ПРОФИЛИЗАЦИЯ И ОБОСОБЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ ПРИНЯТИЯ И ПОДГОТОВКИ РЕШЕНИЙ: ТЕХНОКРАТЫ И НЕЗАВИСИМЫЕ ЭКСПЕРТЫ

От развития научного знания ожидают пользы, прежде всего для укрепления военной мощи государства. Именно этот мотив становится ведущим стимулом развития науки с середины XIX и на протяжении всего XX в.

В XX в. развитие науки все больше становится условием тех­нического прогресса, а технический прогресс в свою очередь - материальной основой научного познания. Техника призвана объединить в себе два начала - научное и практическое, это значит, что ориентация науки на нужды практики происходит ,• одновременно и в меру соединения науки и техники. И действи­тельно, только в единстве с техникой наука перестает быть лишь социокультурным явлением, становится практической, т.е. пре­вращается в непосредственную производительную силу¹¹. Во второй половине XX в. - в эпоху научно-технического рево­люции (НТР) - произошло окончательное слияние науки и инже­нерии, изменившее самую сущность технологии. Прикладные знания (т.е. «техники» и «технологии”) получают самое широкое распространение, в том числе и в системе управления государст­вом, поэтому закономерно, что в это время техника и технологии также становятся важнейшим социальным явлением, проникая прежде всего в систему управления.

требующими координации деятельности сотен тысяч людей^[338]. При этом все эти «интеллектуальные технологии» были нацеле­ны на создание алгоритмов, четких правил принятия решений. Алгоритмы могут быть материализованы в компьютерной программе, а могут быть представлены и в целом наборе подроб­нейших инструкций, которые необходимо применять в самых раз­личных ситуациях. Закономерно в этой связи, что термин «техни­ка» (в значении «прикладное научное знание”) получает весьма широкое мировоззренческое толкование, указывая на определен­ный тип знаний и основанных на них действий. В этом понимании техника - «вся совокупность методов рационально обработанных и имеющих абсолютную эффективность (для данной ступени развития) во всякой области человеческой деятельности”^[339].

Государство всегда рассматривалось как субъект принятия решений национального масштаба, однако в эпоху НТП происхо­дит значительное усложнение управленческих функций государ­ства, сопровождающееся разрастанием административных орга­нов (различных ведомств, бюро, служб и пр.), что приводит к ум­ножению и профилизации центров принятия решений, а также к появлению посреднических (связующих) учреждений. С одной стороны, это явление вполне закономерно, если учесть, насколь­ко сложны проблемы и задачи, стоящие перед современным го­сударством и сколь колоссален объем подлежащей переработке и анализу информации и документации в каждом конкретном секторе, отвечающем за определенную социальную или экономи­ческую сферу. При этом каждый озабочен тем, чтобы его сектор хорошо функционировал, и в результате каждый знает свой участок работы и не знает целого. С другой стороны, это приводит к тому, что в иерархическом плане государственный аппарат начи­нает распадаться на два основных сегмента: политический (иногда называемый также бюрократия^[340] или номенклатура) и админи­

стративный.

Современная административная структура построена на основе специализации и рационализации. Специализация задач и разделение функций с целью достичь максимальной компетент­ности и эффективности во всех областях - это одна из основ­ных причин усложнения госаппарата. Следовательно, в админи­стративной структуре можно выделить две подгруппы ввиду раз­личия функций: одну часто называют технической администра­цией, поскольку речь идет об участии в управлении, исполнении решений, вторую - экспертами (техницистами), которые выпол­няют прежде всего консультативные функции в сфере управле­ния, готовя решения или оценивая предложения. Одни действуют на основе эффективности и несут ответственность, другие - на основе компетенции и формально ответственными не являются. Однако объединяет их общий профиль, сфера компетенции, поскольку каждое бюро или служба имеет свою «компетенцию», т.е. область, за которую они отвечают (часто, но не всегда чле­нов обеих подгрупп в каждом конкретном секторе могут объеди­нять и общие специализированные знания и навыки).

Между тем в первой половине XX в. административный слой в целом обозначали как технократов (т.е., буквально, осуществ­ляющих власть на основе технических знаний), противопостав­ляя их политикам в рамках более общей оппозиции: власть тра­диционная, связанная с функционированием политической сферы, и власть новая - менеджмент, который осуществляет уп­равление на основе знаний и социальных технологий и дистанци­руется (или самоустраняется) от политики. В свое время еще М. Вебер отмечал, что профессионально компетентная бюро­кратия необходима и производству, и государству. Действитель­но, тогдашнее немецкое чиновничество славилось высоким уров­нем образования, а наличие специальных научно-технических знаний для руководителей (М.

подобных представлений технократ всегда руководствуется только рациональными установками, максимальной эффектив­ностью, использует прикладные знания и формализованные техники^[342].

Технократы появились и в экономике, в системе организации деятельности предприятий. Однако в конечном счете в бизнесе сфера управления полностью обособилась и менеджмент стал универсальным и повсеместным явлением. Под управлением ста­ла пониматься не организация производства (всякий раз разного и имеющего существенную специфику в зависимости от отрас­ли), а контроль над финансовыми потоками предприятия, ведь только в этом случае возможна универсализация функций ме­неджмента (костяк которого составляют финансисты и маркето­логи). В свою очередь объективация функций управления (т.е., по сути, финансового управления) приводит постепенно и к обособлению экспертных и консультативных функций, возника­ет самостоятельная сфера - консалтинг, который преимущест- ∣венно распространен в сфере финансов, рекламы и маркетинга^[343], j В многочисленных инвестиционных компаниях и фондах трудит- ; ся множество «консалтеров», каковыми, например, являются фи­нансовые аналитики. На основе своей компетенции и примене­ния разного рода формализованных процедур они высказывают свое экспертное мнение относительно рынка, субъектов рынка или оценивают движение акций. Оценки используются как в управлении активами клиентов, так и в качестве комментариев в средствах массовой информации.

Постепенно консалтинговые услуги в виде продажи «пакетов готовых решений» для целей менеджмента начинают объективи­роваться и распространяться на другие сферы. Так, на Западе наблюдается растущий спрос на управленческий консалтинг в си­стеме государственного управления, особенно в период проведе­ния каких-либо реформ^[344]. Наиболее распространенной формой потребления консалтинговых услуг стал аутсорсинг. В рамках государства это подразумевает формальное выведение эксперт­ных функций вовне, за пределы функционирования госаппарата.

Экстернализация экспертных функций может проводиться в рам­ках реализации идеи сокращения госаппарата либо из-за желания отдельных политических деятелей вывести эти функции из под­чиняющихся им формально служб (а в действительности не под­чиняющихся, поскольку они функционируют по собственному замкнутому циклу).

Растущий спрос на управленческий консалтинг можно рас­сматривать и в иной перспективе. Ранее было отмечено, что политики-бюрократы принимают решения, а технократы их разрабатывают, готовят, исполняют, оценивают и пр. Очевид­но, однако, что административный сегмент госаппарата числен­но значительно превосходит политический, причем, по мнению некоторых исследователей, последний в европейских странах постепенно поглощается административным слоем^[345]. Это озна­чает, что политико-бюрократический сегмент становися все более и более зависимым от административного и в результате вынужден делегировать ему все больше полномочий, в том чис­ле и принятие промежуточных решений. Представляется, что это явление закономерно, поскольку в действительности у по­литиков-бюрократов и административного слоя - объективная разность интересов и целей: усилия политика в системе государ­ственного управления направлены прежде всего на воспроиз­водство собственного «места» (т.е. удержание себя во власти и тем самым сохранение своего «политического бытия”)- Тогда как административный персонал сосредоточен на решении текущих задач, т.е. участвует в воспроизводстве самих управ­ленческих и аппаратных функций (в результате чего, в частно­сти, и наблюдается их постоянное расширение). Вот почему именно от административного слоя зависит, как выполня­ются и выполняются ли вообще принятые «наверху» реше­ния, а также до некоторой степени и то, какие именно реше­ния принимаются (поскольку эксперты, которые их готовят, - часть административного сегмента). Таким образом, в ситуации разности интересов и нарастающей зависимости от администра­тивного слоя аутсорсинг экспертов у консалтинговых фирм или экспертных центров позволяет политикам-бюрократам полу­чить дополнительный (независимый от административного) и при этом собственный ресурс для обоснования тех или иных своих предложений и решений. Этот ресурс можно задейство­

вать и в политических интригах, аппаратной борьбе, и при меж­ведомственном взаимодействии^[346].

В рамках этой же объективной логики возникают различные экспертные или экспертно-аналитические центры и фонды. Они аккумулируют информацию, составляют на ее основе «объек­тивную картину» того или иного фрагмента экономической или социальной реальности (в виде аналитических отчетов и докладов), выполняют «независимую» экспертизу и готовят рекомендации и т.п. Иными словами, они представляют собой самостоятельный информационный, аналитический и экспертный ресурс. Такие экспертные центры нередко формируются при конкретных гос- органах (как ведомственные или межведомственные организа­ции), выступая при этом в роли ресурса конкретного госчиновни- ка, относящегося к слою политической бюрократии. Это, в част­ности, наблюдается и в России. На Западе экспертные центры и фонды чаще функционируют в форме «независимых структур». Это связано с тремя основными причинами:

• с большей устойчивостью системы управления, в результа­те чего каждый новый политик-бюрократ не может произвольно сменить находящуюся под его формальным началом администра­тивную структуру (управленцев и экспертов), а потому попадает в зависимость от ее функционирования. Соответственно когда ему нужен собственный экспертный ресурс (по тем причинам, ко­торые были описаны выше), он прибегает к помощи экспертных центров, которые могут предоставить альтернативные «пакеты решений» и оценки. То есть в данном случае экспертный центр - ресурс политика-бюрократа, если у него нет собствен­ного аппарата или если ему нужно создать систему противовеса собственному бюро, службе, аппарату (т.е. сформировать квази- параллельную аппаратную структуру), или сделать свою пози­цию по какому-либо вопросу достоянием гласности;

• развитостью механизмов влияния различных общественных субъектов (например, бизнеса) на функционирование отдельных

сегментов государственной системы. Сюда также относится так называемое гражданское общество, под которым подразумевает­ся объективация функций политического контроля над деятель­ностью государства, который пытаются осуществлять различ­ные публичные политические субъекты по идеологическим (мировоззренческим) или экономическим основаниям. Конкрет­ными исполнителями тдких функций выступают независимые центры, которые оценивают принимаемые государством реше­ния на альтернативной основе. То есть в этом случае эксперт­ный центр - ресурс различных общественных и экономических субъектов, который также начинает использоваться в реализа­ции лоббистских функций;

• поскольку административные структуры (различные мини­стерства, бюро и службы) и аппарат руководящего госчиновника практически целиком поглощены «текучкой» и у них нет време­ни решать более широкие задачи, которые выходят за узкий про­филь их компетенции и предполагают множество различных компетенций и знаний. Между тем, к примеру, всякие серьезные реформы, как правило, подразумевают привлечение широкого круга специалистов и стратегическое мышление. И это тот слу­чай, когда экспертный центр может предложить свои услуги. На этом направлении в конечном счете происходит объектива­ция уже самодостаточной (автономной) позиции эксперта как такового. Возрастает его самостоятельная функция в обществе. В этом случае независимый экспертный центр - это альтерна­тивное мнение, независимый авторитет.

Однако чтобы это мнение было услышано, а авторитет увели­чивался, эксперт должен присутствовать (воспроизводиться) в публичном пространстве. В результате появляется, по сути, новая форма эксперта, которую мы условно обозначим как «публичный эксперт», - поскольку во всех трех случаях деятель­ность экспертов имеет выход в публичную политическую сферу. Представляется, что эту форму в свою очередь можно подразде­лить на два типа: «независимый эксперт», занимающий позицию компетентного судьи и выполняющий функцию предоставления независимого мнения или оценки (этот тип мы как раз только что рассмотрели). Второй тип - эксперт-идеолог, ему ставится иная задача: не столько оценки, сколько легитимации в «обще­ственном мнении» принимаемых государством решений (этот тип мы рассмотрим в следующем параграфе).

Что касается самих «независимых» экспертных центров и фондов, то следует понимать, что они всегда кем-то финансиру-

ются или выполняют чьи-то заказы - органов власти разного уровня, конкретных политиков или различных общественных и коммерческих организаций. Исходя из сказанного, сколь бы ни был в действительности самостоятельным тот или иной центр, степень независимости и неангажированности его самого, или его экспертов, или в конечном счете его продукта всегда под вопросом. Ведь общая цель всей работы - не только создать альтернативное авторитетное и компетентное мнение по тому или иному вопросу, но сделать это с учетом видения ситуации (или пожеланий) заинтересованной стороны (заказчика) и за­тем предоставить (продать) его ей. Таким образом, социальная позиция, определяющая эксперта, - промежуточное звено меж­ду наукой и иными сферами, в которых оказались востребова­ны (в специфической форме) научные знания или научный авторитет.