ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе исследованы особенности формирования бюджетно-налоговой политики и выявлены модели распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования.

Изучение построения вертикальной структуры налоговых полномочий позволяют автору работы сделать вывод о том, что не существует доминирующей стратегии закрепления тех или иных доходных полномочий за определенными уровнями государственной власти. В то же время исследования убеждают, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к значительным издержкам, которые понесет общество, как с точки зрения справедливости, так и эффективности.

Анализ таких схем в зарубежной практике показал, что налоговые доходы субнациональных бюджетов в основном принимают две формы: собственные доходы, которые полностью зачисляются в бюджет соответствующего органа власти, имеющего право определять ставку налога, а в определенных случаях - оказывать а»

влияние на порядок расчета налоговой базы; "пересекающиеся" налоги, база которых определена федеральным законодательством для всей территории страны, а субнациональные органы власти вправе самостоятельно устанавливать ставки налога.

Практика закрепления налогов и сборов за субнациональными органами власти существенно отличается в разных странах. В большинстве стран (как индустриально развитых, так и развивающихся, как в странах с федеративным, так и с унитарным государственным устройством) взимается несколько субнациональных налогов.

В целом можно утверждать, что в индустриально развитых странах поступления подоходного налога с физических лиц играют большую роль в доходах субнациональных бюджетов, чем в развивающихся странах, хотя в англосаксонских государствах также велико значение налогов на имущество.

В специальном разделе данной главы рассмотрены основные проблемы, возникающие при распределении полномочий по регулированию отдельных налогов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации:

• значительные колебания объемов федеральной финансовой поддержки регионов и структура передаваемых бюджетам субъектов Федерации финансовых ресурсов;

• высокая зависимость региональных бюджетов от федеральных средств;

• неравномерное распределение финансовой помощи между регионами.

Следует отметить, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти, скорее результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий, на основе адаптации и использования зарубежного опыта регулирования межбюджетных отношений, с учетом особенностей развития российской экономики.

Проведен сравнительный анализ различных методик экономического выравнивания, позволяющих усилить стимулирующие функции регулирующего воздействия бюджетного механизма

t

Автор считает, что государственное регулирование доходов различных бюджетов должно гарантировать финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из территориальных звеньев бюджетной системы с тем, чтобы свести к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. В связи с этим рассмотрены принципы организации межбюджетных и налоговых отношений в субъектах Российской Федерации. Предложена структура закрепления бюджетных источников на постоянной основе.

Исследования показали, что механизм распределительных отношений в российской бюджетно-налоговой системе недостаточно проработан

Рассмотрены базовые положения функционирования системы межбюджетных отношений, а также важная роль, которую играет бюджет в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, форсирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых: отраслей в соответствии с государственными приоритетами.

В диссертации рассматривается бюджетно-налоговый механизм как многоаспектный и сложносоставной механизм, обеспечивающий установление и регулирование федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является не только серьезным гарантом устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики, но и важнейшим инструментом государственного регулирования экономического и социального развития регионов страны.

Автор считает, что при выполнении системой распределения финансовых ресурсов своих задач дисперсия региональных бюджетных доходов на душу населения, рассчитанная до и после получения финансовой помощи, должна сокращаться, что означает сокращение степени межрегиональной дифференциации с помощью распределения федеральных финансовых средств. Однако анализ показал, что в процессе рыночной трансформации экономики в России темпы сокращения межрегиональной дифференциации низкие, что не способствует стабильному экономическому росту.

В диссертации разработан план мероприятий реформирования и регулирования бюджетных отношений с учетом финансового и ресурсного потенциала, направленных на усиление бюджетно-налоговой политики по следующим направлениям : повышение экономической эффективности на основе создания системы стимулов структурных преобразований в регионах; обеспечение доступа граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям; развитие политической консолидации полномочий между субъектами территориального управления; углубление территориальной интеграции бюджетно-налогового сектора национальной экономики.

Результаты научного исследования, по мнению автора, содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением и перераспределением денежных средств между федеральными и региональными органами власти.

Выводы и предложения автора могут быть использованы в работе государственных структур управления бюджетным процессом, в работе Бюджетного Комитета Государственной Думы, Министерства финансов Российской Федерации, Фондом финансовой поддержки регионов в ходе разработки более эффективного государственного механизма регулирования межбюджетных отношений, а также региональными и местными органами власти в процессе разработки и реализации концепции развития бюджетно-налоговой системы в России.

Автором предложен переход к расчету трансфертов из ФФПР на основе показателей налогового потенциала субъектов и их потребностей в финансировании, путем создания Фонда компенсаций, обеспечивающего финансирование части необеспеченных расходов федеральных мандатов. Рассматривается федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней власти, которая, по мнению автора, должна быть основана на трех основных видах финансовой поддержки:

• финансовой помощи, направленной на выравнивание возможностей органов власти субъектов Федерации по оказанию государственных услуг за счет трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов;

• на средствах, выделяемых бюджетам субъектов Федерации с целью погашения вертикальной несбалансированности бюджетной системы, основным источником которой являются возложенные федеральным законодательством на бюджеты субъектов Федерации расходные обязательства, путем трансфертов из Фонда компенсаций;

• на прочей финансовой помощи, оказываемой регионам с целью содействия региональному развитию, стимулированию процессов финансового оздоровления, реформированию бюджетного сектора из средств Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов, а также бюджетных кредитов и ссуд.

На основе комплексного исследования современной системы межбюджетных отношений определены существенные недостатки действующей системы межбюджетных отношений, обусловленные в большей мере несовершенством законодательной базы и отсутствием в бюджетном процессе необходимой стабильности и транспарентности. Автор подчеркивает, что это требует разработки и принятия федерального закона, регулирующего отношения между бюджетами различного уровня в Российской Федерации.

1. Государственный механизм регулирования межбюджетных отношений в российской экономике не в полной мере соответствует принципам бюджетного федерализма. В системе межбюджетных отношений имеют место существенные недостатки, в числе которых автор особо выделил:

• нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти;

• несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;

• неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

В ходе исследования установлено, что существующий подход к выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Автор считает это существенным позитивным изменением, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу "от достигнутого" субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи. Вместе с тем, для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона целесообразно учитывать относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволит отслеживать налоговые усилия региональных властей.

2. Проблема поиска оптимального соотношения доходов, поступающих в субнациональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи, в принципе, не имеет однозначного решения. О пользе увеличения доли налоговых доходов в доходной части субнациональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак нс зависит, налоговые поступления в субнациональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за субнациональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей.

3. Действующая методика расчета и использования минимальных государственных социальных стандартов в целях определения размера федеральной финансовой помощи регионам несовершенна. Автор предлагает использовать для определения размера дотаций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не государственные минимальные социальные стандарты, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг.

4. На основе исследования установлено, что в настоящее время в России объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх определенных федеральным законодательством пределов, что, по мнению автора, не соответствует современному состоянию российского федерализма. В свою очередь, практическое отсутствие у региональных и местных властей полномочий по мобилизации дополнительных фискальных источников нельзя не учитывать при регулировании комплексных аспектов межбюджетных отношений.

5. В настоящий момент в процессе закрепления полномочий по налоговому регулированию за национальными органами власти, сопровождающееся передачей доходов на нижние уровни бюджетной системы в виде грантов, теряется связь между расходами органов власти по предоставлению общественных благ и их доходами. И в случае распределения налоговых полномочий между органами власти нескольких уровней население территории должно нести бремя по уплате налога в том объеме, в которой оно получает выгоды от производимых национальным правительством общественных благ. Таким образом, на практике решения органов власти по поводу взимания тех или иных налогов являются результатом скорее политических, но не экономических расчетов.

6. Анализ Фонда финансовой поддержки регионов позволяет сделать следующие выводы: во-первых, несмотря на растущее значение данного вида финансовой помощи в общем объеме федеральных средств, передаваемых региональным бюджетам, роль трансфертов в финансировании расходов бюджетов субъектов Федерации в совокупности за время существования ФФПР существенно снизилась; во-вторых, общее снижение доли региональных бюджетных расходов, источником финансирования которых явились средства ФФПР, происходит одновременно с перераспределением трансфертов между получателями и сокращением числа субъектов Федерации, имеющих право на получение трансфертов из ФФПР;

172

в-третьих, за счет межрегионального перераспределения трансфертов вследствие изменения методики распределения ФФПР происходит постепенное смещение межрегиональной структуры распределения трансфертов в сторону субъектов Федерации с наименьшей бюджетной обеспеченностью, которые в настоящее время получают около 65% всех трансфертов из ФФПР.

7. Прямая финансовая помощь из федерального бюджета и отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетного регулирования. Оптимальный баланс между ними не может быть установлен раз и навсегда, так как в значительной степени определяется текущей экономико-политической ситуацией, соотношением регионов с развитой и отсталой налоговой базой, дифференциацией уровня бюджетной обеспеченности тех и других, объемом расходных полномочий субнациональных бюджетов и прочими факторами. Поэтому представляется нежелательной фиксация в Бюджетном кодексе определенного норматива распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

8. Новая модель межбюджетных отношений должна быть более техно-логичной, причем детально проработанные и нормативно закреплен-ные процедуры обоснований и принятия решений должны стать не менее значимыми, чем собственно финансовые механизмы форми-рования доходов и распределения расходов бюджетов всех уровней. Эта особенность новой модели межбюджетных отношений при­обретает особый смысл в связи с тем, что рассматриваемые от-ношения выполняют две качественно различных, хотя и концеп-туально связанных функции: распределения налоговых поступлений по бюджетам всех уровней и перенаправление доходов вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью бюджетного "выравнивания".

7. Реформирование бюджетно-налоговой сферы непосредственно зависит от уровня развития бюджетного федерализма, т.е. упорядочения бюджетного устройства субъектов Российской Федерации, которое предполагает четкое разграничение полномочий "нефинансируемых мандатов"; налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней; формирования и развития объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышения качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Сформулированные выводы и предложения, по мнению автора, будут способствовать развитию методических подходов к повышению эффективности государственной политики в бюджетно-налоговом секторе экономики и позволит усилить стимулирующую функцию государственного механизма, направленного на стимулирование экономического роста регионов.