6.2 Конкретные проблемы бюджетного финансирования в рамках основных проблем

1. В настоящее время практически отсутствует современная нормативно-методическая база бюджетного планирования и финансирования:

• не принят закон о минимальных социальных стандартах;
• не разработаны нормативы финансовых затрат на оказание государственных образовательных услуг;
• не существует единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности;
• не разработаны необходимые методические материалы по расчету и обоснованию потребности в бюджетном финансировании (планирования расходов по статьям экономической классификации);
• отсутствуют единые по России и ведомственные методики (методические материалы) распределения финансовых ресурсов между бюджетополучателями.

Вместе с тем государство несмотря на утвержденный закон — Бюджетный кодекс Российской Федерации, решает в каждый данный момент времени (финансовый год), какой именно механизм бюджетного финансирования применять в текущем году.

Ежегодно принимается Закон “О федеральном бюджете на [текущий] год”, в котором определяется механизм бюджетного финансирования на конкретный год. Следом за ним выходит постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации закона “О федеральном бюджете на [текущий] год”». В постановлении очень подробно прописывается сам алгоритм финансирования, например определяется размер авансового платежа за счет бюджетных средств (не более 20%). Так, в 2003 г. Закон “О федеральном бюджете на 2003 год” приостановил целый ряд положений и отдельных пунктов законов, которые непосредственно определяли размеры финансирования, либо требовали финансировать конкретные расходы в области образования, социальной сферы, науки, культуры и т.д. Но это еще не все, в 2003 г. указанным законом были приостановлены отдельные статьи и положения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2. Организация бюджетного процесса основана на установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации таких временных рамках подготовки, согласования, утверждения, представления документов, которые не учитывают следующие объективные факторы:

• образовательные учреждения расположены на всей территории России, при этом далеко не все из них имеют доступ к современным средствам связи и коммуникации (факс, электронная почта, Интернет); почтовая связь не обеспечивает получение и представление необходимой информации в установленные сроки. В связи с этим очень часто возникают ситуации, когда на исполнение поступают документы, датированные прошедшим периодом. Так, например, сметы доходов и расходов и лимиты бюджетных обязательств на 2003 г. поступали в образовательные учреждения начиная с 8 января 2003 г.

• главный распорядитель бюджетных средств не только доводит уведомления о бюджетных обязательствах, но и формирует и утверждает их, что делает весьма проблематичным получение уведомлений на местах в установленные сроки;
• главный распорядитель бюджетных средств (министерство в Москве) утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. В течение одного рабочего дня с момента их утверждения сметы должны быть представлены в казначейство, что нереально, учитывая территорию России;
• финансирование начислений на оплату труда (единый социальный налог (ЕСН)) представляет собой дополнительную “петлю” в движении бюджетных средств: по существу деньги следуют из бюджета через бюджетные учреждения обратно в бюджет. Единственное достоинство такого процесса состоит в том, что при использовании регрессивной шкалы ЕСН часть этих средств можно направить на другие виды расходов и тем самым как бы дополнить собственный бюджет учреждения по статьям, не предусмотренным сметой доходов и расходов.

3. Серьезную проблему представляет собой действующий механизм использования внебюджетных средств:

• внебюджетные доходы в образовательное учреждение поступают неравномерно в течение года, что затрудняет не только их годовое планирование, но и планирование их расходов. Средства, поступившие в конце отчетного периода (квартала), могут остаться на счете и будут рассматриваться как прибыль (и соответственно облагаться налогами). При этом расходы по этим средствам могут быть произведены только в следующем квартале. Это снижает эффективность использования средств, выдвигая на первый план не рационализацию расходов и экономию средств, а скорость их расходования часто в ущерб эффективности и результативности;
• необходимость расходования поступающих доходов, по сути, немедленно по их получении не позволяет накапливать средства для решения проблем, например, ремонта и развития материально-технической базы (приобретения дорогостоящего учебного и научного оборудования, компьютеров и др.);
• доплаты за счет внебюджетных средств сотрудникам, зачисленным на бюджетные ставки, можно выплачивать только из прибыли, в противном случае в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации учреждению будет предьявле- но обвинение в нецелевом использовании теперь уже внебюджетных средств.
  Существует только один выход: оформлять трудовые договоры с работниками и в них указывать обьем работы сотрудника во внебюджетной сфере учреждения. В этом случае считается, что оформлены трудовые отношения, и понятие нецелевого использования применено не будет.

4. Бюджетный кодекс, предусматривая правила учета остатков бюджетных средств на лицевых счетах бюджетополучателей и изьятие их без возврата в доход соответствующего уровня бюджета, не учитывает реальное положение дел:

• средства бюджета не всегда могут быть использованы до окончания финансового года по причине невыполнения договоров подрядчиками и исполнителями. В этом случае бюджетные средства, предусмотренные для оплаты договоров, должны сохраняться за бюджетным учреждением;
• поставщиками коммунальных услуг выставляются счета по оплате по итогу за прошедший период, средства же на оплату планируются на текущий период, что создает проблемы по оплате услуг, предоставленных в декабре;
• система выплаты трансфертов не предусматривает их получение населением в конкретный момент времени, что создает предпосылку для накапливания неполученных денег на счетах бюджетополучателей. Изьятие этих средств как неиспользованных недопустимо. Аналогичное положение складывается и со средствами на оплату труда, фактически начисленными, но не полученными по обьективным причинам работниками (депоненты), и с единым социальным налогом.