Дефіцит державного бюджету і методи його балансування

Бюджетний дефіцит виникає, коли в межах фінансового року сума ви­датків з державного бюджету перевищує надходження до бюджету. З огляду на те, що сума загальних видатків дорівнює державним закупівлям товарів і послуг плюс обсяг соціальних виплат, а чисті податки - це всі податкові над­ходження за мінусом соціальних виплат, бюджетний дефіцит можна визначи­ти як:

DEF = G - T.

Можливості дискреційної фіскальної політики в значній мірі визначають­ся станом державного бюджету, а з іншого боку - енергійні податково- бюджетні заходи уряду можуть впливати на цей стан, викликаючи дефіцит або надлишок (профіцит) бюджету.

Основним чинником, що впливає на величину дефіциту, є обсяг ВВП. Коли формується бюджет, то видатки уряду встановлюються, як правило, до­сить точно, але сума податкових надходжень - величина невизначена, тому що залежить від величини ВВП. Майбутні податкові надходжен­

ня формуються через затвердження ставок оподаткування і прогнозування обсягів та темпів зростання ВВП. Природно, що уряди схильні передбачати високі темпи зростання ВВП, а звідси і великі надходження та малі дефіцити у майбутньому бюджеті. Проте часто трапляються помилки як в той, так і в інший бік, тому точно встановити у бюджеті розміри дефіциту або надлишку неможливо. Наприклад, прогноз збільшення ВВП України на 2005 р., закладе­ний у бюджет, був визначений у 6,5%; реально приріст становив 2,7%. При цьо­му за підсумками року дефіцит загального фонду Держбюджету був на 1,6 млрд. грн. менший від запланованого показника, на відміну від 2004 р., коли дефіцит за підсумками року перевищив запланований.^[36]

Зв'язок між станом бюджету і обсягом ВВП ілюструє рис. 10.5. Він пока­зує, що державні видатки точно визначені, тому зображені горизонтальною лінією G, сума податкових надходжень пропорційна рівню доходів відтак представлена висхідною прямою.

джету (G < T). За доходу Y₁ бюджет збалансований (G = T). Отже, при заданому рівні державних видатків і даній ставці оподаткування розмір бю­джетного дефіциту або профіциту залежить від рівня сукупного доходу (ВВП).

Другим чинником, який визначає величину дефіциту, є дискреційна фіс­кальна політика.

Якщо уряд здійснює фіскальну експансію за допомогою збільшення вида­тків (G → G₁), то спочатку - за наявності дефіциту - його величина зросте,

Рис. 10.5. Дефіцит і надлишок державного бюджету

а за наявності профіциту - зменшиться бюджетний надлишок (рис. 10.5). Але згодом зростання держав­них замовлень викличе мультиплікативний при­ріст сукупного доходу, отже, за незмінної ставки податку почнуть збільшу­ватись податкові надхо­дження, за рахунок яких будуть покриватись уря­дові видатки. Проте сума приросту податкових над- джету погіршиться.

ходжень буде меншою, ніж сума видатків, оскільки величина приросту пода­тків обмежується граничною схильністю до споживання. Отже, в кінцевому результаті закупки будуть лише частково покриватись податками, і стан бю-

Якщо ж уряд буде проводити рестрикційну фіскальну політику за рахунок підвищення податкової ставки (t → t₁), то стан державного бюджету пови­нен покращитись навіть за умови зниження рівня доходів (рис. 10.5).

Ще одним чинником, який визначає розмір бюджетного дефіциту, при­наймні у короткостроковому періоді, є циклічні коливання обсягу націона­льного виробництва, властиві ринковій економіці.

Зміна реального обсягу виробництва впливає як на доходну, так і на ви­даткову частину бюджету. Циклічні коливання слабо впливають на обсяги власне урядового споживання. Але автоматичні стабілізатори, такі як подат­ки і трансфертні платежі, можуть досить суттєво змінити стан бюджету.

Підвищення рівня цін також впливає на обидві частини бюджету - на до- ходну і видаткову. За незмінного реального обсягу виробництва підвищення рівня цін збільшує номінальні доходи держави від податків, але в той же час збільшує номінальні видатки на трансферти, а також на ті види державних закупок, які плануються в бюджеті у грошовому виразі. Якщо всі статті бю­джету індексуються, то інфляція ніяк не впливає на реальний дефіцит бю­джету. В іншому випадку (за інших незмінних умов) інфляція скорочує номі­нальний обсяг дефіциту і ще більше - реальний.

Підвищення номінальних процентних ставок збільшує реальні видатки на погашення державного боргу і в цілому збільшує як реальний, так і номі­нальний бюджетний дефіцит.

Отже, дефіцит державного бюджету може змінюватись не лише внаслідок стабілізаційної фіскальної політики, але під впливом ряду інших економічних чинників.

Крім того є ще ряд політичних обставин, які розбалансовують бюджет. У реальному житті прийняття бюджетно-податкових рішень часто дуже да­лекі від завдань стабілізації економіки. Процедура формування доходів і ви­датків державного бюджету складна, тому що за допомогою бюджету політи­ки намагаються вирішити багато різноманітних питань не лише економічно­го, але й політичного спрямування, як всередині країни, так і за її межами, починаючи від забезпечення обороноздатності країни і соціальної справедли­вості у розподілі доходів, підтримки повної зайнятості і економічного зрос­тання до сприяння популярності окремих партій у передвиборчих перегонах.

Багато урядів ще в процесі формування бюджету часто не в змозі проти­стояти натиску різних сил, які виставляють свої вимоги: міністерство оборо- ни вимагає збільшити видатки на оборону, міністерство транспорту - на бу­дівництво шляхів, впливові політики у парламенті намагаються провести свої рішення, регіональні адміністрації і сильні підприємницькі структури нама­гаються виторгувати певні пільги для себе, а міністр фінансів хоче зменшити дефіцит. Макроекономічні завдання (повна зайнятість, стабільність цін, еко­номічне зростання) часом займають незначне місце у бюджетних процедурах. Все залежить від того, які пріоритети прийняті на поточний період. Рішення про структуру податків і державних замовлень приймаються голосуванням, де на перший план виходять відомчі інтереси або й особисті амбіції. Дискусії про бюджет часом тривають так довго, що новий фінансовий рік (з 1 жовтня) починається без затвердженого бюджету з орієнтацією на минулорічні уста­новки бюджетно-податкової політики.

Таким чином, фіскальна політика є результатом складного політичного процесу ведення переговорів, натиску, і не завжди забезпечує прийняття оп­тимальних рішень щодо стану економіки і бюджету. Прийняті рішення потім можуть коригуватись. Проблемним є також виконання бюджету. Фінансова дисципліна часом порушується, існує система так званих неконтрольованих вливань, субсидій.

Дослідження практичної діяльності урядів багатьох країн показали, що в країнах, де політична влада часто переходить від однієї партії до іншої, вида­тки діючої адміністрації значні, виникає дефіцит і нова влада отримує у спа­док великий державний борг, який обмежує видатки наступного уряду. Проте це мало хвилює діючу адміністрацію. Аналіз бюджетних дефіцитів у промис­лово розвинутих країнах показує, що там, де діє багатопартійний коаліційний уряд (Італія), дефіцит бюджету значно більший, ніж у країнах з одно- або двопартійним урядом (Великобританія, Японія, Німеччина), де дефіцит три­мають під контролем.

Дефіцит державного бюджету - явище не нове. Лише в якійсь мірі воно ви­кликане дискреційною фіскальною політикою. Навіть при добре налагодженій процедурі прийняття рішень і визначенні пріоритетів, як показує практика, ре­альні надходження в бюджет і суми видатків в основному залежать від фази ді­лового циклу: дефіцит зростає під час спаду і зменшується під час піднесення. Динаміка дефіциту (профіциту) бюджету в Україні в цілому підтверджує цей висновок: у 1994 р., коли обсяги скорочення ВВП були найбільшими, дефіцит бюджету сягнув 8,9% ВВП, з 1998 р. по мірі поступового виходу з кризи відбу­вається його суттєве скорочення (2,2%), у 2000 та 2002 р. утворюється профі- цит бюджету - відповідно 0,6 і 0,7% від ВВП, протягом 2003-2007 рр. бюджет­ний дефіцит коливається в межах 0,7 - 3,2%.^[37]

Щоб відділити ефект впливу на бюджет власне дискреційної фіскальної політики від дії циклічних коливань і всіх інших впливів, була розроблена концепція бюджету повної зайнятості, тобто бюджету за умови природно­го рівня безробіття (яке не перевищує 6%). Дефіцит (або надлишок), який ви­явиться у бюджеті повної зайнятості, називається структурним дефіцитом (надлишком). Оцінка стану бюджету повної зайнятості показує, яким був би бюджет за існуючої системи оподаткування, якби випуск продукції досяг по­тенційного (максимального) рівня. Різниця між фактичним дефіцитом держа­вного бюджету і структурним дефіцитом визначає циклічний дефіцит.

Величини фактичного, структурного і циклічного дефіцитів можна визна­чити аналітично. Фактичний бюджетний дефіцит, виміряний за рівноваж­ного обсягу виробництва, становитиме:

Структурний дефіцит, виміряний для потенційного обсягу випуску, визна­чатиметься як:

Відповідно формула для визначення циклічного дефіциту матиме вигляд:

Рис. 10.6 ілюструє відмінності між бюджетом повної зайнятості і фактич­ним бюджетом графічно. При повній зайнятості, коли випуск досягає Yf, бюджет зводиться з надлиш­ком. Фактичний рівноважний обсяг випуску відповідає Y, при цьому бюджет зводиться з дефіцитом.

Може бути, що в бюджеті повної зайнятості існує дефі­цит, більший, ніж фактичний, тоді вважають, що склався циклічний надлишок. Варіа­ції абсолютної величини цик­лічного дефіциту відобража­ють зміни у структурі подат­ків і державних видатків.

Зміна стану бюджету повної зайнятості є добрим і простим вимірником впливу фіскальної політики на рівень ВВП. Зростання дефіциту бюджету по­вної зайнятості (чи зменшення надлишку), викликане зниженими податкови-

Рис. 10.6. Фактичний бюджет і бюджет повної зайнятості

ми ставками або зростаючими державними видатками, означає приріст суку­пного попиту, тому має позитивне значення для обсягів виробництва. І на­впаки, зменшення дефіциту бюджету повної зайнятості означає, що сукупний попит скорочується і випуск продукції буде зменшуватись. Якщо ж бюджет повної зайнятості залишається незмінним, це означає, що фіскальна політика ніяк не впливає на сукупний попит.

Якщо розрахунки покажуть, що бюджет повної зайнятості був би профіци- тним, це означає, що фіскальна політика створює умови для перевищення по­датковими надходженнями державних видатків, тому дефіцит, викликаний не- довиробництвом, реально не є серйозною проблемою, оскільки можна знизити податки і стимулювати зростання виробництва до потенційного рівня.

Економісти вважають, що дефіцит бюджету є цілком безпечним для еко­номіки, якщо він становить 2-3% ВВП. Вищий рівень дефіциту негативно впливає на функціонування економіки в цілому, зокрема, на функціонування грошової і кредитної систем.

Узагальнено за різними формами прояву і чинниками виділяють кілька видів бюджетного дефіциту: відкритий і прихований, вимушений і свідомий, активний і пасивний.

Відкритий бюджетний дефіцит - це дефіцит, офіційно затверджений законом про державний бюджет. Прихований виникає в результаті завищен­ня планових доходів, куди включають також джерела покриття дефіциту.

Вимушений бюджетний дефіцит виникає в результаті дії автоматичних стабілізаторів під час циклічного спаду виробництва: податкові надходження зменшуються, у той час як соціальні виплати зростають. Свідомий дефіцит є наслідком дискреційної фіскальної політики у період спаду, коли уряд прово­дить фіскальну експансію - знижує ставки оподаткування і збільшує державні видатки з метою скорочення безробіття і стимулювання сукупного попиту.

Активний дефіцит має місце, коли кошти спрямовуються на інвестуван­ня економіки, що прискорює економічне зростання. Пасивний дефіцит ви­никає, якщо кошти з бюджету йдуть на покриття поточних видатків, таких як зарплата державним службовцям, сплата процентів по боргах, тощо.

Сьогодні існує чимало проблем, пов’язаних з вимірюванням дефіциту державного бюджету, принаймні дискусійними залишаються методологічні підходи до його визначення.

Перша методологічна проблема - врахування інфляції. Майже всі еконо­місти прийшли до висновку, що дефіцит бюджету повинен вимірюватися в реальних, а не у номінальних величинах, які в умовах інфляції завищуються. Видатки включають в себе процент з державного боргу. Якщо реальний бю­джет буде збалансованим, то в номінальному виразі борг (D^g ) буде зростати

Економісти вважають, що оголошений у звітах бюджетний дефіцит потрі­бно зменшити на величинуЯкщо інфляція має високі темпи, то по­хибка виходить досить значною.

Другою проблемою є проблема врахування в оцінці дефіциту бюджету державних активів і пасивів. Чимало економістів вважають, що із загальної заборгованості держави потрібно відраховувати державні активи. Врахування активів і пасивів при обчисленні бюджету називають бюджетуванням ка­піталу, або зіставленням бюджету капіталу.

Наприклад, якщо уряд продає ділянку державної землі або державне під­приємство і використовує надходження від продажу для погашення частини боргу, то вважають, що дефіцит став меншим. Насправді ж виторг, отрима­ний від продажу власності, не зменшить дефіцит, оскільки зменшення забор­гованості сталось за рахунок зменшення активів. Так само, якщо уряд бере позику для закупівель капітальних благ, то такі позики фактично не збіль­шують дефіцитів, оскільки за методикою бюджетування капіталу збільшення позики нейтралізується збільшенням активів. Багато економістів вважають, що складання бюджету капіталу держави має переваги, але цей метод важко реалізувати на практиці, тому що складно визначити, які державні закупівлі враховувати як видатки на капітальні блага і за якою вартістю. Наприклад, як враховувати запаси ядерної зброї? При спробі бюджетування капіталу вини­кає ще багато інших питань. Однак прихильники цього методу вважають, що навіть неточна оцінка капітальних благ держави є кращим підходом, ніж від­сутність такої оцінки.

Третя проблема - врахування соціальних зобов’язань уряду. Деякі еконо­місти вважають, що дефіцит бюджету занижений, тому що в ньому не врахо­вуються майбутні зобов’язання держави з соціальних виплат. Наприклад, державні службовці частину зарплати відраховують на пенсійний внесок - це фактично позика державі, яку вона повинна віддавати в майбутньому у ви­гляді пенсій. Так само діє система соціального страхування - люди віддають частину доходу в молодому віці, сподіваючись на виплати в похилому віці. Пенсійні і соціальні зобов’язання не дуже відрізняються від звичайних бор­гових зобов’язань держави. Адже вона сплачує борг, тому що уряд зо­бов’язався його виплачувати. Обіцянки ж по соціальних зобов’язаннях мають той самий характер.

Ще одним видом державних зобов’язань, які не враховуються, є застере­жні зобов’язання. Держава є гарантом багатьох форм приватного кредиту, на­приклад, вкладів населення в банках, позик студентам на освіту і т.п. Коли по-

зичальник не виплачує борг, за нього це робить держава. Проте ці зобов’язання не відображаються у дефіциті бюджету, їх величину важко оцінити.

Таким чином, як і більшість макроекономічних показників, показники бюджетного дефіциту і державного боргу є недосконалими. Для правильного розуміння урядової інформації важливо знати, що враховує той чи інший по­казник, а що не знайшло відображення у ньому.

Ряд економістів висловлюють стурбованість відносно майбутніх дефіци­тів державного бюджету у зв’язку з тенденцією старіння населення у розви­нутих країнах. Сучасна фіскальна політика передбачає виплату пенсій особам старшого віку та безоплатну медичну допомогу. Згідно з оцінками експертів ООН, коефіцієнт старіння населення, насамперед у розвинених країнах, під­вищується і у 2015 р. число осіб старше 65 років в Японії становитиме 26,2% загальної чисельності населення, в Італії - 22,1%, у Німеччині - 20,9%, у Швеції - 20,2%. В Україні, навпаки, прогнозується незначне його зниження з 16,1% у 2005 р. до 15,9% у 2015 р.^[38] Коли більше людей отримують право на державні соціальні виплати, державні видатки автоматично зростають. Зі збіль­шенням виплат з державного бюджету рівень його дефіцитності відносно ВВП може зрости до загрозливих розмірів. Ця тенденція може бути посилена прогно­зованим сповільненням темпів економічного зростання. Врегулювання розбала- нсованості державних фінансів може стати найважливішою проблемою майбу­тнього в усіх державах світу.

Сьогодні серед фахівців немає єдності в оцінках наслідків дефіциту бю­джету. Деякі економісти не вважають дефіцит серйозною проблемою, оскіль­ки він збільшується у періоди криз і зменшується, або навіть змінюється над­лишком, у періоди піднесення. Проте набагато більше вчених висловлюють стурбованість. Оскільки дефіцит стає стійким і за прогнозами має небезпечно зростати, вони наполягають на надзвичайному контролі за його рівнем.

Розроблені три концепції балансування державного бюджету: щорічного балансування, циклічного балансування і концепція функціональних фінансів.

Концепція щорічного балансування називається рікардіанською. Вона була поширена до ХХ ст. і виходила з того, що держава повинна господарю­вати так, як домогосподарство. Щороку потрібно повертати борги, інакше їх доведеться погашати за рахунок підвищення податків. Уряди намагались об­межувати свої видатки лише потребами управління та оборони країни. Бю­джет обов’язково прагнули збалансувати. Дефіцит допускався лише у пері­оди війн та стихійних лих, неврожаю, коли уряд був змушений позичати ко­шти. У такій концепції активна фіскальна політика не була передбачена. Вважали, що коли держава в якийсь період знижувала податки, то населення додаткові доходи від зниження податків використовувало не на збільшення споживання, а на нагромадження заощаджень, очікуючи, що в майбутньому податки зростуть, оскільки буде потрібно ліквідувати дефіцит, який виникне внаслідок зниження податків.

Концепція циклічного балансування бюджету передбачає проведення антициклічної фіскальної політики, спрямованої на згладжування циклічних коливань. Тому в періоди спаду виробництва держава повинна збільшувати свої видатки, щоб стимулювати сукупний попит, що неминуче викликає де­фіцит бюджету, але він не загрозливий, тому що стрімке підвищення вироб­ництва супроводжується зростанням податкових надходжень і перекриває минулий дефіцит, навіть дає бюджетний надлишок. Тоді держава повинна стримувати бум, підвищуючи податки. Таке балансування бюджету з враху­ванням фаз циклу зрештою у довгостроковому періоді сприяє стабілізації економіки і балансує державний бюджет.

Концепція функціональних фінансів виходить з наявних пріоритетів дер­жави у кожному періоді. Вважають, що головним завданням уряду є стабіліза­ція економіки, а не балансування бюджету. Якщо існує довіра до уряду, то мо­жна знайти засоби для погашення боргу. Потрібно лише визначити граничний рівень дефіциту і державного боргу, за яким ці явища стають небезпечними для держави. В сучасний період концепція функціональних фінансів є основною теоретичною базою для розробки фіскальної політики у багатьох країнах.

Коли державний бюджет зводиться з дефіцитом, казначейство отримує гроші для оплати своїх зобов’язань або шляхом додаткової грошово- кредитної емісії, або бере позику, випускаючи облігації. Друкування додат­кової кількості грошей для фінансування бюджетного дефіциту в кінцевому результаті призведе до інфляції, що викликає занепокоєння суспільства. По­зики - менш інфляційний шлях, але використовувати їх можна лише за наяв­ності у кредиторів тимчасово вільних коштів, їх довіри до уряду, зацікавле­ності в отриманні високих процентів по облігаціях державної позики і висо­ких гарантій повернення боргу. Потенційними покупцями облігацій казна­чейства є іноземні державні інституції або приватний сектор; вітчизняні до- могосподарства і фірми; національна приватна система комерційних банків; центральний банк країни.

Значні первинні дефіцити бюджету ведуть до нагромадження державного боргу. Розглянемо детальніше, які проблеми виникають у зв’язку з обслуго­вуванням державного боргу.

10.4.