Технология внесения законодательных инициатив

Общие положения

Цель данного раздела – дать НКО минимум рекомендаций по рационализации их участия в правотворческом процессе.

Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» НКО – «это свободное (добровольное) объединение граждан (физических лиц) или организаций (юридических лиц) на основе общности интересов для реализации общих целей, созданное по их собственной инициативе».

Объединяя граждан по общности интересов, НКО могут решать многие проблемы и справляться с теми функциями, которые в России традиционно выполняют государство или органы МСУ.

НКО являются активным участником общественных отношений в той или иной областях (культура, правозащита, экология, поддержка инвалидов, защита интересов молодежи, детей и во многих других сферах), включая бюджетную сферу.

В свою очередь, сами общественные отношения нуждаются в правовом регулировании. Такое регулирование осуществляется с использованием системы правовых актов: международных, федеральных, региональных и муниципальных.[18]

Серьезная проблема для НКО (независимо от их организационно-правовой формы): как грамотно войти в качестве участника в правотворческий процесс, частью которого является бюджетный процесс?

Применительно к тем НКО, которые участвуют в реализации социальной технологии «Прозрачный бюджет» и имеют специфические – «бюджетные» – устремления, можно предложить упрощённую группировку (классификацию) интересов НКО в правотворческом процессе:

· интерес в получении бюджетных денег для осуществления уставной деятельности НКО;

· интерес в получении регионального или муниципального заказов (на оказание услуг, выполнение работ, поставку товара), исполняемого НКО;

· интерес в перераспределении бюджетных расходов (например, в пользу «курируемой» НКО социальной группы);

· интерес в получении налоговых льгот или иных преференций (например, при определении размера арендной платы за занимаемые НКО помещения);

· интерес в правовых актах, обеспечивающих НКО доступ к участию в управлении территорией (обеспечивающие общественное участие);

· интерес к процессу как к таковому (в образовательных и научных целях).

Особенности правотворчества

Правотворческий процесс – это урегулированный нормативными правовыми актами и имеющий своей целью установление, изменение или отмену нормы (норм) права порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий (укрупнённо) следующие этапы:

· анализ общественных отношений;

· формирование идеи;

· подготовка проекта нормативного правового акта;

· внесение проекта в правотворческий орган (или вынесение на референдум);

· рассмотрение проекта;

· принятие проекта (как правило, в нескольких чтениях);

· подписание принятого правового акта;

· опубликование (и последующее вступление в силу правового акта).

Например, в процедуре подготовки проектов законов можно выделить следующие стадии[19]:

§ формирование идеи законопроекта;

§ создание рабочей группы;

§ работа над текстом законопроекта;

§ апробация и экспертиза подготовленного законопроекта;

§ подготовка сопроводительных документов;

§ работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

Участие НКО в правотворческом процессе

Правотворческий процесс складывается из нескольких стадий, поэтому при принятии решения об участии в правотворческом процессе необходимо рассмотреть как минимум два аспекта:

1) на какой стадии законотворческого процесса могут принимать участие НКО?

2) каким образом отдельная НКО может принять участие в законотворческом процессе?

Отдельной НКО трудно участвовать в процессе «от А до Я». Во-первых, это невозможно в силу специфики отдельных стадий нормотворческого процесса. Во-вторых, – нерационально по временным, и иным интеллектуальным затратам.

Однако все НКО вне зависимости от организационно-правовой формы и поставленных задач (заявленных целей) могут участвовать в нормотворческом процессе на основании:

· закона (например, общественная экологическая экспертиза в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе»);

· делегированных от отдельных групп граждан полномочий (лоббирование).

Соответственно и правотворческая инициатива может быть:

· официальной (обязательной для рассмотрения);

· неформальной (и в этом случае необязательной для рассмотрения).

Субъектами правотворческой инициативы чаще всего являются органы власти или их представители. Реже предусматривается право общественных объединений, населения, органов территориального общественного самоуправления на участие в правотворческом процессе.

Поэтому перед тем, как начать своё «законотворческое путешествие», в том числе «на пути» общественного участия в бюджетном процессе заинтересованная НКО должна для себя решить, по какому пути она пойдет: по официальному или по неформальному.

Круг субъектов, обладающих правом официальной правотворческой инициативой, как правило, определяется конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но иногда и иными нормативными актами (например, регламентами соответствующих представительных органов).[20]

Поэтому, приступая к реализации технологии внесения законодательных инициатив, необходимо уточнить, закон данного субъекта РФ предусматривает ли закрепление за субъектом правотворческой инициативы права поручить или заказать на договорной основе подготовку первоначального или альтернативных проектов нормативных правовых актов общественным организациям.[21]

Так, например, статья 44 областного закона «О правовых актах в Свердловской области» предусматривает внесение законопроектов в порядке народной законодательной инициативы, которая осуществляется посредством внесения в Областную Думу законопроекта, в поддержку внесения которого выступает не менее десяти тысяч граждан, проживающих на территории области и обладающих избирательным правом.

Особый интерес представляет глава 8 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» – «Лоббизм в правотворчестве края», которая не только определяет лоббизм как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве», но определяет также порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах края и порядок аккредитации официального представителя общественного объединения при правотворческом органе края.

НКО должны добиваться официального права, в противном случае они вынуждены реализовать правотворческие инициативы через депутатов.

Порядок осуществления нормотворческого (правотворческого) процесса в муниципальном образовании должен устанавливаться в Уставе муниципального образования, регламенте представительного (и исполнительного!) органа МСУ. Уставом может быть предусмотрено участие в нормотворческом процессе НКО.

Модельный нормотворческий процесс в муниципальном образовании

Правотворческий процесс как технология - совокупность и последовательность отдельных операций (стадий, этапов), приводящих к заданной цели – установлению (изменению, отмене) какой-то нормы права.

Каждой стадии процесса соответствует определенный набор участников нормотворческого процесса.

В нижеследующей таблице 1 приведен модельный нормотворческий процесс в муниципальном образовании.

Воспользовавшись таблицей, заинтересованное НКО может самостоятельно:

· выбрать интересующую её стадию и попытаться (!) стать участником процесса (официальным или «теневым»);

· внимательно изучить регламентные нормы и процедуры, действующие в конкретном муниципальном образовании, и затем – сузить (расширить) перечень стадий нормотворческого процесса;

· уточнить состав участников на каждой стадии;

· сформулировать (уточнить) цели, которые НКО планирует реализовать.

Таблица 1

Модельный нормотворческий процесс

Возможные правотворческие инициативы НКО:

Ниже приведенный перечень возможных правотворческих инициатив НКО может быть реализован в виде проектов соответствующих правовых актов либо на уровне субъекта РФ (проект закона субъекта), либо на уровне муниципального образования (проект решения представительного органа).[22]

Перечень

правотворческих инициатив

Бюджетные вопросы НКО

q «О дополнительных налоговых льготах для НКО»;

q «О грантах для НКО из регионального/местного бюджета»;

q «О субсидиях и субвенциях из регионального/местного бюджета для НКО»;

q «О порядке официального опубликования проекта местного бюджета» (требование нового Федерального закона об МСУ);

q «О порядке официального опубликования ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета» (требование нового Федерального закона об МСУ);

q «Об исполнении бюджета субъекта РФ/муниципального образования» (учитывая, что исполнение бюджета – это самая непрозрачная стадия бюджетного процесса);

Обеспечивающие общественное участие в управлении территорией

O «О поддержке деятельности НКО в субъекте РФ/в муниципальном образовании»;

O «Об учете мнения НКО при составлении и рассмотрении регионального/местного бюджета»;

O «Об опросе граждан перед принятием бюджетных решений»;

O «Об общественной экспертизе проектов законов/решений, принимаемых представительными органами власти»;

O «О правотворческом процессе в субъекте РФ» (цель – обеспечение прозрачности самого процесса и расширение возможностей для участия в нём общественности);

O «О порядке оплаты законопроектных и экспертных работ, выполняемых НКО»;

O «О наделении НКО правом правотворческой инициативы»;

O «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы»;

O «О порядке создания органами власти НКО (АНО и фондов)»;

O «О порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц»,

O «Об особенностях участия НКО в конкурсных процедурах на получение регионального/муниципального заказа»;

O «О порядке подготовки и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании» (в развитие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

O «О реализации права граждан (НКО) на информацию»;

O «Об обеспечении доступа к информации о деятельности региональных/муниципальных исполнительных органов» (в развитие постановления Правительства РФ от 12.02.03 №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти»);

O «О лоббизме в правотворчестве субъекта РФ/муниципального образования»;

O «Об административной ответственности за воспрепятствование НКО в осуществлении уставной деятельности».

3. Методические рекомендации по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет»

3.1 Организация освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет»: основные этапы

Основной организационной формой освоения и продвижения социальной технологии является проект. Наибольшая эффективность может быть достигнута, если инициатором проекта по реализации данной технологии выступает сильная НКО – лидер некоммерческого сектора, идентифицирующая себя как центр публичной политики[23]. Такая организация:

· предлагает новую, технологически обоснованную идею «Прозрачный бюджет» и варианты решения бюджетных проблем, значимых для населения, с учетом его интересов, на основе межсекторного взаимодействия;

· выполняет функции посредника между различными НКО, расположенными на данной территории, имеющими интересы, связанные с бюджетным процессом; НКО и властными структурами; между НКО и научным и бизнес-сообществом;

· члены ее команды сами способны выступать экспертами и аналитиками при разработке предложений и рекомендаций по повышению прозрачности бюджетного процесса и общественного участия;

· выступает с законотворческими инициативами в области общественного участия в бюджетном процессе; добивается рассмотрения и использования властными структурами подготовленных предложений;

· ее деятельность по реализации данной социальной технологии содействует повышению эффективности общественного участия в бюджетном процессе.

Основные этапы освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» представлены на рис. 3. Выделяются три укрупненных этапа: подготовительный этап, этап освоения, этап продвижения.

Предварительный этап

1. Фандрайзинг – поиск ресурсов на разработку и реализацию проекта, возможные источники финансирования: государство (российский и иностранные фонды); частные иностранные фонды; бизнес (фонды местного сообщества, благотворительность).

Для получения финансирования важное значение имеют следующие факторы: имидж, организация, ее опыт по реализации проектов, высокая проектная культура и др.

2. Формирование команды

Команда проекта – объединенные по определенным правилам в группу люди для совместной разработки и реализации проекта по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет».

При формировании команды решаются следующие задачи:

· отбор подходящих сотрудников;

· совместное обсуждение и определение целей и задач проекта;

· обоснование системы поощрения за результаты успешной деятельности и доведение ее до членов команды;

· договоренность о нормах командного взаимодействия;

· обучение членов команды (при необходимости), в т.ч. путем стажировок в центрах, реализовавших социальную технологию «Прозрачный бюджет»;

· замена членов команды, не желающих действовать в соответствии с выработанными стандартами и согласованными правилами.

Основные правила совместной работы включают две основные составляющие: нормы командного взаимодействия и организационные цели.

Нормы командного взаимодействия:

· нет «закрытых» тем;

· соблюдение конфиденциальности;

· допустимы просчеты и промахи (право на ошибку), но недопустимо их срывать;

· нулевая толерантность для прямолинейного решения проблемы;

· взаимоуважение членов команды;

· отстаивание собственной позиции (право на критику), но выполнение принятого решения независимо от личных чувств;

· много работать – не значит отказывать себе в отдыхе.

Для каждого члена команды должны быть четко определены делегированные ему полномочия и зоны его ответственности.

Каждый член команды должен иметь четко разработанный руководителем проекта план, в котором сформулированы цели, задачи, определены этапы и сроки их выполнения, а также степень участия и ответственность каждого члена команды на различных этапах реализации проекта. Кроме того, следует разработать формы представления отчетных документов по завершении этапов проекта, график совещаний, процедуру обсуждения промежуточных результатов, проблемных ситуаций и процедуру принятия решений, когда возникают серьезные проблемы в реализации проекта.

Специализация внутри команды определяется на основе функциональных потребностей, индивидуальных предпочтений и ролевых функций. Для команды численностью пять человек может быть рекомендована следующая функциональная специализация: руководитель проекта, менеджер проекта, координатор аналитических работ, руководитель аналитического (исследовательского) раздела проекта, ассистент.

Принцип гетерогенности (неоднородности) предполагает объединение в команду людей, выполняющих различные ролевые функции: генератор идей (концептолог, системщик); энтузиаст («фанатик», оптимист); скептик («зануда»); информатор; разработчик; реализатор.

Успешность реализации проекта в существенной степени зависит от того, удалось ли сформировать эффективную команду с положительным синергизмом. Основные характеристики такой команды:

· у каждого члена команды есть чувство общей цели;

· команды знает способности и знания ее членов, и использует их в соответствии с необходимостью;

· команда с готовностью подчиняется и признает полномочия тех, чьи знания и квалификация важны для выполнения непосредственной задачи;

· к членам команды отношение равное и работают они на равных;

· энергия команды направлена на решение проблем, а не на выяснение отношений и конкуренцию;

· поощряются различные мнения и свободный обмен ими;

· чтобы поощрить творчество и способность принимать риск на себя, ошибки рассматриваются как возможность научиться чему-либо, а не как повод для наказания;

· члены команды лично для себя устанавливаются высокие критерии работы;

· члены команды считают ее неотъемлемой частью себя и важным источником профессионального роста.

Главная опасность при функционировании команды – развитие группового мышления, «огруппления» (прямолинейное подавление инакомыслия, цензура самих себя, иллюзия единодушия и неуязвимости, стереотипное отношение ко всему, что «вне команды» и т.д.). Оно может привести к неэффективной реализации проекта по следующим причинам: недостатки в обосновании целей, неполное изыскание альтернатив на различных этапах проекта, неудачи в оценке выбранных вариантов решения, избирательное смещение при анализе имеющейся информации, слабый информационный поиск и др.

При формировании команды следует учитывать специфические особенности социальной технологии «Прозрачный бюджет»:

· большая значимость работы экспертов при реализации проекта;

· межсекторное взаимодействие как основа освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет».

Первая особенность делает необходимым наличие в составе команды экспертов-специалистов, обладающих профессиональными знаниями в области бюджетного процесса и общественного участия. Вторая – требует, чтобы члены команды обладали высокой коммуникабельностью и коммуникативными умениями, что является необходимым (но недостаточным) условием организации межсекторного взаимодействия.

Сформированная проектом команда в узком смысле представляет собой организационно-технологическое ядро проекта. Чтобы реализовать технологию, необходимо сформировать «группу поддержки», поскольку данная социальная технология – это форма социального взаимодействия. В широком смысле команда проекта это:

Группа поддержки – те представители некоммерческого сектора и власти, которые разделяет идею прозрачности бюджетного процесса и общественного участия и готовы участвовать в реализации проекта, либо оказать содействие его реализации.

3. Маркетинг некоммерческого сектора.

Его цель – на основе систематического изучения третьего сектора выявить НКО, имеющие интересы в бюджетном процессе и желающие участвовать в реализации проекта. Такие НКО могут быть объединены в три группы:

· НКО, работающие в бюджетной сфере длительное время и участвующие в бюджетном процессе;

· НКО, которые только начинают свою деятельность по общественному участию в бюджетном процессе, но являются перспективными по своему потенциалу;

· НКО, имеющие низкий уровень осведомленности в бюджетном процессе, опыт общественного участия отсутствует, но интерес к такой деятельности высокий.

С учетом интересов, потенциала НКО и их опыта общественного участия могут быть выделены лидеры НКО, которые составляют «группу поддержки» со стороны третьего сектора.

4. Выстраивание коммуникаций внутри команды[24].

«Команда – НКО-участники проекта», «команда – властные структуры», «властные структуры – НКО», «команда – СМИ».

Если в НКО и во власти низкая готовность к реализации социальной технологии «Прозрачный бюджет», либо совсем отсутствует интерес, необходима популяризация идеи прозрачности и общественного участия и мотивация НКО. Как первый этап могут быть использованы переговорные площадки, суть которых – переговоры по поводу целесообразности и необходимости реализации данной технологии, в результате которых расширяется поле восприятия данной социальной технологии. Предварительные переговоры как первый шаг необходимы, в том числе и для того чтобы определить круг лиц в органах власти, обладающих необходимым уровнем компетенции, согласных участвовать в переговорах, содействовать реализации проекта тех, которые могли бы войти в «группу поддержки» со стороны власти.

Причинами сопротивления изменениям, возникающим вследствие реализации данной социальной технологии, могут быть:

· Непризнание проблемы прозрачности и общественного участия;

· Неясность целей – конечных результатов;

· Непонимание сути социальной технологии из-за отсутствия знаний;

· Другое видение проблемы прозрачности и общественного участия;

· Инертность;

· Недоверие к инициатору проекта (либо к НКО, либо к власти);

· Потеря рычагов влияния при повышении прозрачности и расширения общественного участия.

Одна из задач коммуникаций – уменьшить сопротивление переменам до минимума путем популяризации идеи прозрачности, в том числе через СМИ, вовлечения НКО, органов власти и МСУ в обсуждение проблем прозрачности бюджета, формирования системы взаимодействия органов власти и НКО в бюджетном процессе.

5. Формирование экспертной группы для выполнения работ по анализу прозрачности бюджетного процесса и ПБА

Подбор экспертов осуществляется с учетом следующих характеристик:

· потенциал эксперта;

· включенность в проблему;

· мотивация к участию;

· способность и готовность внести свой «вклад»;

· вера в успех проекта.

Экспертами могут быть представители научного сообщества; лица, работающие, либо работавшие во властных структурах и обладающие профессиональными знаниями в области бюджетного процесса; представители СМИ, специализирующиеся в области общественных финансов и общественного участия; лидеры НКО.

Если на данной территории имеет место дефицит квалифицированных экспертов, целесообразно пригласить экспертов высокой квалификации из другого региона, имеющего опыт аналитической работы по социальной технологии «Прозрачный бюджет».

Этап освоения

6,9. Организация обучающих семинаров.

Данный этап включает выполнения следующих работ:

· разработка концепции семинара, ее обсуждение с членами команды;

· определение сроков проведения и подготовка программы семинара с учетом целевой аудитории («начинающие» НКО, эксперты и т.д.);

· подготовка раздаточных материалов;

· выбор экспертов-тренеров;

· организация заезда участников и тренеров, их размещения, питания, досуга (клубы по интересам);

· проведение семинара, включая подготовку помещения, технические средства, раздаточный материал;

· подведение итогов семинара;

· подготовка отчета.

7. Организация оценки и анализа прозрачности бюджетного процесса и общественного участия предусматривает:

· определение ответственного за данный этап;

· подготовка и выдача технического задания на проведение оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия;

· отбор экспертов-респондентов, согласных участвовать в экспертном опросе;

· выбор экспертов-интервьеров, их профессиональная и мотивационная подготовка;

· проведение экспертом-интервьюером экспертного опроса методом углубленного интервью – индивидуальной беседы с каждым респондентом (2-3 часа) по специально разработанному и согласованному с экспертом временному графику;

· обработка результатов экспертного опроса экспертом-интервьюером;

· подготовка результатов экспертного опроса экспертом-интервьюером:

· подготовка итоговых материалов по оценке (разделы: юридические аспекты прозрачности, ответственность за расходование бюджетных средств; бюджетная информация и бюджетная документация; анализ исполнения бюджета; участие общественности в бюджетном процессе) на основе результатов экспертного опроса (заполнение анкеты), комментариев к опросу экспертов-респондентов, характеристики экспертов, самооценки их компетентности и комментариев к опросу эксперта-инетервьера;

· разработка и выдача технического задания на проведение анализа прозрачности бюджетного процесса и бюджетного участия;

· проведение анализа прозрачности бюджетного процесса, включая «болевые точки», с учетом региональной специфики и разработка предложений по повышению прозрачности бюджетного процесса на данной территории.

8. Организация ПБА:

· отбор потенциальных экспертов для ПБА, переговоры с ними и формирование окончательного списка экспертов;

· выбор тем ПБА на основе опроса НКО, публикаций в СМИ, изучения социально-экономических проблем территории;

· разработка технического задания на ПБА и выдача его экспертам;

· проведение экспертами ПБА и представление результатов ПБА с рекомендациями, включая бриф-анализ, члену команды, ответственному за организацию работ данного этапа.

9. Организация общественных слушаний по бюджету

· определение членов команды, ответственных за организацию общественных слушаний;

· согласование и утверждение темы слушаний, определение состава докладчиков и содокладчиков;

· информирование общественности, в т.ч. через СМИ, о проведении общественных слушаний;

· подготовка списка приглашенных и рассылка приглашений;

· материально-техническое обеспечение общественных слушаний и их проведение;

· подведение итогов общественных слушаний, их оценка и анализ.

10. Подготовка правотворческих инициатив:

· формирование рабочей (творческой) группы;

· выбор субъекта правотворческой инициативы (носителя идеи) и получение его согласия;

· обеспечение взаимодействия по этапам правотворческого процесса.

Этап продвижения

11. Организация мониторинга

Мониторинг как система наблюдения за распространением данной социальной технологии на конкретной территории рассматривается как инструмент оценки результативности проекта.

Мониторинг проводится путем интервью с лидерами мнений по проблемам прозрачности бюджетного процесса и общественного участия с использованием публикации в СМИ и других аналитических материалов.

Задача мониторинга оценить:

· изменение менталитета чиновников, депутатов, НКО как результат реализации проекта; увеличение числа НКО, участвующих в бюджетном процессе, как изменение их состава; количество обученных НКО; тенденции прозрачности бюджета и бюджетного процесса за период реализации проекта:

- изменения законодательства с точки зрения прозрачности и общественного участия;

- изменения практики. формы общественного участия, их характеристика и особенности; роль СМИ в пропаганде социальной технологии «Прозрачный бюджет», как широко отражается в СМИ идея прозрачности, общественного участия и результаты реализации проекта; наличие данных о влиянии общественного участия в бюджетном процессе на положение отдельных независимых категорий граждан (инвалиды, многодетные матери и т.д.); проблемы и трудности в реализации технологии.

13. Разработка программы расширения и тиражирования социальной технологии «Прозрачный бюджет» на территории региона

Программа – «видение» на перспективу, стратегия дальнейшей реализации данной социальной технологии, разработанная командой проекта. Это комплекс мероприятий, взаимосвязанных по целям, срокам и ресурсам, в основанный на результатах SWOT-анализ, в котором определены:

- сильные стороны (возможности) для расширения масштабов использования социальной технологии «Прозрачный бюджет»;

- слабые стороны, сдерживающие ее реализацию;

- возможности, предоставляемые внешней средой Третьему сектору для реализации технологии;

- угрозы, препятствующие реализации технологии, и меры по их минимизации.