целевым программам), о необоснованности принятия того или иного решения в связи с его нерезультативностью и т.д.

Четвертое. Отношения федерации с каждым регионом должны быть паритетными и в сфере взаимных финансовых перечислений. Сформулированные ранее требования открытости, гласности, ре­зультативности, обоснованности и др. должны стать обязательными и для федерального уровня.

Федерация и регионы: взаимная информационная открытость. Получение объективного представления о действительных потребностях регионов в финансовой поддержке, выработка обоснованных решений о ее предоставлении из средств федерального бюджета, анализ и оценка результативности их использования — все это требует полной и достоверной финансово-бюджетной информации. Это проблема — и регионов, и самой

федерации. Регионы должны дать исчерпывающую информацию о своем финансовом потенциале, а федерация — о действительной роли всех регионов в формировании доходов федерального бюджета и о территориальном разрезе его расходов. Этот вопрос уже неоднократно и в различных аспектах обсуждался в предыдущих главах, и здесь мы изложим его в самом сжатом виде.

Субъекты федерации, претендующие на поддержку из федерального бюджета, должны располагать и быть готовы к открытию информации, как минимум, по трем направлениям: доходная часть регионального и местных бюджетов, фактическая и нормативная обеспеченность этим доходами бюджетно финансируемых отраслей (управление, здравоохранение, образование и т.п.), то же по внебюджетным доходам и расходам, доходы физических лиц (домохо-зяйств), расходы физических лиц (домохозяйств), в том числе на оплату социальных услуг (от жилья до здравоохранения).

Федерация должна располагать и быть готовой к открытию информации о структуре и размерах налоговых поступлений по территориям всех субъектов федерации, об объемах поступления в регионы средств по каналам их прямой и косвенной государственной поддержки, о направлениях и результативности использования предоставленной им финансовой помощи и т. п.

Все это побуждает обратить особое внимание на необходимость улучшения работы федерального казначейства как формы отслеживания и приведения в систему всех финансово-бюджетных потоков, проходящих через разные слои территориального и отраслевого строения государства и экономики. Без этого, видимо, невозможна никакая разумная государственная политика упорядочения бюджетно-налоговых отношений,

I

основанных на конкретном и объективном знании того, какова в

действительности вся совокупность финансовых средств и возможностей каждого уровня (федерального, субфедерального, местного), включая средства и возможности, формируемые собственным и вышестоящим бюджетом, собственным экономическим и природоресурсным потенциалом.

Усиление роли федерального казначейства.

В контексте исследования особый интерес в этой связи имеет Указ Президента РФ «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» (№477 от 12 мая 1977 г.)

Ключевыми целевыми позициями указа стали укрепление государ­ственной финансовой дисциплины, проведение единой бюджетной политики, усиление контроля за своевременным поступлением, целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета. В соответствии с этим Правительству РФ было поручено принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с введением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, как правило, в Центральном банке РФ и конкурсного отбора уполномоченных банков по обслуживанию этих счетов, обеспечив завершение указанной работы не позднее 1 января 1998 г. Правительству РФ поручалось также совместно с Центральным банком РФ разработать и утвердить требования к банкам, обслуживающим счета по учету доходов и средств федерального бюджета, включающие обеспечение полной гарантии сохранности этих средств, своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств. При этом предусматривалось ведение, таких счетов на платной основе за использование банками имеющихся на них временно свободных ресурсов,

имея в виду реализацию вышеуказанных требований в установленном порядке при заключении договоров с банками.

Центробанку РФ и Минфину РФ было рекомендовано систематически проводить проверки банков, обслуживающих счета по учету доходов и средств федерального бюджета, а в случае обнаружения нарушений и злоупотреблений принимать в установленном порядке решения о лишении соответствующих банков права на обслуживание счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении должностных лиц, допустивших нецелевое использование государственных средств.

Следует отметить, что цитируемый указ весьма основательно за­тронул множество интересов. Напомним, что незадолго до появления очередного Послания Президента РФ Федеральному Собранию (весна 1997 г.), где была поставлена задача до конца 1997 года завершить формирование территориальных подразделений федерального казначейства и в 1998-м полностью перейти на казначейское исполнение федерального бюджета, было принято решение по конкретным уполномоченным банкам, которые должны были вести обслуживание этого бюджета. В то же время вся предыдущая логика развития казначейского обслуживания делала и соответствующий раздел президентского Послания и последовавший за ним указ вполне предсказуем ы м и.

К середине 1997 года через систему федерального казначейства уже проходила почти половина расходов федерального бюджета (в 1996 году — 30%). Созданное по указу Президента РФ в 1992 году как специализированное управление в составе Минфина РФ, федеральное

157

казначейство к 1997 году имело свои органы в 85 субъектах федерации (таких органов не было только в Татарстане, Башкирии, Ингушетии и, естественно в Чечне). Кроме того действовало более двух тысяч подразделений в городах и районах.

Переход от начальной стадии бесконечных проверок банков к упо­рядоченному контролю бюджетных средств был обеспечен открытием счетов казначейства в расчетно-кассовых центрах Центробанка РФ. Это позволило установить единый канал перевода получателям все большей доли причитающихся каждому региону средств, ранее разрозненно и по разным каналам направляемых туда министерствами и ведомствами. Исключительно важным для становления казначейской системы реализации межбюджетных отношений стало начатое еще в 1994 году сопровождение доходов федерального бюджета; в середине 1997 года доходные счета Правительства РФ по федеральным налогам уже были переведены в казначейства. Наличие в каждом регионе двух счетов (доходов и расходов) позволило осуществлять оперативные выплаты с доходного счета (если, конечно, там были средства) для финансирования расходов, предусмотренных законом о федеральном бюджете и, тем самым, не «гонять» средства в «центр» и обратно в «регион».

Таким, образом, дальнейшее повышение роли федерального казна­чейства в системности бюджетно-налоговой системы, предусмотренные ранее рассмотренным указом Президента РФ, имело под собой достаточно надежное основание.

Организационно-финансовые проблемы казначейства. Тем не менее, реализация более строгого контроля за использованием средств фе­дерального бюджета, в свою очередь, предельно обострила вопрос о материально-технической и кадровой готовности самого казначейства к

158

многократному расширению его деятельности. Напомним, что еще летом 1997 года в половине городов и районов России не было расчетно- кассовых центром Центробанка РФ; это делало неизбежным привлечение для проводки средств федерального бюджета тех же доверенных коммерческих банков и осуществление того же контроля за их работой. Как уже указывалось, ряд субъектов федерации в этот период вообще отказался от создания на их территории региональных управлений федерального казначейства;

в этой связи высказывались соображения о переводе соответству­ющих структур в соседние регионы, где такие управления уже имеются, а значит и о расширении объема их работы.

Возникают организационные проблемы с казначейским финанси­рованием «силовых министерств», особенно Минобороны РФ. Ранее это министерство было единым получателем от Минфина РФ средств федерального бюджета. По новому порядку Минфину РФ нужно будет самостоятельно по каналам казначейства доводить эти средства до каждого их получателя в различных регио'нах страны. Несколько меньше значим этот вопрос для МВД, три четверти средств для которого в середине 1997 года уже проводились по каналам федерального казначейства.

Достаточно сложна задача формирования профессионального со­става работников органов казначейства на региональном и местном уровнях. И здесь не последнюю роль начинает играть реальная материально-финансовая обеспеченность самих региональных и местных отделений федерального казначейства.

Ответственность субъектов федерации за использование средств федерального бюджета на их территории.

В настоящее время исполнительные органы власти субъектов федерации контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части этих средств (главным образом, трансфертов). Последствиями этого являются нерациональное рас­ходование остродефицитных бюджетных и внебюджетных средств, их распыление, невозможность концентрации на решении приоритетных проблем социального развития территорий. Это дополнительно обостряет финансовые претензии регионов к «центру» и друг к другу.

В этой связи предлагается апробировать на территории одного или нескольких субъектов федерации новый механизм ответственности за реализацию межбюджетных отношений, предусматривающий:

а) выделение из всех позиций федерального бюджета (государствен­ная поддержка отраслей промышленности, наука, высшее образование, федеральные целевые программы и т. д.) средств, предназначенных для использования на территории каждого субъекта федерации; этот полный региональный разрез федерального бюджета должен доводиться до органов государственной власти областей, краев и т.д. одновременно с утверждением федерального бюджета;

б) выделение в составе указанных средств той их части, которая предназначена для решения социальных задач, развития социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, а также для охраны окружающей среды на территории субъектов федерации; передача этой части средств конечным получателям через региональные бюджеты;

в) консолидацию средств всех внебюджетных фондов, предназна­ченных для использования на территории каждого субъекта федерации в составе их бюджетов с сохранением целевого назначения средств

указанных фондов; возможность использования остатков этих средств для социального развития территорий;

г) принятие органами исполнительной власти субъекта федерации ответственности за расходование «социальной части» федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а Правительством России — ответственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъекту федерации; заключение по этому поводу соответствующего бюджетно-налогового соглашения, регламентирующего отношения взаимной ответственности и условия нормальных межбюджетных отношений (порядок возможных налогово-бюджетных взаимозачетов и т.п.).

Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (основные положения)

На основании исследования особенностей российской бюджетной системы, воздействия на состояние региональных финансов Плана действий Правительства РФ и предлагаемых экспертами проекта мероприятий, анализа теоретических аспектов эффективного осуществления межбюджетных отношений, а также работы по оценке налогового потенциала и расходных потребностей региональных консолидированных бюджетов, проведенной в рамках проекта CEPRA

»

"Оценка налогового и потенциала бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации" были разработаны предложения по совершенствованию методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов.

В целом можно сказать, что предлагаемые нами основные положения методики не йретерпели изменений в отношении принципов распределения финансовой помощи: часть средств Фонда распределяется

между регионами, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных валовых налоговых ресурсов от среднего по субъектам Российской Федерации уровня; другая часть распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы наименее обеспеченных регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР, уровня.

В предлагаемой методике приведены формулы для расчета валовых налоговых ресурсов в зависимости от значений факторов, определяющих поступления основных источников налоговых доходов субъектов Федерации

*

(налога на добавленную стоимость, подоходного налога, налога на прибыль и остальных налогов). Расчет поступлений вышеназванных налогов производится на основании формул, полученных с помощью регрессионной оценки зависимости налоговых доходов от групп факторов. В число факторов, определяющих среднедушевую величину налогового потенциала в субъекте Федерации, входят такие величины, как номинальная начисленная заработная плата за вычетом прироста задолженности на душу населения, среднедушевые денежные доходы в регионе, валовой региональный продукт на душу населения и прибыль предприятий и организаций на душу населения. Виды региональных налоговых доходов, по которым производится расчет налогового потенциала и используемые для расчета факторы приведены в

таблице.

Таблица 11.

Факторы дифференциации оценки регионального налогового потенциала

Расчет расходных потребностей региона в целях распределения трансфертов в соответствии с предлагаемой методикой происходит по восьми основным статьям расходов бюджетов субъектов Федерации: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и искусство, правоохранительная деятельность, транспорт, государственное управление и социальная политика. Статьи расходов региональных бюджетов, по которым производится расчет нормативов расходных потребностей, и используемые для расчета факторы приведены в Таблице 12. По причине показательной формы зависимости рассчитываемых показателей для облегчения использования методики нормативные расходы по каждой статье определяются как произведение коэффициентов, делающих поправку на значение фактора, определяющего бюджетные расходы по данной статье. Для этих целей были табулированы значения поправочных коэффициентов по каждому фактору и каждой статье расходов.

163

Таблица12.

Факторы дифференциа ции оценки региональных норма тивов бюджетных ра сходов

Основные из предлагаемых изменений затронули принципы расчета

величин налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации, используемых при расчете объема трансферта региону. В отличие от применяющейся в настоящее время методики распределения трансфертов, расчет налогового потенциала и расходных потребностей в которой основаны на экзогенно заданной зависимости рассчитываемых показателей от набора факторов с большим количеством различных корректирующих коэффициентов, предлагаемый способ расчета налогового потенциала и расходных потребностей основан на результатах эконометрического моделирования налоговых доходов и бюджетных расходов регионов. Такой подход представляется автору в большей степени отвечающим задачам межбюджетного выравнивания.