3.2. Оптимизация и повышение результативности бюджетных расходов на закупки продукции для государственных нужд

Эффективность финансирования государственной закупочной деятельности связана с оптимизацией процессов ее финансового обеспечения, определением приоритетов и пропорций финансирования, рациональным использованием выделенных финансовых ресурсов.

дарственных организаций. Другими словами, требуется совершенствование и оптимизация бюджетного процесса в целом.

Если определить оптимизацию бюджетного процесса в общем виде, то она заключается в определении и выборе из множества возможных вариантов или альтернатив наилучшего варианта, при котором финансовые ресурсы государства используются экономически наиболее эффективно. Оптимум бюджетного процесса представляет собой такой результат принятия и исполнения бюджетов всех уровней, который по сравнению с другими обеспечивает наиболее высокий уровень удовлетворения постоянно растущих потребностей государства при наличии строго определенных финансовых ресурсов.

Применительно к оптимизации расходов на государственную закупочную деятельность следует исходить из ряда основополагающих подходов:

- качественные и количественные характеристики потребностей государства в закупках постоянно меняются;

- необходимо учитывать соотношение потребностей, связанных с удовлетворением государственных нужд с другими объективно существующими потребностями, связанными с социально-экономическим развитием страны;

- концентрация финансовых ресурсов всех уровней на обеспечении наиболее важных потребностей государства при одновременном сокращении неэффективных бюджетных расходов.

Поэтому основная проблема финансирования государственных закупок - рациональное использование выделенных бюджетных средств. Как показал анализ бюджетных расходов за 2004-2007 гг., проведенный автором, здесь есть определенные резервы. При тенденции к уменьшению доли нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств наблюдалось увеличение доли неэффективных расходов. В бюджетах 2004-2007 гг. можно проследить многочисленные факты нерационального использования бюджетных ассигнований на государственную закупочную деятельность. На наш взгляд, можно выделить три основных фактора этого негативного процесса:

- неразработанность четких критериев оптимального результата, который должен быть получен при расходовании бюджетных средств, а также реализации и использовании государственной собственности;

- отсутствие оценки конечных результатов использования бюджетных ассигнований, сопоставления результатов и затрат, корректировки в процессе использования средств бюджета в зависимости от изменения потребностей;

- отсутствие у бюджетных организаций, финансирующих государственные закупки, стимулов к экономному использованию материальных и финансовых ресурсов в процессе финансирования.

Без оптимизации соотношения выделенных и расходованных бюджетных средств на финансирование государственных закупок невозможно достичь оптимальной эффективности собственно процесса бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности. Современная реформа бюджетного процесса в Российской Федерации предполагает постепенный переход от сметного к программно-целевому и/или нормативно-целевому методу бюджетного планирования и соответственно последующего финансирования. Это даст возможность для комплексного решения проблем финансирования государственных закупок и, главное, выявления конечных результатов осуществления бюджетных расходов на госзакупки. Нормативно-целевое финансирование означает возмещение государственным учреждением расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям государственных заказчиков по единым нормативам, рассчитываемым для результирующих показателей деятельности и устанавливаемым в административном порядке.

Примерами нормативно-целевого метода финансирования в здравоохранении могут быть оплата по нормативам за завершенное лечение; оплата согласованных объемов медицинской помощи (так называемый метод глобального бюджета); оплата по нормативам на число прикрепленных к медицинскому учреждению граждан и пр. В системе финансирования государственной закупочной деятельности в области образования порядок бюджетного сметного финансирования вполне заменим программно-целевым методом бюджетного финансирования на основе стабильных нормативов на одного учащегося. Такие нормативы могут быть федеральными и региональными. Федеральные нормативы служат для расчета потребностей регионов в бюджетном финансировании общего образования, которые должны обеспечить обучение на уровне государственных образовательных стандартов. Эти нормативы должны устанавливаться федеральным законодательством, принимаемым одновременно с законом о бюджете на очередной год или на трехлетие. На региональном уровне должны разрабатываться территориальные нормативы финансирования образовательных учреждений на одного учащегося. Этот норматив должен преимущественно включать в себя следующие текущие расходы: заработную плату и повышение квалификации персонала; учебные и административно-хозяйственные расходы (оборудование, текущий ремонт и т. п.).

Вместе с тем нормативно-целевое финансирование государственного заказа, будучи более эффективным по сравнению со сметным методом, не свободно от ряда недостатков и недоработок. При нормативно-целевом методе финансирования государственных закупок в сфере здравоохранения остается вероятной возможность дублирования каналов финансирования медицинских учреждений в российской бюджетно-страховой системе финансирования госзакупок.

Аналогичная ситуация при нормативно-целевом методе финансирования госзаказа из бюджета складывается и в области образования. Основной недостаток действующей системы бюджетного финансирования среднего и высшего профессионального образования заключается в том, что используемый в настоящее время механизм государственных заданий техникумам и вузам по приему на бесплатное обучение учитывает не столько конкретные потребности национальной экономики, сколько возможности образовательных учреждений. Сложилась практика, когда вузы, техникумы, профессионально-технические училища сами влияют на формирование заданий госзаказчиком по количеству обучаемых за счет бюджетных ассигнований, подстраивая фактические количественные показатели под давно сложившиеся направления подготовки специалистов, число и специализацию профессорско-преподавательских кадров. В результате до 40% подготовленных вузами инженеров и до 30% врачей и педагогов после окончания высшего учебного заведения не находят себе работы по специальности на российском рынке труда[28]. Все попытки усовершенствования системы организации и финансирования государственного заказа в области образования особенно в период 2000-2007 гг. не привели к ощутимым положительным результатам. Непросто изменить сложившиеся механизмы размещения государственного заказа в области высшего и среднего специального образования, сделать их прозрачными, реально конкурсными в соответствии с качеством образовательных услуг, предоставляемых тем или иным вузом, техникумом и ПТУ.

Кроме нормативно-целевого финансирования государственных закупок товаров, работ, услуг из бюджетных средств, реальной альтернативой сметному методу финансирования служит государственный социальный заказ. От нормативно-целевого финансирования его отличает прежде всего договорный, конкурсный порядок размещения госзаказа. Под государственным социальным заказом понимают заключаемые на конкурсной основе договоры между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать образовательные, медицинские, социальные и культурные услуги, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этих услуг основе.

Государственный (муниципальный) социальный заказ является согласно статьи 741 Бюджетного кодекса РФ частью бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения. В отличие от обычных контрактов на государственные (муниципальные) заказы на товары, работы и услуги, договоры в рамках государственного (муниципального) социального заказа имеют свою специфику. Эти различия представлены в табл. 3.1.

Непосредственный выбор поставщика потребителем в случае государственного (муниципального) заказа возможен лишь в тех сферах, где нет обязанности государства предоставлять социальные услуги бесплатно, и нет проблем, связанных с недостаточной информированностью потребителей. В частности, такая альтернатива сметному финансированию (государственный социальный заказ) возможна и необходима в культуре и спорте, где имеет место целевое дотирование определенных категорий потребителей социально

значимых услуг: детских и юношеских клубов, музыкальных и спортивных школ.

Таблица ЗЛ

Отличия государственного (муниципального) социального заказа от обычного госзаказа на поставку товаров, работ и услуг

Договорное и нормативно-целевое финансирование государственной закупочной деятельности имеют как общие, так и отличные характеристики (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Сходства и различия договорного и нормативно-целевого методов финансирования госзакупок

Как видно из табл. 3.2, нормативно-целевое финансирование до конца не создает оптимальных условий для результативности и эффективности финансирования государственной закупочной деятельности. С одной стороны, оно не покрывает затрат организаций на оказание социальных услуг, с другой, не содержит стимулов к снижению затрат.

Программно-целевой метод бюджетного финансирования отличается от чисто нормативного (не следует путать с нормативноцелевым, который многие авторы объединяют с программноцелевым[29]). Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в постоянном и системном планировании выделения бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами федерального, регионального и местного финансирования, составляемыми для решения экономических, социальных и прочих задач в области, в том числе и государственно-закупочной деятельности.

Этот метод планирования состава, качественных характеристик и объемов финансовых ресурсов, выделяемых на государственную закупочную деятельность, способствует соблюдению принципа единства формирования и распределения фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, финансируемым в рамках государственного заказа, а также их концентрации, целевому использованию и улучшению контроля в ходе исполнения.

Очевидно, что соответствие метода программно-целевого бюджетного планирования расходов на финансирование госзакупок принципам единства формирования и распределения средств, их концентрации и целевому использованию, а также улучшению финансового контроля за расходами повышает результативность расходования бюджетных ресурсов и эффективность освоения выделенных средств.

В последние годы программно-целевой метод бюджетного планирования расходов российского бюджета последовательно расширяется. Этому способствуют подготовка и реализация федеральных целевых программ; федеральных, региональных и местных экономических, социальных, экологических и других программ. По нашему мнению, в перспективе и особенно в связи с принятием и исполнением консолидированного трехлетнего бюджета Российской Федерации на 2008-2010 гг. этот метод получит еще более широкое

См.: Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики. - С. 38; Пику- лик А. В. Управление государственными закупками. - С. 213.

распространение. Объем расходов федеральной классификации федерального бюджета РФ на 2007-2010 гг. будет расти следующими темпами (% к 2007 г.): в 2008 г. - 19; в 2009 г. - 34,7; в 2010 г. - 46,4. В абсолютных цифрах расходы федерального бюджета составят (млрд, рублей): в 2008 г. - 6500,3; в 2009 г. - 7361,9; в 2010 г. - 7998,7'.

Объем средств, выделяемых для осуществления финансируемых проектов, закупок, услуг, работ, определяется на основе сметного порядка планирования бюджета и финансирования из бюджета. Планирование объемов средств на финансирование бюджетных расходов, составление смет бюджетных учреждений в значительной степени основаны на использовании нормативного метода расходов и выплат. Нормы устанавливаются законодательными и подзаконными актами. Такими нормами, как правило, являются либо денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспеченности медикаментами, инвентарем и пр.), либо нормы индивидуальных выплат (ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий, пенсий и пр.), либо нормы, в основе которых лежат среднестатистические расчеты величин расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. п.).

Нормы могут быть обязательными, т. е. устанавливаемыми правительством или территориальными органами власти, и факультативными, т. е. устанавливаемыми ведомствами. Бюджетные нормы расходов и выплат могут быть простыми (по отдельным видам расходов) и укрупненными (по совокупности расходов или для бюджетного учреждения в целом (рис. 3.6).

Алгоритмы расчетов норм расходования бюджетных средств неодинаковы и связаны с конкретными видами расходов. В свою очередь среднестатистические показатели расходов рассчитываются либо на единицу обслуживаемых бюджетными организациями потребителей услуг, либо на основе норм расходов, либо на основе сложившегося уровня расходов за предыдущие годы.

Так, расчет фонда оплаты труда в учреждениях, осуществляющих деятельность, входящую в состав госзакупок продукции, работ или услуг, и, следовательно, подлежащей финансированию из бюджета и/или внебюджетных фондов, основан на учете следующих 1 показателей: плановое число штатных должностей, средний размер должностного оклада, надбавки, доплаты и прочие денежные выплаты основному персоналу, оплата труда внештатных сотрудников.

Рис. 3.6. Порядок установления и структура норм расходования бюджетных ресурсов

Фонд оплаты труда (ФОТ) рассчитывается по формуле

ФОТ = Ч ■ ТКср ■ Ст, (3.2)

где Ч - численность работников;

ТКср - средний тарифный коэффициент;

Ст - тарифная ставка.

При финансировании госзакупок продукции, товаров, услуг и работ необходимо иметь в виду, что возможны отклонения в расчетах нормативов расходования бюджетных средств в зависимости от конкретного поставщика. Например, расчет фонда заработной платы преподавателей городских школ определяется по формуле

ФОТ = (Зср + П + Рср) ■ (8,5k) + 305К2), (3.3)

где Зср средняя ставка зарплаты учителя в месяц;

П - число педагогических ставок на один класс по группе классов;

РСр - средний расход времени на проверку тетрадей в одном классе по группе классов;

Кі и К2 - количество классов на 1 января и 1 сентября планируемого года.

Средняя ставка зарплаты учителя рассчитывается по формуле

3

ср

ФН

У ’

(3.4)

где Ф - фонд зарплаты учителей соответствующей группы классов за месяц;

Н - норма загрузки учителя в месяц;

У - общее число учебных занятий по соответствующей группе классов.

В медицинских учреждениях, также выступающих поставщиками услуг и работ по данной форме государственной закупочной деятельности, годовой фонд зарплаты рассчитывается по формуле ФОТ = Зср- Сд ■ 12, (3.5)

где Зср - среднемесячная ставка заработной платы, определяемая для группы медперсонала по тарификационному списку;

Сд - среднегодовое количество должностей по группам медперсонала.

Начисления на оплату труда рассчитываются на основе ставок обязательных взносов по единому социальному налогу, включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, расходы на приобретение медикаментов рассчитываются на основе установленных денежных норм, которые складываются из фактических расходов за прошлый год с учетом изменений, связанных с применением медикаментов в текущем году. Можно и далее продолжать приводить примеры расчета норм расходования бюджетных средств при финансировании государственной закупочной деятельности в таких важных сферах, как образование, наука, медицина, здравоохранение, но следует, на наш взгляд, помнить, что и при нормативном, и при программно-целевом методах финансирования закупок для государственных нужд основная цель - не подробные расчеты нормативов, а такое бюджетирование, которое ориентировано на конечный результат. В этой связи следует подробно остановиться на принципе финансирования государственной закупочной деятельности, который принято называть бюджетированием, ориентированным на результат (БОР).

На наш взгляд, принцип бюджетирования, ориентированного на результат, при планировании повышения результативности финансирования государственной закупочной деятельности не может рассматриваться вне контекста основных принципов функционирования бюджетной системы России. Речь идет о следующих принципах:

- единства бюджетной системы;

- равенства бюджетов всех уровней;

- сбалансированности бюджета по трем возможным схемам: 1) доходы равны расходам; 2) расходы превышают доходы, т. е. образуется дефицит государственного бюджета, для покрытия которого используют внутренние и внешние займы; средства государственного резерва и возможных (если они предусмотрены в национальной финансовой системе) стабилизационных фондов; 3) расходы устанавливаются ниже доходов, т. е. формируется профицит (начиная с 2000 г. федеральный бюджет России профицитный)1;

- общего (совокупного) покрытия расходов поступающими доходами, что означает использование так называемого метода «общего котла» при формировании доходов для финансирования расходов. Возможны, однако, некоторые исключения: в федеральный бюджет, например, поступает часть единого социального налога для выплаты базовой части трудовой пенсии;

- адресности и целевого характера использования бюджетных средств. В рамках этого принципа все расходы бюджета строго распределены по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств, причем всегда строго определяется их целевое назначение;

- отражения в бюджете доходов, расходов и источников финансирования бюджетов. Получателям бюджетных средств полагаются только ассигнования от главных распорядителей, в ведении которых они находятся с указанием цели их использования[30] [31]. Все поступающие в бюджет средства должны быть расписаны по направлениям финансирования;

- принцип достоверности или реалистичности бюджета, который означает, что при определении доходов и расходов бюджета должны быть учтены все произошедшие за период реальные изменения;

- принцип эффективного и экономического использования бюджетных средств.

Последний из перечисленных принципов функционирования бюджетной системы Российской Федерации непосредственно связан с бюджетированием, ориентированным на результат (БОР). Суть принципа эффективного и экономичного расходования бюджетных средств состоит в том, чтобы все мобилизуемые доходы бюджетов расходовались с максимальным эффектом. Поэтому в последней редакции Бюджетного кодекса РФ этот принцип сформулирован как принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств (статья 34). На практике соблюдение этого принципа затруднено как по объективным, так и по субъективным причинам. Объективные причины - это, например, наличие естественных монополий, где практически отсутствует конкуренция. В этой связи производители диктуют монопольно высокие цены и реальное финансирование расходов не соответствует принципу эффективности.

Среди субъективных причин, препятствующих реализации принципа эффективности и результативности бюджетного финансирования можно, на наш взгляд, выделить четыре основные группы. Во-первых, если в процессе планирования целевой программы занижены капитальные расходы и не создана материальная база полного исполнения программы, то эффективность реализации этой конкретной программы финансирования может оказаться низкой. Во-вторых, низка результативность финансирования федеральных целевых программ, если они финансируются из бюджета сразу по нескольким направлениям. В-третьих, увеличение количества программ в ущерб их качеству приводит к «распылению» бюджетных средств и к реализации программ, не имеющих капитальной составляющей. Именно поэтому с 2006 г. в Российской Федерации сформированы и запущены четыре основные федеральные целевые программы по направлениям: доступное жилье, образование, здравоохранение и национальная оборона. В-четвертых, эффективность бюджетных расходов достигается определенной ценой, т. е. при оптимальности их уровня. Снижение эффективности и результативности использования бюджетных средств невозможно компенсировать увеличением бюджетных расходов.

В этой связи бюджетирование, ориентированное на результат, - это метод бюджетного программно-целевого планирования, который обеспечивает прямую взаимосвязь между расходами бюджета и результатами бюджетного финансирования и включает в себя распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых конечных результатов расходования бюджетных средств. Метод БОР предполагает просчет ожидаемых результатов уже на этапе планирования финансирования госзакупок (программно-целевого или нормативного), а также постоянный государственный и ведомственный мониторинг использования выделенных из бюджета финансовых ресурсов. Сущность метода бюджетирования, ориентированного на результат, может быть определена как комплекс (совокупность) присущих этому методу глубинных связей и отношений, которые определяют направленность бюджетного планирования на достижение конкретных конечных результатов. Другими словами, уже на этапе планирования бюджета необходима оценка результативности предполагаемых расходов. Поэтому основная черта метода БОР - увязывание бюджетных расходов с их результатами. Поскольку бюджетирование, ориентированное на результат, дает возможность соизмерять результаты и затраты, то появляется объективная возможность наиболее эффективно использовать бюджетные средства, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты при этом могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями. Неизменным остается требование, чтобы они поддавались измерению и сопоставлению.

Говоря о роли метода БОР, следует особенно подчеркнуть еще одно не менее важное обстоятельство. Оптимизация бюджетных расходов, их целевая направленность, хорошо организованный бюджетный процесс, включая бюджетное планирование, создают бюджетный эффект экономического роста.

Вместе с тем, безусловно, в реализации принципа результативного и эффективного расходования бюджетных средств, на что и направлен метод БОР, есть свои недостатки. Не всегда соблюдаются принципы финансирования госзакупок в связи с приоритетами бюджетной политики и задачами получения наиболее высоких результатов на рубль вложенных бюджетных средств. Многочисленность одновременно реализуемых социальных программ со слабой инвестиционной составляющей - подтверждение фактически невысокой эффективности использования средств на социальные цели. Отсутствие действенных и действующих адресно ограничений на содержание аппаратов министерств и ведомств, включая неимоверно раздутые расходы по транспортному обслуживанию госчиновни- ков, или, например, по переводу Конституционного суда в Санкт- Петербург с сопровождающими этот перевод и ни в коей мере неоправданными расточительными расходами по «реконструкции» памятника архитектуры - здания Сената - свидетельствуют лишний раз об игнорировании принципа экономного использования бюджетных средств, или, что то же самое, средств налогоплательщиков, о чем более подробно речь пойдет ниже.

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, в качестве способов определения объективно необходимых расходов применяется так называемый нулевой бюджет. Он предполагает формирование бюджета «с чистого листа» и базируется на оценке целесообразности включения в бюджет каждого обязательства и/или каждой финансируемой целевой программы с учетом принятых законов. Такой подход позволяет отсекать все неэффективные, слабо инвестиционно ориентированные расходы. При таком методе планирования бюджетных расходов приоритет должен быть отдан ведомственной программной классификации расходов. Это значит, что средства должны распределяться по распорядителям (администраторам) расходов, т. е. по ответственным ведомствам и администрируемым ими программам. Распорядители расходов должны доказательно убедить финансирующие органы в целесообразности планируемых расходов. Именно в этом и состоит основной механизм бюджетирования, ориентированного на результат, - в расширении программно-целевого метода планирования.

Внедрение метода БОР сопровождается целым рядом нарушений как объективного, так и организационно-субъективного порядка. Имеются, например, многочисленные нарушения принципа адресности бюджетного финансирования госзакупок, предполагающего, что доходы по уровням бюджетной системы поступают адресно, что обеспечивается администраторами доходов. Расходы по уровням бюджетной системы финансируются также адресно - с учетом состава главных распорядителей бюджетных потоков. Однако предусмотренное статьей 284 Бюджетного кодекса РФ право списания в бесспорном порядке сумм бюджетного финансирования в случае выявления его нецелевого использования получателями превращает адресность финансирования в адресность со «вскрытием пакета». Недофинансирование из бюджета государственной закупочной деятельности ведет к расширению масштабов использования внебюджетных источников финансирования и является фактором ослабления государственного бюджета. Негласное сокращение финансирования одних бюджетополучателей по госзаказу в пользу других является объективно благоприятной средой для коррупции в тех сегментах бюджета, которые финансируются относительно хуже (в частности, образование, наука, здравоохранение, социально-бытовая сфера и пр.).

Бюджетирование, ориентированное на результат, обеспечивает более высокую степень прозрачности бюджетных расходов. БОР наглядно показывает существующую объективную связь между масштабами, социальной значимостью и качеством финансирования из бюджетных ресурсов. При этом главные распорядители бюджетных расходов получают не только большую самостоятельность в распоряжении денежными средствами, но и большую ответственность за их расходование и достижение результатов. Реализация метода бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает применение метода поэтапной оценки целевого характера расходов. Другими словами, поэтапная оценка проводится преимущественно на этапах планирования и принятия бюджета, а не на этапе контроля за его исполнением.

Если результаты (цели) бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности определены правильно, то возникает реальная возможность нахождения методов расчета соответствующих количественных индикаторов, по которым в дальнейшем можно оценить эффективность финансирования.

Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в плане повышения результативности бюджетного финансирования госзакупок означает:

- разработку показателей эффективности, результативности и оптимальности бюджетных расходов;

- проведение анализа эффективности и результативности бюджетных расходов;

- осуществление ориентации бюджетных расходов на конечный результат;

- сокращение необоснованного и малоэффективного финансирования государственной закупочной деятельности;

- создание системы мониторинга и контроля за социально- экономической эффективностью и результативностью бюджетных расходов.

Основной предпосылкой к переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, является значительное расширение доходной части бюджетов всех уровней. Это способствовало росту показателя бюджетной обеспеченности выполнения функций, возложенных на государство, в том числе и государственной закупочной деятельности. Переход к ориентированному на результат бюджетному планированию диктует объективную необходимость преобразовать (реформировать) структуру государственной исполнительной власти для того, чтобы надежнее стимулировать рост эффективности бюджетных расходов и действенность управленческих государственных структур, непосредственно занимающихся госзакупками. Эта задача включает в себя три составляющих компонента. Во- первых, создание более организованной и упорядоченной исполнительной власти. Во-вторых, перераспределение управляющих функций между тремя уровнями исполнительной власти (федеральным, региональным и местным), а также между государственным и частным сектором (посредством аутсорсинга целого ряда услуг и работ, а также закупаемой продукции в сфере госзаказов). В-третьих, изменение механизмов финансирования госаппарата, что должно стимулировать материально эффективность его работы.

В центре сегодняшних проблем, определяющих эффективность функционирования государственного аппарата - чрезвычайное сосредоточение полномочий в одном органе государственной власти. Любое министерство или ведомство удерживает, как правило, весь комплекс политических, регулирующих и контролирующих (ревизионных) функций, а также берет на себя и оказание общественных услуг. В такой ситуации неизбежен конфликт интересов. Одна из причин такого конфликта - наличие у ведомства «своих» и «чужих» («наполовину своих») объектов управления, что диктует ведомствам выборочное отношение, в частности, при организации государственной закупочной деятельности. Такая ситуация - одна из предпосылок к коррупции. Известно, что некоторые министерства и ведомства открыто оказывают протекцию своим государственным унитарным предприятиям и/или госкорпорациям: ускоряют для них процедуры лицензирования; устанавливают дополнительные требования по госзакупкам, которые позволяют отсечь конкурентов и т. п. Чтобы устранить ситуации, порождающие коррупцию в сфере бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности, необходимо осуществить строго формализованный анализ современных функций и полномочий государственных органов власти. Принцип рационального разделения управляющих функций между различными ведомствами можно положить в основу четкого разграничения полномочий между тремя уровнями исполнительной власти[32]. В самом общем виде это разграничение может быть представлено следующим образом: политические и регулирующие функции возлагаются на министерство; исполнительно-распорядительные функции переходят к агентствам и/или службам, а контрольные функции берут на себя инспекции (надзоры). Такое разграничение даст дополнительный бюджетно-финансовый эффект. Дело в том, что многие функции по исполнению деятельности органов государственной власти могут быть вынесены за пределы госсектора: бухгалтерское, хозяйственное, информационное и другое обслуживание государственной закупочной деятельности с большей эффективностью могут осуществлять специализированные организации, отобранные на конкурсной основе. По подсчетам экспертов конкуренция в этой области может дать 20-30% экономии средств федерального бюджета[33].

Для эффективного государственного и общественного контроля за деятельностью министерств и ведомств в сфере организации и финансирования государственной и муниципальной закупочной деятельности необходимо проведение полномасштабной административной реформы, первые этапы которой были реализованы в 2005-2007 гг. В основные цели административной реформы входят не только повышение эффективности работы госаппарата и улучшение структуры и организации госзакупок, но и установление системы многосторонних связей между государством и гражданским обществом, полная прозрачность деятельности государства.

Резервы повышения результативности расходов бюджетного сектора кроются не только в оптимизации системы административного государственного управления, но и в повышении качества услуг бюджетного сектора. Реформа административного управления и реформа государственной службы позволят в полной мере включить механизмы ориентированного на результаты бюджетного планирования и кардинально улучшить результативность бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности.

В настоящее время реализация концепции управления результатами бюджетного финансирования государственных закупок перешла в практическую плоскость. Начиная с 2004 г. формирование федерального бюджета происходит одновременно с разработкой детализированного перспективного финансового плана. Перспективное бюджетное планирование, не ограниченное рамками годовых бюджетов, позволяет более ясно представлять стратегические цели развития как экономики в целом, так и региональных и муниципальных образований. «Бюджетная трехлетка» позволяет четко видеть реальный объем бюджетных ресурсов и осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат. Годовые бюджеты формируются, как правило, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики в области финансирования расходов. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, работам, продукции, видам деятельности. В ходе планирования расходов основной упор делается на обоснование конечных результатов в рамках бюджетных программ. При этом основными критериями выступают экономическая эффективность достижения результатов и их социальная значимость.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает освоение новой технологии бюджетного планирования. Это означает, что объективно необходимым становится более высокий уровень финансовой культуры и финансовой дисциплины. В этой связи существует ряд проблем, которые мешают полномасштабному внедрению новой системы программно-целевого планирования бюджетных расходов:

1. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, связано напрямую с эффективностью проведения административной реформы, о чем уже шла речь выше. Административная реформа для более успешного применения метода БОРа должна включать в себя реформу органов государственной власти и местного самоуправления, реформу межбюджетных отношений. Без этого невозможно разграничение обязательств федерального, регионального и местного бюджетов с четким закреплением за ними конкретных доходных источников.

2. Внедрению технологии БОРа препятствует отсутствие в большинстве случаев финансово-экономических механизмов обеспечения обязательств, закрепленных тем или иным законом. В современных российских законах, как правило, отсутствует указание того, сколько стоит декларируемое им обязательство, каким образом следует производить расчет расходов, кто обеспечивает их финансирование и кто непосредственно осуществляет выплаты на финансирование указанных расходов. Без решения перечисленных проблем невозможно успешное применение метода бюджетирования, ориентированного на результат, при финансировании расходов на государственную закупочную деятельность.

3. В современной бюджетной системе Российской Федерации существует целый ряд организационных недоработок, которые создают проблемы частного, но достаточно чувствительного характера при введении метода БОР в систему финансирования госзакупок. Например, большое число бюджетных учреждений слабо связано с выполнением министерствами своих функций. Необходимо принять меры, направленные на оптимизацию бюджетного сектора: сократить излишние функции бюджетных организаций, передать часть бюджетных учреждений субъектам Федерации и органам местного самоуправления, объединить бюджетные учреждения, тем самым укрупнив их. Другими словами, на наш взгляд, должна быть проведена такая реформа сети бюджетных учреждений и организаций, в результате которой их число было бы сокращено до оптимального количества.

4. В настоящее время отсутствуют должное умение и навыки финансовых органов министерств и ведомств составлять планы финансирования госзакупок по методу БОРа. Например, еще в 2003 г. Минфин РФ провел эксперимент. Всем министерствам и ведомствам было предложено представить свои финансовые отчеты за 2003 г. и финансовые планы до 2006 г. по новой системе - бюджетирования, ориентированного на результат. Доклады в рамках эксперимента представили 68 министерств, ведомств и бюджетных организаций. Их умение составлять финансовые планы, ориентированные на конечный результат, оценивалось по пятибалльной шкале. Средний балл всех докладов составил 1,84. Меньше двух баллов набрали почти 62% участников эксперимента, от двух до трех баллов - 27% участников, а свыше трех баллов - 12% участников. По основным параметрам БОРа картина была следующей. Умение формулировать стратегические цели участниками в среднем составило 3,34 балла. Умение сопоставлять конечные общественнозначимые результаты с основными направлениями их деятельности составило 2,62 балла. Умение распределять бюджетные расходы по целям и основным функциям составило 1,49 балла, что в конечном итоге и продемонстрировало приверженность не к БОРу, а к затратному финансированию. Умение сопоставлять результаты своей деятельности с финансированием своих функций, в том числе и в количественных показателях, выразились в 1,35 баллах. Другими слова- ми, при попытках применения метода бюджетирования, ориентированного на результат, многие министерства и ведомства с трудом смогли сформулировать, какие ожидаются объективные результаты от предоставления им бюджетных ресурсов. Умение оценить эффективность расходов, т. е. взаимосвязь между их объемами, структурой и результатами деятельности было оценено в среднем в 1,11 балла. Умение же определить методы повышения эффективности своих расходов составило лишь 1,21 балла[34].

5. В современной российской бюджетно-финансовой системе отсутствует четко разработанная система индикаторов, позволяющих оценить качество бюджетных услуг. Это существенно снижает возможности программно-целевого планирования бюджета с учетом результативности бюджетных расходов. Проблемы осложняются также и тем, что в настоящее время в России отсутствует отлаженная система постоянного мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов. До сих пор не определен порядок сбора данных о результатах бюджетного финансирования и их анализа. Отсутствует механизм использования результатов этого анализа при разработке бюджета, а также в ходе его исполнения. Нет критериев принятия оптимальных с точки зрения конечных результатов бюджетных решений, которые могли бы базироваться либо на основе выбора между различными вариантами конечных результатов, либо на основе различных способов достижения одного и того же результата. Иными словами, до сих пор не создана методологическая база для оценки результативности предполагаемых бюджетных расходов.

Все перечисленные группы проблем снижают финансово- экономический эффект от внедрения концепции бюджетного планирования методом бюджетирования, ориентированного на результат. Для решения выявленных на сегодняшний день проблем, тормозящих использование программно-целевого бюджетного планирования, необходимо, на наш взгляд, сосредоточиться на решении следующих актуальных вопросов:

- развития программно-целевых методов бюджетного планирования по конкретным направлениям, расходам, включая функциональные и ведомственные расходы;

- создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов;

- перехода к трехлетнему бюджетированию с одновременным установлением четких правил изменения объема и структуры расходов;

- проведения оптимизации действующей сети получателей бюджетных средств;

- уточнения правового статуса и реорганизации бюджетных учреждений;

- внедрения новых форм финансового обеспечения предоставления государственных услуг.

Внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат, является важным фактором повышения эффективности использования бюджетных средств на финансирование госзакупок. Даже при том объеме финансирования, который достигнут на сегодняшний день, это дает новые дополнительные возможности для более качественного выполнения функций и задач, возложенных на государство.

3.3.