Образовательные субсидии

Проводимая в настоящее время модернизация системы образования предполагает поиск и разработку новых финансовых механизмов частичной или полной компенсации затрат государства на получение гражданами высшего профессионального образования.

Проектом Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2002-2004 гг. предусматривалось введение системы государственных возвратных субсидий для получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования. По определению, данному в [3], субсидия — это пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов физическим или юридическим лицам. Выбор именно этой формы поддержки населения из средств бюджета обусловлен тем, что в иной форме непосредственно физическим лицам бюджетные средства выделены быть не могут.

Кроме того, государственное финансирование не компенсирует затрат на обучение студентов за счет средств федерального бюджета в полном объеме. При этом далеко не все студенты могут платить за получение высшего профессионального образования. Поэтому актуальной задачей является привлечение средств физических и юридических лиц дополнительно к бюджетному финансированию. Объединение бюджетных и внебюджетных средств возможно реализовать в форме субсидии.

Анализ имеющейся нормативно-правовой базы показал, что существует ряд проблем, связанных с упорядочением правовых и организационных аспектов получения гражданами Российской Федерации высшего профессионального образования на условиях полной или частичной компенсации затрат на обучение[20]. Прежде всего эти про-

блемы обусловлены отсутствием в законодательстве [6] единых финансово-экономических подходов к определению стоимости обучения и отсутствием единого реестра тарифов на обучение по различным направлениям и специальностям.

Указанные причины, а также недостаточное финансирование затрудняют создание в сфере образования эффективной системы государственного возвратного и/или безвозвратного субсидирования граждан для получения высшего профессионального образования.

Проблема обеспечения доступности высшего профессионального образования может решаться комплексно по нескольким направлениям одновременно. Одно из направлений — выделение государственных возвратных и/или безвозвратных субсидий гражданам, желающим получить высшее профессиональное образование.

Государственные субсидии должны выделяться из средств федерального бюджета отдельной статьей расходов бюджетной классификации и предназначаться в первую очередь для студентов, обучающихся по приоритетным для государства специальностям и направлениям подготовки. Размер субсидии одному студенту (доля государства в расходах на его обучение) должен устанавливаться законодательно исходя из стоимости обучения студента с учетом изменяющейся конъюнктуры рынка труда, инфляционных процессов и других факторов, влияющих на стоимость обучения.

Субсидии могут предоставляться гражданам Российской Федерации при условии заключения договора между студентом (абитуриентом) и органом исполнительной власти, в ведении которого находится высшее учебное заведение, или по поручению органа исполнительной власти — между студентом (абитуриентом) и самим высшим учебным заведением. При этом договором должны предусматриваться место работы выпускника после окончания учебного заведения и условия, при которых долг может быть частично или полностью списан государством.

Списание долга может производиться, например, в случаях, когда студент учится на „отлично“, работает по окончании учебного заведения в соответствии с договором в важнейших отраслях государственного сектора экономики в течение указанного в договоре числа лет, направлен для продолжения учебы в аспирантуру, и в ряде других случаев.

Организация приема студентов на обучение с использованием принципов соединения источников оплаты обучения может осуществляться по аналогии с приемом на обучение за счет средств государственного бюджета.

В этом случае контрольные цифры приема студентов на очное обучение делятся на две группы:

• план приема на обучение за счет средств государственного бюджета;
• план приема на обучение с использованием механизма государственных возвратных субсидий.

Часть бюджетных средств, таким образом, будет поступать в вузы как бюджетное финансирование, а часть — как внебюджетные средства на оплату обучения студентов по договорам с вузом. Для реализации государственных интересов в подготовке и дальнейшем использовании подготовленных специалистов принимается решение о величине субсидии, числе субсидий, их распределении по направлениям подготовки, специальностям и конкретным вузам, а также об условиях и формах возврата субсидий.

Приемная комиссия вуза объявляет план приема за счет средств государственного бюджета и за счет субсидий по направлениям подготовки и специальностям. Зачисление проводится на основе конкурсного отбора и при подписании студентами необходимых документов (договоров) на оказание платных образовательных услуг с привлечением субсидий.

Содержание договоров должно включать условия, которые ставит государство перед студентами для получения субсидии.

По результатам приемных экзаменов:

• студент подписывает необходимые документы для получения субсидии и обучения по договору[21];
• производится зачисление в вуз.

Существующее законодательство содержит следующие необходимые положения для организации и реализации процесса государственного субсидирования получения высшего профессионального образования.

• из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;
• из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации;
• из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.

Субсидии возвращаются в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

Движение бюджетных средств для реализации предложений по введению образовательного субсидирования граждан может быть организовано по четырем основным схемам: прямой, опосредованной, кредитной и смешанной. Эти схемы отличаются друг от друга нормативно-правовой базой, лежащей в их основе, продолжительностью процедуры предоставления субсидий, трудоемкостью оформления, нормами возврата средств при их нецелевом использовании. Восприятие субъектом правил предоставления и использования государственных возвратных субсидий и, соответственно, отношение к ним зависит от того, какая схема движения бюджетных средств применяется.

По схеме прямого субсидирования государственные субсидии предоставляются непосредственно физическому лицу — студенту (абитуриенту). Физическое лицо оформляет договор на обучение с государственным образовательным учреждением по определенному направлению подготовки или специальности и оплачивает это обучение за счет средств субсидии. По окончании вуза студент-выпускник направляется на работу в организацию, предусмотренную условиями договора.

Отличительные особенности схемы:

• заключение договоров с физическим лицом производится уполномоченным органом;
• физическое лицо получает выделенные средства при условии заключения договоров на обучение и дальнейшую работу;
• государственное образовательное учреждение обеспечивает ведение персонифицированного аналитического учета по получателю субсидии с предоставлением информации заинтересованным учреждениям и организациям.

По схеме опосредованного субсидирования средства получает государственное учреждение высшего профессионального образования при условии заключения субсидиарных договоров с физическими лицами. Предоставление государственных возвратных субсидий физическим лицам производится вузом. Физическое лицо заключает субсидиарный договор с вузом. Гарантом по договору выступает уполномоченный государственный орган [13, с. 115]. Заключение договоров производится на основании полномочий, делегированных вузу министерством (ведомством) Российской Федерации. Государственное образовательное учреждение так же, как и в первой схеме, обеспечивает ведение персонифицированного аналитического учета по получателю субсидии с предоставлением информации заинтересованным учреждениям и организациям.

В схеме кредитного субсидирования получение субсидии производится через кредитное учреждение (уполномоченный банк) с открытием блокированного целевого счета (по аналогии с жилищными сертификатами). Государственный орган выбирает уполномоченный банк, через который возможно предоставление государственных образовательных кредитов с последующим погашением государственными возвратными субсидиями с минимально установленными процентами (в качестве платы за пользование кредитом).

Со студентом заключается кредитный договор с участием в качестве поручителя юридического лица (в том числе организации-работодателя) или физического лица.

Схема кредитного субсидирования строится по типу среднесрочных и долгосрочных образовательных кредитов. По данной схеме возможно осуществить погашение образовательного кредита как за счет государственных возвратных субсидий, так и за счет средств работодателя или

физического лица по условиям договора на обучение.

Схема смешанного субсидирования включает в себя элементы опосредованной и кредитной схем субсидирования. Работодатель как потребитель конечных услуг полностью или частично производит погашение образовательного кредита принимаемого работника, тем самым возвращая государственную субсидию. Работник возмещает сумму образовательного кредита частично или полностью (в натуральной или денежной форме) работодателю.

Использование государственных возвратных субсидий (ГВС) рассматривается как еще один механизм повышения эффективности бюджетных расходов. Подготовка кадров по специальностям, которые нужны для нормального функционирования общества (учителя, врачи и т. п.), но не пользуются спросом у населения, осуществляется полностью или частично на основе выделения государственных субсидий лицам, которые после окончания обучения пойдут работать по полученной специальности. В случае, если эти лица по окончании вуза не идут работать по указанным социально значимым специальностям, они должны вернуть средства, израсходованные государством на их обучение. Фактически это трансформация целевого приема в систему, схожую с кредитной, где кредитором выступает бюджет (государство). Этой системой могут воспользоваться, например, студенты, которые по результатам единого государственного экзамена не попали на бесплатное обучение (или не могут оплачивать свое обучение) и согласны с условиями предоставления ГВС.

Механизм ГВС предлагается также для облегчения доступа к высшему образованию детей из малообеспеченных семей и/или отдаленных территорий, выпускников сельской школы.

Реализация модели ГВС ставит ряд нетривиальных вопросов, связанных с эффективностью бюджетных расходов и теми задачами, решение которых обеспечивают данные расходы.

Прежде всего, теряет смысл бюджетный прием на обучение по некоторым специальностям. Если лица, прошедшие по конкурсу и обучающиеся на бюджетных местах, не собираются работать учителями или врачами, то для чего они учатся в этом вузе: получают просто какое-то высшее образование, поскольку не попали в другое высшее учебное заведение, или осваивают знания по определенному предмету? Но почему данные знания или просто высшее образование должны получаться на бюджетной основе, а за тех, кто будет работать учителем или врачом, государство должно платить по ГВС? Если же на бюджетной основе учатся те, кто будет работать, например, учителем в городской школе, а на основе ГВС — те, кто в сельской или в отдаленных районах, то опять-таки не ясно, почему ГВС должны стать дополнением к бюджетному приему. Почему нельзя с частью принятых на бюджетной основе заключить контракт на работу в деревне или на их „малой родине“ ? Почему одни бюджетные средства должны выделяться на обучение студента с обременением, а другие без такового? Снова встает сакраментальный вопрос — за что платит бюджет? Соответственно, в педагогических, медицинских и сельскохозяйственных вузах бюджетный прием должен быть сокращен (возможно, до уровня приема по ГВС) и переведен на принципиально иную основу.

Но в этом случае теряет смысл и весь остальной бюджетный прием, поскольку получение за государственный счет престижной и хорошо оплачиваемой специальности не обуславливается никакими обязательствами в противовес получению непрестижной и неденежной специальности за тот же государственный счет.

Можно предположить, что при переходе на систему ГИФО на многие педагогические специальности придут лица преимущественно с ГИФО 3-й категории. Означает ли это, что величина ГВС будет выше финансового наполнения 3-й категории ГИФО? Другими словами, предоставляя ГВС, государство будет поднимать 4-ю или 5-ю категорию ГИФО только до уровня 3-й или все же выше? Если выше — хотя бы до среднего уровня бюджетных расходов в расчете на 1 студента, — то почему при отказе работать согласно договору на социально значимых рабочих местах данный выпускник вуза должен будет возвращать разницу между средней стоимостью обучения и финансовым наполнением его категории ГИФО, а не разницу между величиной 3-й категории (которая была у большинства лиц, которые вошли в число лучших среди поступивших) и величиной его категории?

Если ГВС будет выплачиваться на уровне той категории ГИФО, к которой относится подавляющее большинство студентов данного вуза, то качество обучения по многим непрестижным, но социально значимым специальностям будет низким, при этом низкое качество образования в вузе будет накладываться на низкое качество школьного образования. В результате введение ГВС приведет к так называемому негативному отбору: учитель с низким качеством полученного высшего образования должен будет отработать в сельской школе, вследствие чего ее выпускники получат образование еще более низкого качества и будут вынуждены опять воспользоваться ГВС, чтобы получить высшее образование и т. д. и т. п.

ГВС можно было бы выплачивать, напротив, для увеличения доступа детей из малообеспеченных семей к престижному образованию. В этом случае ГВС играло бы

роль социального лифта. Но тогда абсурдным становится требование отработки по договору.

Механизм субсидирования был разработан исходя из похожей модели, действующей в Китае. Однако китайская модель именно похожа. Там преимущественно платное высшее образование. На основе ГВС обучаются те, кто не может платить, и поэтому вместо платы обязуется отработать по распределению.

В условиях смешанной модели — бюджетного и платного приема — ГВС не столько решают задачу повышения эффективности бюджетных расходов, сколько ставят под сомнение сам принцип приема на бюджетные места помимо ГВС. Но в современной российской экономике государство не может взять на себя функцию обеспечения рабочими местами всех оканчивающих вузы на бюджетные средства, поэтому ГВС выглядят как рациональная мера защиты, хотя бы частичной, государственных интересов. Вместе с тем следует учитывать, что введение ГВС сокращает бюджетное финансирование вузов на основе других финансовых инструментов: уменьшает значение норматива бюджетного финансирования или урезает программы, направленные на развитие материально-технической базы высших учебных заведений, снижает финансовое наполнение различных категорий ГИФО и т. п. В целом ГВС даже могут противоречить задаче повышения эффективности, поскольку в большинстве случаев будут финансово поддерживать вузы, которые в условиях действия ГИФО или даже нормативного бюджетного финансирования оказались бы неконкурентоспособными на рынке образовательных услуг.

Кроме того, и это не менее важно, введение системы ГВС приведет к оттягиванию решения базовых проблем повышения заработной платы учителей, врачей, агроно-

мов и т. п., а также улучшения качества подготовки учительских, медицинских и сельскохозяйственных кадров. Оно не решает и задачи социальной поддержки детей из малообеспеченных семей и отдаленных регионов, поскольку позволяет им получать специальности, которые не дают ни дохода, ни социального статуса [67].