Методические приемы повышения эффективности регулирования межбюджетных региональных отношений.

При разработке предложений по совершенствованию системы федеральной финансовой поддержки региональных бюджетов в рамках исследования предполагается, что повышение эффективности системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней власти остается одним из приоритетов деятельности Правительства.

Однако для продолжения процесса дальнейшего совершенствования системы федеральной финансовой помощи регионам необходимо принятие ряда мер в следующих областях.

Федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней власти должна основываться на трех основных видах финансовой поддержки:

1) финансовая помощь, направленная на выравнивание возможностей органов власти субъектов Федерации по оказанию государственных услуг - минимальной бюджетной обеспеченности (трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов);

2) средства, выделяемые бюджетам субъектов Федерации с целью погашения вертикальной несбалансированности бюджетной системы, основным источником которой являются возложенные федеральным законодательством на бюджеты субъектов Федерации расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования - субвенции и субсидий на финансирование отдельных расходов (трансферты из Фонда компенсаций);

3) прочая финансовая помощь, оказываемая регионам с целью содействия региональному развитию и стимулирования процессов финансового оздоровления и реформирования бюджетного сектора (средства Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов), а также бюджетные кредиты и ссуды.

Одним из существенных недостатков существующей системы межбюджетных отношений является отсутствие необходимой законодательной базы, регламентирующей в том числе процесс распределения федеральной финансовой помощи, что лишает данную область бюджетного процесса необходимой стабильности и транспарентности. Это требует разработки и принятия федерального закона, регулирующего отношения между бюджетами различного уровня в Российской Федерации. C другой стороны, одобрение принципов распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, иных фондов, на

правительственном либо законодательном уровнях требует наличия разработанных и апробированных механизмов распределения, которые, будучи нормативно закрепленными, могли бы использоваться в соответствующих целях без дополнительных построений и досчетов. Вторым условием долгосрочного нормативного закрепления принципов распределения финансовой помощи является окончание активной фазы налоговой и бюджетной реформы, что позволило бы применять результаты расчетов объемов финансовой помощи на ^очередные бюджетные периоды без серьезных корректировок на изменение налогового и бюджетного законодательства.

Вместе с тем, уже в настоящее время должны быть конкретизированы положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации, регламентирующие общие вопросы предоставления финансовой помощи (в том числе бюджетных кредитов и ссуд) субъектам Федерации, условия выделения средств из федерального бюджета и контроль за использованием данных средств, порядок взаимодействия федеральных ведомств между собой и с представителями региональных властей в процессе реализации межбюджетных отношений.

Помимо вопросов распределения финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, в федеральном законодательстве необходимо более подробно отразить отношения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по поводу предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации. Следует доработать положения Бюджетного Кодекса РФ и федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" с точки зрения законодательного закрепления принципа равенства бюджетных прав всех муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом субъекта

143

Федерации, обеспечения единообразного, транспарентного и объективизированного (основанного на показателях налогового потенциала и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах) подхода к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи и установления нормативов отчислений от регулирующих налогов (как одного из видов финансовой помощи) в бюджеты муниципальных образований.

Таким образом, необходимо продолжить работу по совершенствованию распределения федеральной финансовой помощи регионам по следующим направлениям, которые будут учтены при разработке Концепции совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2002-2005 годы.

Фонд финансовой поддержки регионов

При подготовке законов о федеральном бюджете РФ на 1999-2001 годы была разработана и внедрена новая- формула расчета сумм трансфертов регионам из ФФПР, основанная на выравнивании налогового потенциала (валовых налоговых ресурсов) субъектов Федерации с учетом объективных расходных потребностей. Опыт использования данной формулы показывает, что она в целом способствует выполнению задач выравнивания возможностей региональных властей по предоставлению государственных услуг и не нуждается в серьезном изменении, однако методики и процедуры расчета показателей валовых налоговых ресурсов (налогового потенциала) и индекса бюджетных расходов (объективно обоснованных расходных потребностей) нуждаются в дополнительном совершенствовании. Для более полного

отражения как доходного потенциала регионов, так и их расходных потребностей, необходимо принять следующие меры.

1. Необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства РФ методику оценки валовых налоговых ресурсов, основанную на анализе региональной налоговой базы и оценке усилий региональных властей по сбору налогов, а также методику расчета индекса бюджетных расходов, составленную на основе анализа факторов, оказывающих влияние на потребность субъектов Федерации в бюджетных услугах в условиях действующего законодательства и с учетом перспективных направлений реформирования бюджетного сектора.

2. Разработка указанных выше методик оценки валовых налоговых ресурсов и индекса бюджетных расходов невозможна в отсутствие информационно-статистической базы.

3. По завершении разработки и апробации методик оценки валовых налоговых ресурсов, расчета индекса бюджетных расходов и формулы расчета трансфертов из ФФПР необходимо утвердить данные методики в виде постановления Правительства РФ, а затем - в составе федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации. Процедура расчета трансфертов из ФФПР должна быть, во-первых,

максимально транспарентной и верифицируемой для всех участников процесса, а во-вторых, носить стабильный и долгосрочный характер.

о

4. Необходимо конкретизировать и закрепить в законе, регулирующем межбюджетные отношения, условия выделения трансфертов из ФФПР регионам. В частности, необходимо предусмотреть особый контроль за распоряжением бюджетными средствами и управлением бюджетными предприятиями в субъектах Федерации с высокой степенью зависимости от федеральной финансовой помощи. Необходимо разработать и утвердить процедуру внешнего финансового управления в высокодотационных регионах.

Фонд компенсаций

Начиная с 2001 года обязательства по финансированию части расходов бюджетов субъектов Федерации, введенных федеральными законодательными актами и не обеспеченных источниками финансирования, были приняты на себя федеральным бюджетом. Для этой цели был создан Фонд компенсаций, трансферты из которого распределяются всем без исключения субъектам РФ в соответствии с потребностью в выплатах данного вида. Очевидно, что создание Фонда компенсаций является частичным решением проблемы нефинансируемых расходных мандатов, т.к. общий объем дополнительных расходных обязательств в виде как прямых выплат, так и обязанностей по финансированию различных льгот, превышает планируемый размер трансфертов из Фонда компенсаций. C учетом результатов введения Фонда компенсаций необходимо принять следующие меры по разрешению проблемы необеспеченных расходных мандатов.

1. Аналогично процедуре распределения Фонда финансовой поддержки регионов необходимо разработать и утвердить на правительственном, а впоследствии - на законодательном уровнях, методику определения потребности в объемах финансирования на указанные цели, для чего

необходима подготовка и предоставление соответствующих статистических данных.

2. Одновременно с совершенствованием процедуры распределения Фонда компенсаций необходимо осуществить инвентаризацию и

t

реструктуризацию системы расходных полномочий, не обеспеченных источниками финансирования.

Фонд регионального развития и фонд развития

I региональных финансов

В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений необходимо активизировать работу по разработке нормативно­правовой базы формирования и распределения средств Фонда регионального развития (ФРР) и Фонда развития региональных финансов (ФРРФ).

В этой связи следует предпринять следующие шаги для повышения эффективности распределения средств Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов.

1. Необходимо объединить признанные целесообразными федеральные целевые программы в Фонд регионального развития, а также разработать процедуру распределения средств указанного фонда. Процедура распределения средств ФРР должна быть разработана с учетом того, что основным направлением расходования средств Фонда является создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий.

2. Также необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства Российской Федерации методику распределения средств Фонда развития региональных финансов, основной целью которого является содействие реформам в бюджетном секторе субъектов Федерации. В соответствии с

Концепцией реформирования межбюджетных отношений средства ФРРФ, источником финансирования которого являются кредиты международных финансовых организаций, распределяются на возвратной основе, а также в виде технической помощи на подготовку мероприятий в области бюджетной

•

реформы.

3. Принципы формирования и расходования средств данных фондов впоследствии должны быть включены в состав федерального закона, регулирующего межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Повышение эффективности государственного финансирования завоза продукции в районы с ограниченными сроками завоза.

Одним из направлений расходования средств федерального бюджета на цели финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации является финансирование поставки продукции в районы с ограниченными сроками завоза (далее - Северный завоз). Данные средства направлены на финансирование затрат по досрочному завозу продукции в указанные районы и территории, при этом на 90% завозимая продукция состоит из топлива, поставляемого предприятиям жилищно-коммунального хозяйства и некоторым бюджетным учреждениям. Начиная с 2000 года, трансферты региональным бюджетам на финансирование северного завоза распределяются по единой для всех регионов методике и включаются в состав трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Однако, являясь особым целевым видом финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, действующая система северного завоза обладает рядом недостатков, важнейшими из которых являются следующие:

1. Отсутствие эффективного контроля со стороны федеральных финансовых органов за соблюдением процедур конкурсного распределения финансовых средств между поставщиками продукции и транспортными предприятиями.

2. Отсутствие контроля за обоснованностью цен и тарифов производителей коммунальных услуг. Это приводит к возникновению ситуаций, когда бюджетные затраты на топливо, профинансированные за счет северного завоза, включаются в стоимость коммунальных услуг на стадии утверждения тарифов, и, тем самым, северный завоз оплачивается потребителями услуг и бюджетом дважды.

Для исправления указанных недостатков необходимо проведение следующих мероприятий:

• введение системы контроля со стороны федеральных органов управления за правильностью соблюдения конкурсных процедур;

• утверждение результатов конкурсов по распределению заказов на поставку продукции на федеральном уровне, при этом должна применяться практика отказа субъекту Федерации в предоставлении средств в случае опротестования результатов конкурсов;

• создание системы тарифного регулирования деятельности коммунальных предприятий, в которой стоимость топлива, приобретенного за счет средств северного завоза, будет исключаться из стоимости коммунальных услуг для потребителей.

Учитывая, что основанием для государственного финансирования Северного завоза являются дополнительные расходные обязательства бюджетов субъектов Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченной транспортной доступностью, связанные с необходимостью досрочного завоза грузов, в перспективе федеральная поддержка северного завоза будет включена в общий объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, распределяемой в виде трансфертов из ФФПР по единым для всех регионов правилам, .учитывающим объективно обусловленную потребность в бюджетных расходах.