Средства бюджета - основной источник финансирования госзакупок в социально-бытовой сфере

Наличие экономического потенциала в любом государстве позволяет создавать так называемый фонд потребления и направлять его на финансирование социальной сферы, в том числе и государственных закупок на социально-бытовые нужды.

Финансирование социальной сферы имеет не только бюджетный и ведомственный аспект, можно также говорить о территориальном (распределение средств между регионами) и социальном (распределение средств между социальными группами населения) аспектах. Бюджетноге финансирование имеет количественный и качественный аспекты. Количественный аспект заключается в том, чтобы определить объективно необходимую часть бюджетных ресурсов, которая должна и может быть направлена на финансирование закупок товаров, работ и услуг на социальные нужды. Это зависит от социальных, экономических и политических задач, стоящих перед обществом на отдельных этапах, а также от наличия ресурсов в государственном бюджете. Однако сведение проблемы финансирования социальной сферы к альтернативе - либо снижение тех или иных расходов, либо расширение ресурсной базы бюджета на финансирование социально-бытовой инфраструктуры - представляется упрощенным. В этой связи необходимо ответить на следующие вопросы:

- какое финансирование социальной сферы более эффективно: бюджетное или ведомственное;

- какое звено бюджетной системы следует брать за основу финансирования социальной инфраструктуры: федеральный, региональный или муниципальный бюджет;

- насколько эффективно территориальное и муниципальное финансирование государственного заказа?

С решением этих проблем связано не только эффективное использование бюджетных ресурсов для финансирования госзаказа в социально-бытовой инфраструктуре, но и повышение роли территориальных и муниципальных органов власти в экономическом и социальном развитии.

Качественный аспект использования бюджетных ресурсов для финансирования госзакупок товаров, работ и услуг в социальной сфере связан с повышением нормативов бюджетных ассигнований на государственные закупки на социальные нужды; применением программно-целевого метода бюджетного планирования и бюджетирования государственных закупок с ориентацией на результат; повышением роли территориальных и муниципальных бюджетов в финансировании государственной закупочной деятельности в социальной сфере; повышением качества товаров, работ и услуг, закупаемых государством на социально-бытовые цели.

Хотя финансирование социально-бытовой инфраструктуры, в том числе и государственных закупок в этой области, осуществляется в основном через государственный бюджет, не следует забывать и о ведомственном канале финансирования, как альтернативном бюджетному. Ведомственное финансирование социальной сферы занимает небольшое место в общем объеме ее финансирования, но этот путь также правомерен, как и бюджетный. На разных этапах истории нашего государства этот канал распределения имел большее или меньшее значение, его роль особенно возрастала в экстремальные периоды (войны, периоды послевоенного развития экономики), когда снижались бюджетные возможности финансирования. Этот путь давал возможность максимально, при имеющихся у государства ресурсах обеспечить работников ведущих отраслей народного хозяйства услугами социально-бытовой сферы.

Вместе с тем на современном этапе в условиях создания рыночной экономики ведомственный канал финансирования социальной сферы резко сократился. Предприятия не имеют достаточно средств для финансирования принадлежащих им объектов социально-культурного назначения, а также объектов жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому происходит массовая передача таких объектов в ведение федеральных, территориальных и муниципальных бюджетов. В перспективе роль ведомственного канала финансирования социальной сферы вряд ли существенно возрастет. Предприятия вряд ли смогут восстановить в прежнем объеме сеть ведомственных социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов, и за счет выделяемых из прибыли средств на социальное развитие своих работников будут оплачивать социальные услуги муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

Таким образом, возрастет роль территориальных (муниципальных и региональных) бюджетов в финансировании социальной сферы, в том числе и государственных закупок. Поэтому к бюджетной системе предъявляются повышенные требования, а именно: к методам бюджетного планирования и финансирования, и, следовательно, к методам распределения средств между звеньями бюджетной системы. При этом важно решить вопрос, какие звенья бюджетной системы (федеральное, региональное, муниципальное) наиболее приспособлены к финансированию государственного заказа в сфере социально-бытовой инфраструктуры и соответственно могут быть использованы с лучшей эффективностью методом бюджетирования, ориентированного на результат. Но решить вопрос о преимуществах того или иного звена бюджетной системы для финансирования госзакупок в социальной сфере крайне сложно. Поскольку речь идет о различных госзакупках в различных отраслях (образование, наука, культура, здравоохранение, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство), то и методы, и формы финансирования будут различны. Очевидно, что, если речь идет о финансировании закупок парт для школ, или продуктов питания для больниц, то это - один уровень бюджетного финансирования (муниципальный), если же речь идет о финансировании строительства больницы, исследовательского центра, дорогостоящего оборудования, то - другой уровень бюджетного финансирования (федеральный или региональный). Из общего объема финансовых ресурсов, направляемых государством на закупки продукции в виде товаров, работ и услуг большая часть финансирования проходит через местные бюджеты. Но для бюджетных организаций социальной сферы федерального подчинения финансирование осуществляется из средств федерального бюджета. Нам представляется оправданной такая система распределения бюджетных ресурсов и с экономической точки зрения, что можно, например, проследить, изучая систему финансирования госзакупок в здравоохранении.

Средства, выделяемые из государственного бюджета на здравоохранение, в большем объеме, чем в настоящее время должны проходить через местные бюджеты.

Точно такая же картина наблюдается и в сфере образования, например, в финансировании государственных закупок для дошкольных учреждений. В настоящее время они финансируются за счет средств всех бюджетов и подведомственны различным органам. Это ведет не только к экономическим и финансовым потерям, которые выражаются в распылении финансовых ресурсов для мелких учреждений, но и к усложнению социальной ситуации, так как из-за недостаточного количества подведомственных местным администрациям дошкольных учреждений работники отраслей муниципального (местного) хозяйства не обеспечены услугами этих учреждений. Естественно, это отрицательно сказывается на привлечении и закреплении кадров в отраслях местной промышленности.

Таким образом, наиболее оптимальным каналом финансирования госзакупок для социально-бытовой сферы являются местные бюджеты. Однако это не значит, что финансирование государственных закупок для социально-бытовой сферы следует осуществлять только через местные бюджеты. Последние просто не располагают достаточными финансовыми средствами для бюджетирования крупных государственных закупок для содержания медицинского учреждения, для финансирования строительства или капитального ремонта учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. На наш взгляд, в финансировании государственных закупок в социальной сфере целесообразно паритетно использовать и сочетать все каналы бюджетного финансирования: федеральный, региональный и местный. Только в этом случае можно достичь оптимального и эффективного бюджетного финансирования социально-бытовой сферы, в том числе и государственных закупок для этой сферы. Очевидно, что, например, в сфере здравоохранения закупки медикаментов, лекарств, мелкого и среднего оборудования, продуктов питания следует осуществлять за счет средств местных бюджетов, а закупки крупного дорогостоящего медицинского оборудования, а также строительство и капитальный ремонт - за счет средств федерального и/или регионального бюджета. Эффективность бюджетирования государственных закупок для социальной сферы соответственно зависит от того, по какому каналу бюджетной системы оно осуществляется. Этот вопрос нельзя решать однозначно в пользу того или иного бюджетного звена. Необходимо разумное сочетание различных бюджетных источников финансирования, а пропорциональность этого сочетания зависит от видов услуг, оказываемых населению, товаров, закупаемых для социально-бытовых целей, а также роли отдельных территориальных органов власти в социально-экономическом развитии общества.

Поскольку бюджет представляет собой основной источник финансирования государственных закупок для нужд социально-бытовой сферы, постольку большая часть финансирования на эти цели поступает именно из государственного бюджета. Но следует при этом иметь в виду, что на финансирование государственных закупок товаров, работ и услуг в социальной сфере направляются также средства внебюджетных фондов. При этом средства, аккумулируемые в государственном бюджете, используются по соответствующим расходным статьям для финансирования госзакупок в целях развития некоммерческих объектов отраслей социальной сферы: образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и т. п., а также отдельных мероприятий по социальному обеспечению и федеральных целевых программ социальной защиты. При формировании государственного бюджета расходы на социальные цели распределяются между государственными структурами, отвечающими за проведение государственной политики в той или иной области социальной сферы (например, между Минсоцраз- вития, Минобразования, Минкультуры и т. и.), или же решающими функциональные вопросы (Минсоцразвития).

В структуре бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также выделяются расходные статьи, связанные с финансированием социально-бытовой инфраструктуры. За счет средств, выделяемых на эти цели, администрации муниципальных образований реализуют региональные программы социального развития, включающие, в частности, мероприятия по повышению уровня общефедеральных гарантий для всех или отдельных категорий граждан, проживающих на данной территории.

Происходящие в последние годы изменения в структуре расходования бюджетных средств на социальную сферу отражают намерения правительства Российской Федерации придать более адресный характер социальной защите населения, переложив значительную часть функций в этой сфере на местную администрацию.

Внебюджетные социальные фонды в том виде, в каком они сегодня существуют, представляют собой систему мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающих конституционные права и гарантии граждан Российской Федерации в получении социальной помощи.

Таким образом, можно выделить несколько относительно самостоятельных источников финансирования государственных закупок товаров, работ и услуг для федеральных, региональных и муниципальных нужд (рис. 7.1).

Как видно из рис. 7.1, наряду с государственным бюджетом для финансирования государственных закупок существуют еще два источника: государственные внебюджетные социальные фонды и связанные иностранные кредиты и помощь. Россия в настоящее время практически не пользуется связанными иностранными кредитами и помощью, кроме тех проектов, которые были запланированы по линии Всемирного банка в начале 2000-х гг. и продолжают осваиваться, в том числе и на финансирование государственных закупок на социальные цели (образование, здравоохранение и социальная помощь) в наши дни. Поэтому имеет смысл подробнее остановиться на структуре иностранного кредитования и проанализировать механизм использования иностранных кредитов для финансирования государственных закупок на социальные цели.

Все иностранное (международное, зарубежное) кредитование можно разделить на государственное и частное. Частные кредиты, банковские и коммерческие на цели финансирования государственных закупок продукции, естественно, не привлекаются, поэтому не представляют для нас интереса в рамках данной темы.

Рис. 7.1. Источники финансирования государственных закупок для социальных нужд

Что касается государственных иностранных кредитов, то именно они представляют собой один из источников финансирования госзакупок в социальной сфере, поэтому имеет смысл рассмотреть их подробнее (рис. 7.2).

Рис. 7.2. Структура иностранного государственного кредитования в целях финансирования государственных закупок для социальных нужд

Наиболее активными многосторонними кредиторами процесса государственных закупок на социально-бытовые цели в Российской Федерации выступают две международные финансовые организации: Всемирный банк (Международный банк реконструкции и развития) и Европейский банк реконструкции и развития. В уставах этих организаций есть статьи, определяющие одной из целей их финансовой деятельности, предоставление льготных кредитов и грантов на развитие социальной сферы в других государствах. Российская Федерация получает от этих двух организаций кредиты и гранты в области финансирования конкретных государственных закупок под конкретные целевые программы в образовании, здравоохранении, культуре. Механизм такого финансирования представлен на рис. 7.3.

Рис. 7.3. Механизм иностранного финансирования размещения государственных заказов на социальные цели

В основе определения объемов расходов на финансирование социального государственного заказа (госзакупок продукции на социальные цели) лежат нормативы финансовых затрат, рассчитанные с учетом социальных норм и нормативов: материальных норм (по госзакупкам), определяющих расход материальных ресурсов (норм питания, медикаментов, медицинского и образовательного оборудования, научно-исследовательского оборудования, инвентаря, электроэнергии, водоснабжения и пр.) в соответствии с требованиями законодательства РФ и субъектов РФ; стоимостных норм, определяющих стоимость единицы материальной нормы и объемы конечного финансирования (рис. 7.4).

Рис. 7.4. Определение объемов бюджетного финансирования государственного заказа в сфере социальных услуг

Становление России как социально ориентированного государства предполагает выработку адекватных и социально ориентированных норм и нормативов расходования материальных ресурсов, т. е. государственных закупок, на социальные цели.

Для практического осуществления обслуживания государственного заказа создаются соответствующие государственные (муниципальные) учреждения и организации.

Бюджетное финансирование государственных закупок в социальной сфере можно разделить на две части - финансирование конкретного объема государственных закупок и финансирование госзакупок в рамках конкретных целевых программ (они могут быть отраслевыми и комплексными). Направления использования бюджетных средств на осуществление социальной политики государства можно проследить на примере федерального бюджета на 2007- 2010 гг. (табл. 7.1).

Таблица 7.1

Расходы федерального бюджета по статьям социальной классификации на 2007-2010 гг.*

* Составлено по: Приложение к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».

Финансовые ресурсы, формируемые в бюджетной системе Российской Федерации, используются в вышестоящем органе управления при распределении средств нижестоящим организациям и учреждениям путем дробления на ряд фондов по территориальному и целевому признакам; в низовом учреждении (организации) - путем расходования (распределения) средств по целевому назначению и производства расходов, связанных с функциональной деятельностью этого учреждения.

Расходы, производимые в социально-бытовых отраслях, состоящих на бюджетно-сметном финансировании, часто совпадают во времени и объеме с расходами финансирующего бюджета или внебюджетного фонда, в связи с чем создается видимость того, что это - единый процесс и, следовательно, в бюджетных организациях социально-бытовой инфраструктуры не происходит самостоятельного движения финансовых ресурсов. На самом деле в процессе бюджетного финансирования государственных закупок в бюджетных организациях социальной сферы[53] имеет место не только использование бюджетных ассигнований, но и формирование отраслевых ресурсов, так как происходит передача средств бюджета от одного владельца и распорядителя к другому с последующим их распределением новыми распорядителями. Такой механизм нужно иметь в виду при анализе структуры и порядка финансирования из государственного бюджета государственных закупок продукции для нужд бюджетных организаций социально-бытовых отраслей.

Таким образом, основным видом финансовых ресурсов бюджетных организаций социальной сферы является бюджетное финансирование (помимо средств внебюджетных фондов и целевых иностранных кредитов). Известно, что бюджетное финансирование основано на определенных принципах и характеризуется специфическими формами и методами наделения бюджетными ассигнованиями. К основным принципам бюджетного финансирования применительно к бюджетным организациям сферы социально-бытовой инфраструктуры относятся:

1) получение максимального эффекта при минимальных затратах. Бюджетные средства должны предоставляться лишь при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования. Этот эффект, с одной стороны, может выражаться в решении различных задач социально-экономического развития страны, а, с другой - в обратном притоке в государственный бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований;

2) целевой характер использования бюджетных ассигнований. Этот принцип особенно важен при финансировании государственных закупок продукции в социальной сфере. В соответствии с ним средства из бюджета перечисляются бюджетополучателям только на основе утвержденного бюджета и на заранее обусловленные и расписанные государственные закупки по всем номенклатурным позициям. Строгое соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

3) предоставление бюджетных средств на госзакупки в меру выполнения запланированных предыдущих закупок продукции в виде товаров, работ и услуг на цели социально-бытовой инфраструктуры. Зависимость бюджетного финансирования госзакупок от выполнения запланированных показателей (программно-целевой метод финансирования) позволяет финансовым органам осуществлять прямой, действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений сферы социально-бытовой инфраструктуры;

4) безвозвратность бюджетного финансирования подразумевает предоставление бюджетных ассигнований на финансирование размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без условия обязательности их возврата в бюджет;

5) бесплатность бюджетного финансирования. Выделение бюджетных средств для государственных закупок осуществляется без уплаты бюджетными организациями сферы социально-бытовой инфраструктуры каких-либо доходов в виде отчислений в бюджет.

В практике бюджетных ассигнований на финансирование государственной закупочной деятельности используются два способа бюджетного финансирования:

- финансирование по системе «нетто-бюджет». Этот способ предоставления денежных средств на государственные закупки на социально-бытовые цели характеризуется тем, что бюджетное финансирование выделяется на довольно ограниченный круг затрат, предусмотренных утвержденным бюджетом;

- финансирование по системе «брутто-бюджет». Применяется для предприятий и организаций, полностью находящихся на бюджетном финансировании. В этом случае бюджетные ассигнования предоставляются на все виды закупок товаров, работ и услуг, которые связаны с текущим содержанием и с расширением деятельности бюджетных организаций.

Указанные способы предоставления бюджетных ассигнований на государственные закупки материальных ценностей, работ и услуг осуществляются при помощи таких форм бюджетного финансирования, как:

- ассигнования на госзакупки для содержания бюджетных учреждений;

- средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам;

- субвенции и субсидии, а также дотации территориальным бюджетам для финансирования государственных закупок продукции на социальные цели.

Важным элементом бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности в сфере социально-бытовой инфраструктуры являются методы предоставления бюджетных ассигнований. С их помощью финансовые органы обеспечивают денежными средствами предусмотренные бюджетом мероприятия, осуществляют перераспределение средств в целях достижения других результатов и их использования, регулируют складывающиеся пропорции в использовании ресурсов бюджета для финансирования госзакупок в социальной сфере.

Финансирование государственных закупок продукции на цели поддержания и развития социально-бытовой инфраструктуры может проводиться за счет расходов бюджетов разных уровней: федерального, регионального и муниципального. Распределение и закрепление таких расходов между бюджетами осуществляются по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по согласованию с органами местного самоуправления.

На основании закона о федеральном бюджете на соответствующий год правительство издает постановление о мерах по реализации этого закона, в котором конкретизированы механизмы и порядок расходования средств государственного бюджета, поставлены задачи министерствам и ведомствам по исполнению государственного бюджета, в том числе и в части государственных закупок товаров, работ и услуг.

Бюджет по расходам исполняется с применением и последовательным осуществлением процедур санкционирования и финансирования расходов. Санкционирование расходов бюджета включает в себя следующие обязательные этапы, только после проведения которых можно проводить финансирование:

- составление и утверждение бюджетной росписи;

- утверждение и доведение до распорядителей и получателей бюджетных ассигнований уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств, а также утверждение смет доходов и расходов бюджетных организаций социально-бытовой сферы;

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных ассигнований;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Каждый этап санкционирования расходов бюджета имеет свои

особенности. На этапе составления и утверждения бюджетной росписи Министерство финансов РФ составляет сводную бюджетную роспись по главным распорядителям бюджетных средств, утверждает порядок ее исполнения и доводит годовой объем бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств, в том числе и на финансирование государственных закупок до главных распорядителей бюджетных средств.

На этапе утверждения и доведения до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях главные распорядители (министерства и ведомства) на основе установленных им объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств доводят распределенные бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств бюджета, находящихся в их ведении. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся в форме уведомлений и не дают права бюджетным организациям на непосредственное расходование бюджетных средств.

После получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетная организация обязана составить и предоставить на утверждение в вышестоящий орган смету доходов и расходов. Смета доходов и расходов главного распорядителя бюджетных средств утверждается руководителем этой организации.

Смета доходов и расходов бюджетной организации - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований.

Получатели бюджетных средств предоставляют утвержденные в обязательном порядке лимиты бюджетных обязательств в соответствующий орган казначейства для контроля за расходованием средств. На этапе принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств в пределах лимитов бюджетных средств, в пределах лимитов бюджетных обязательств и утвержденных смет доходов и расходов могут приниматься обязательства по расходованию средств бюджета путем составления платежных и/или иных документов. На этапе подтверждения и выверки исполнения денежных обязательств органы казначейства осуществляют расходование бюджетных средств после проверки соответствия принятых денежных обязательств получателем бюджетных средств лимитам бюджетных обязательств и поступившему на его лицевой счет финансированию. Орган казначейства, где открыт лицевой счет получателю бюджетных средств, может отказаться подтвердить принятые денежные обязательства исключительно в следующих случаях:

- при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям, предъявляемым к платежным и иным документам, необходимым для расходования бюджетных ассигнований;

- при несоответствии принятых бюджетных обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

- при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

- при блокировке расходов.

Блокировка расходов бюджета - это сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых денежных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако, к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов бюджета также осуществляется при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Блокировке могут быть подвергнуты только те расходы бюджета, финансирование которых в соответствии с законом о бюджете связано с определенными условиями, либо по которым выявлено нецелевое использование бюджетных средств.

В ходе исполнения бюджета в части выделения бюджетных ассигнований на финансирование государственных закупок по предоставлению главных распорядителей бюджетных средств в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения по следующим основаниям:

- в случае передачи полномочий по финансированию отдельных учреждений, мероприятий, закупок, услуг, работ и других видов расходов;

- в случае уменьшения ассигнований на сумму, израсходованную получателями бюджетных средств незаконно или не по целевому назначению;

- в случае образования в ходе исполнения бюджета экономии по отдельным статьям расходов (экономическая классификация). Тогда главные распорядители предоставляют в Министерство финансов Российской Федерации обязательство о недопущении кредиторской задолженности по тем статьям экономической классификации расходов, по которым уменьшаются лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств не могут быть изменены после истечения половины срока их действия.

После окончания процедуры санкционирования осуществляется финансирование бюджетных организаций путем выдачи разрешения на осуществление платежа и списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства.

7.2.