1. Фіскальна політика

Під фіскальною політикою розуміється процес змін у системі оподаткування та урядових видатках, що здійснюються з метою змен­шення коливання ділових циклів, сприяння швидкому зростанню еко­номіки з високою зайнятістю та без високої неконтрольованої інфляції.

Автоматичні стабілізатори

Фіскальній системі властиві як внутрішні автоматичні, так і дис­креційні стабілізатори.

Внутрішні автоматичні стабілізатори діють незалежно від заходів, що вживаються владними структурами. В умовах рецесії могутні автома­тичні сили протидіють спадові, а в умовах інфляції - підвищенню цін.

Автоматичні стабілізатори діють через автоматичні зміни в по­даткових надходженнях, допомогу з безробіття, соціальну допомогу та інші трансферти. Податкова система більшості країн характеризується прогресивним оподаткуванням фізичних та юридичних осіб, якому вла­стиве зростання податкових ставок у разі збільшення доходів. Якщо доходи зменшуються, знижуються і податкові надходження. Оскільки зменшення обсягу виробництва зумовлює автоматичне зниження по­даткових надходжень, то зниження особистих доходів і видатків не таке відчутне. Це саме стосується зменшення випуску продукції. В інфляційні періоди збільшення податкових надходжень зменшує осо­бисті доходи, стримує споживчі податки, скорочує сукупний попит і уповільнює зростання заробітної плати і цін. Теперішня податкова система має високий ступінь автоматичної гнучкості, тобто надход­ження зростають у інфляційні періоди та зменшуються в умовах спаду.

Сучасні держави мають детально розроблену систему трансфер­тних платежів, призначених доповнювати доходи і полегшувати еко­номічні труднощі населення. їх яскравим прикладом є допомога з без­робіття, яку люди починають отримувати невдовзі після звільнення з роботи. Коли вони повертаються до роботи, видатки припиняються. Тобто допомога з безробіття перекачує кошти, вливає їх у економіку або вилучає з неї, і, як результат, стабілізує Ті та згладжує наслідки ділових циклів. Подібні риси властиві й багатьом іншим програмам, що підтримують рівень доходів населення (державна програма без­коштовної медичної допомоги, допомога багатодітним сім’ям, про­дуктові талони тощо).

Однак автоматичні стабілізатори лише частково згладжують ав­томатичні цикли, протидіють безробіттю та інфляційним процесам. З’ясування того, як боротися з ними, належить до важливих завдань дискреційної монетарної та фіскальної політики.

Дискреційна стабілізаційна політика

Дискреційна фіскальна політика передбачає зміни ставок опо­даткування або програми видатків. На противагу автоматичним стабі­лізаторам, дискреційна політика передбачає прийняття законів, щоб змінити структуру фіскальної системи. Основними знаряддями диск­реційної фіскальної політики є зміни ставок оподаткування, громадські роботи і проекти громадських доручень.

У теорії і практиці податкового регулювання розвинутих країн Заходу податкова політика в останні десятиліття будувалася відповідно до кейнсіанської концепції функціональних фінансів. За цією концеп­цією, величина видатків і норма оподаткування підпорядковані потре­бам регулювання сукупного попиту, який повинен утримуватися на рівні, що забезпечує повне використання трудових ресурсів і капіталу при збереженні стабільних цін.

Податкова політика

Починаючи з 80-х років у зв’язку зі зниженням частки держав­ного сектора в економіці розвинутих країн і зменшенням економічної ролі держави (скороченням Ті прямого втручання в економіку здебіль­шого через зниження державних видатків) податкова політика, крім засобу регулювання, стала ще й засобом забезпечення бездефіцитності бюджету.

Перехід української економіки на ринкові засади передбачає формування принципово іншої, ніж це було в умовах адміністративно - командної системи, податкової політики. Це, однак зовсім не означає необхідності механічного запозичення Ті західних моделей, ефектив­них тільки в умовах розвинутого ринку. Теоретична база і значний практичний досвід країн Заходу в галузі побудови і використання по­даткових систем повинні бути переосмислені й адаптовані до наших умов, до того ж, з урахуванням як нинішнього рівня розвитку і кризо­вого стану економіки, так і тих завдань, які належить розв’язувати саме за допомогою податкової політики.

Важливо також усвідомити, що встановлення високого рівня опо­даткування з метою розв’язання насамперед фіскальних завдань і попов­нення бюджету не може бути основою податкової стратегії на порівняно тривалий період. Використання принципу формування податків залежно від прибуткової частини бюджету з метою досягнення його бездефіцит­ності неминуче веде до встановлення завищених норм оподаткування.

Рис. 21. Крива Лаффера

При цьому забувають про об’єктивну залежність між величи­ною податкової ставки і зростанням надходжень до бюджету (рис. 21). Ця крива показує, що з підвищенням ставки податку доходи держави за рахунок податків спочатку збільшуються, та коли податкова ставка переходить певну межу, доходи від податкових надходжень починають зменшуватися. Причини полягають у тому, що зависокі податки зни­жують у людей бажання працювати в легальній економіці. Чим вища ставка податку, тим менше вони працюватимуть легально, і, відповід­но, тим меншими будуть доходи держави. Коли ж ставка податку і далі зростатиме, то рано чи пізно вона досягне такого рівня, коли ніхто не захоче працювати і платити податки і, таким чином, держава зовсім не отримає ніяких податкових надходжень.

Надмірний податковий тягар провокує різке скорочення бази оподаткування, оскільки перешкоджає створенню нових підпри­ємницьких структур і прирікає на масові банкрутства вже існуючі. Як наслідок, продовжується спад виробництва, а отже, різко скорочуються надходження до бюджету, що ставить під сумнів здійсненність анти- інфляційної стратегії. Іншого виходу, крім додаткової емісії грошей, за цих умов не передбачається.

І якщо донедавна вважалося, що високий рівень податків і ступінь прогресивності податкової шкали відповідають високому рівневі розвитку економіки та соціального захисту населення, то тепер загальною тенден­цією в галузі оподаткування в країнах Заходу є зниження фактичного податкового тягаря на прибуток корпорацій і доходи фізичних осіб. Одно­часно у ряді провідних країн (США, Японія, Англія та ін.) розширюється база оподаткування, зменшуються кількість і розміри податкових пільг.

З позицій економічних проблем, що стоять перед Україною, і здійснюваних у ній перетворень цілями податкової політики повинні стати: розкріпачення сил ринку, подолання спаду виробництва, стабі­лізація економіки, стимулювання розвитку пріоритетних сфер діяль­ності і структурних зрушень. Першим кроком могло б стати суттєве зниження сукупного рівня податків за допомогою зменшення гранич­них ставок податків і прогресивності шкали оподаткування. Такі захо­ди сприяли б створенню успішного інвестиційного клімату і умов для економічного зростання. Вплив на виробництво здійснювався б через зміни величини податкової ставки і систему цільових податкових пільг.

Здійснювана урядова податкова політика намагається вирішити проблему наповнення бюджету насамперед за рахунок посилення по­даткового тягаря підприємств і населення. Така спрямованість подат­кової стратегії не може вважатися перспективною. Незначна частка приватного сектора в економіці, надто повільні темпи приватизації не дозволяють включити механізм ринкової конкуренції. Внаслідок цьо­го обмежити зростання вільних цін вдається лише через обмеження платоспроможного попиту. За цих умов високий рівень оподаткуван­ня неминуче викликає в підприємців бажання перекласти податковий тягар на споживача, заклавши всю суму податків у ціну товарів. Внас­лідок цього ціна виробника (яка включає в себе його витрати, податки і мінімальний прибуток, що залишається після сплати податків) знач­но перевищує ту, яку готовий заплатити за його продукцію покупець. Зниження ж продажної ціни ставить виробника на межу банкрутства.

Наслідком збільшення ставок і маси податків, що вилучає дер­жава, завжди є посилення інфляційних тенденцій. Збільшення маси податків - або прямо веде до зростання цін (це стосується товарів першої необхідності, попит на які нееластичний за ціною, а також тих, що виготовляються підприємствами-монополістами). Все це при­зводить до погіршення фінансового становища господарюючих суб’єктів, що супроводжується подальшим поглибленням економічної кризи і спадом виробництва в цілому.

Іноді підприємства намагаються штучно утримати низькі ціни на свою продукцію для того, щоб, з одного боку, знизити абсолютну масу податкових платежів до бюджету, а з другого - шляхом створення штучного дефіциту здійснювати кінцеву реалізацію своїх то варів за допомогою тіньових комерційних структур. У результаті все одно спра­цьовує стихійний механізм ринку: споживач оплачує продукт за рівно­важною ринковою ціною. При цьому збільшення податків втрачає сенс, оскільки основна маса прибутку привласнюється виробником і посе­редником безконтрольно.

Отже, створення ефективної податкової системи в Україні має проходити шляхом відчутного зниження податкового тиску з одночас­ним здійсненням таких заходів: розширення сфери оподаткування пе­редусім за рахунок тіньової економіки, зменшення кількості податків, скасування економічно невиправданих податкових пільг, посилення відповідальності за порушення податкової дисципліни, закріплення за регіонами самодостатніх джерел податкових надходжень, забезпечен­ня стабільності податкового законодавства. Важливе значення для реалі­зації цих заходів матиме прийняття податкового кодексу.

Державні видатки

Видатки показують напрямки і цілі бюджетних асигнувань. За структурою видатки бюджету поділяються на: пов’язані з державним управлінням; воєнні; на соціально-економічні цілі; на господарську діяльність держави; на зовнішньоекономічну діяльність. Розширення функцій держави супроводжується тим, що масштаби темпів збільшення державних видатків, значно перевищують темпи зростання ВНП.

Видатки бюджетів усіх рівнів поділяються на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюд­жетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального за­хисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвит­ку. Серед поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених вище об’єктів із зазначен­ням усіх факторів, які вплинули на обсяг видатків.

Видатки розвитку - це витрати бюджетів на фінансування інвес­тиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капіталь­них вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансуван­ня структурної перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов’язані з розширеним відтворенням.

Органи державної виконавчої влади і виконавчі органи місце­вих рад під час складання проектів бюджетів, у ході їх виконання; ради всіх рівнів під час розгляду проектів бюджетів, їх затвердження та уточ­нення, під час виконання в межах своєї компетенції в інтересах дер­жави; населення відповідної території; мешканців населеного пункту, об’єднання громадян відповідно мають право:

- визначати із своїх бюджетів обсяг фінансування заходів соц­іально-культурного розвитку відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць у межах планових бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій, а також з урахуванням залучених коштів;

- встановлювати напрямки використання коштів бюджетів на інве­стиції, власні цільові програми, а також на спільні програми з органами влади інших адміністративно-територіальних одиниць; на зовнішньое­кономічну діяльність, заходи щодо охорони довкілля, відновлення пам­’яток природи і культури, що перебувають у віданні відповідних органів влади, на благоустрій міст, селищ та сіл, утримання і капітальний ре­монт житлового фонду і об’єктів комунального призначення, мережі шляхів відповідного підпорядкування, установ та закладів освіти, охо­рони здоров’я, соціального забезпечення, науки і культури, фізичної культури та спорту, засобів масової інформації, на утримання органів державної влади та самоврядування, захист прав споживачів, інші цілі;

- збільшувати в межах наявних коштів видатки на утримання житлово-комунального господарства, установ та закладів освіти, охо­рони здоров’я і соціального забезпечення, науки і культури, фізичної культури і спорту, охорону довкілля та інші цілі;

- визначити в установленому порядку додаткові, вишукані про­тягом року кошти, необхідні для додаткових пільг та допомоги грома­дянам, які потребують соціального захисту;

- утворювати у складі свого бюджету в межах обсягу його до­ходів резервні та цільові фонди, якщо їх створення передбачено зако­нами України;

- встановлювати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого територіального рівня та їх цільове використання;

- об’єднувати на договірних засадах кошти своїх бюджетів з кош­тами інших бюджетів, а також підприємств, установ, організацій, об’єд­нань громадян для фінансування будівництва, ремонту й утримання об’єктів виробничого та невиробничого призначення.

Фіскальні дефіцити

Бюджет, в якому видатки дорівнюють доходам, називається зба­лансованим. Перевищення видатків над доходами породжує бюджет­ний дефіцит, а перевищення видатків над доходами - профіцит. Співвідношення між доходами та видатками зведеного бюджету Ук­раїни за 1995-2000 рр. відображене в табл.9.

Таблиця θ

Показники дифіциту (профіциту) зведеного бюджету України

Із даних табл. 9 видно, що дефіцит зведеного бюджету України та 1995-2000 рр. має явно виражену тенденцію до зниження, а в 200 р. вперше за роки суверенної України він став профіцитним. На 2001 р. установлений збалансований Державний бюджет України [24, с. 5].

Фіскальні дефіцити завжди перебували в центрі уваги як теоре­тиків, так і практиків. Представники класичної економічної теорії роз­глядали державні дефіцити як різновид сімейних фінансів. Якщо сім’я постійно витрачає більше своїх доходів, ніж заплановано, то стає вона банкрутом та біднішає. Це стосується і держави. Бюджет завжди має бути збалансованим, оскільки перевищення доходів над видатками породжує державний борг, що стане своєрідним тягарем для наших дітей та онуків. Цю думку поділяє і чимало сучасних економістів.

Хоча бюджетний процес передбачає балансування (вирівнюван­ня) державних доходів і видатків, на практиці майже в усіх країнах на сьогоднішній день спостерігається значне за масштабом перевищення державних видатків над доходами. У результаті виникає ціла низка за­питань: дефіцити індукуються спадом чи політикою; дефіцити “витіс­няють” інвестиції чи “заохочують” їх; яким є справжній економічний тягар державного боргу і як цей борг впливає на економічне зростання?

Аналіз показує, що причин бюджетних дефіцитів багато, але найважливіше значення має перманентне зростання ролі держави в різних сферах життя, розширення її соціальних і економічних функцій, збільшення воєнних видатків, чисельності державного апарату тощо. Зростання бюджетних видатків зовсім не компенсується збільшенням податкових надходжень, у результаті чого зростання бюджетних дефі­цитів набуло хронічного характеру і досягло величезних масштабів.

Оскільки державні витрати становлять таку велику частку за­гального ВВП, прийняття рішення про дискреційні витрати може дати тимчасовий поштовх до зростання чи скорочення дефіциту. Дискреційні рішення про скорочення дефіциту під час спаду мають тенденцію за­гострювати його і називаються проциклічними. Дискреційні рішення про збільшення дефіциту під час спаду мають тенденцію його пом’як­шувати і називаються контрциклічними.

Частка дефіциту, що утворюється внаслідок спаду економіки ниж­че від свого індексу розвитку, називається циклічним дефіцитом. У прин­ципі циклічні дефіцити не є тривалою загрозою державним фінансам, оскільки вони покриваються активним балансом, коли економіка пере­криває цей індекс. Частка дефіциту, який існує, коли економіка відпо­відає. своєму індексу розвитку, називається структурним дефіцитом. Ос­танній відображає тривалий дисбаланс між прибутками і витратами.

Відмінності між структурним і циклічним бюджетами тісно по­в’язані з відмінністю між автоматичними і дискреційними стабілізато­рами. Структурні видатки і надходження здебільшого складаються з дискреційних програм, запроваджених законодавством. Циклічні ж ви­датки і дефіцити складаються з податків і видатків, що автоматично пристосовуються до стану економіки. Так, у разі спаду виробництва кожний відсотковий пункт зростання норми безробіття збільшує на відпо-

відну суму циклічний дефіцит. Це відбувається через те, що податкові надходження зменшуються, а державна допомога з безробіття зростає.

Коли ж владні структури ставлять за мету зменшити дефіцит бюджету шляхом підвищення податкових ставок і зниження видатків, то відповідно зменшується структурний дефіцит за повної зайнятості або потенційного обсягу виробництва. Якщо державний законодавчий орган вирішить запровадити програму, що субсидує соціальне забез­печення материнства, це призведе до зростання структурних видатків, і отже, відповідно збільшить структурний дефіцит.

Для будь-якої країни важлива не стільки величина бюджетного дефіциту, як основні джерела його покриття. Уряд, як і кожна людина, повинен мати гроші на своїх рахунках, з яких розплачується готівкою або чеками. Коли податкових надходжень для покриття витрат недо­статньо, уряд змушений позичати. Це означає, що він випускає боргові зобов’язання, які продаються на відкритому ринку або в Центральному (Національному) банку. У багатьох економічно розвинутих країнах уря­ди рідко продають цінні папери безпосередньо Центральним банкам. Проте в країнах, що розвиваються, або в країнах перехідної економіки дефіцитне фінансування часто провадиться за рахунок позик у Цент­рального банку або набуває форми інфляційного фінансування.

Громадські роботи та проекти громадських залучень

Громадські роботи використовуються в багатьох країнах для нейтралізації депресії та підвищення зайнятості робочої сили. Вони являють собою державні інвестиційні проекти щодо створення робо­чих місць для безробітних. Досвід показує, що чимало проектів, зокре­ма таких, як електрифікація чи газифікація сільської місцевості, пов­ністю себе виправдали.

Зрозуміло, що розробка проектів та впровадження їх у життя часто вимагають багато часу. Це передусім стосується державних про­грам попередження катастроф (таких, як Чорнобильська), зменшення забруднення довкілля, прокладання залізничних чи шосейних магіст­ралей, поліпшення роботи системи зв’язку тощо. Для цього часто не­обхідно не тільки зробити креслення і мобілізувати відповідні кошти, а й закупити землю або придбати її за рішенням суду, знести старі будівлі та збудувати нові. Враховуючи складність і тривалість розробки і впровадження в життя, до таких проектів країни вдаються лише тоді, коли економіка оправляється від спаду.

Проекти громадських залучень розробляються замість капітало­містких довгострокових проектів. У них передбачено залучення прац­івників до тимчасових робіт на строк близько року. Такі працівники одночасно можуть шукати постійне місце роботи в приватному або в державному секторі. Проекти громадського залучення мають певні переваги перед громадськими роботами. Ix можна оперативніше органі­зувати і швидше припинити. Проте, на думку багатьох спеціалістів, вони мають другорядне значення. Крім того, перехід від громадського залучення до постійної зайнятості непростий, і він не завжди збільшує шанси людини отримати у майбутньому постійне місце роботи у при­ватному або в державному секторі.

2.