Проблемы дальнейшего совершенствования организационной структуры гособоронзаказа

Для более всестороннего анализа современных проблем финансово-экономического обеспечения государственного оборонного заказа (ГОЗ) необходимо, на наш взгляд, более подробно исследовать сам объект финансирования - гособоронзаказ.

В России среди мероприятий, направленных на совершенствование современной организационной структуры гособоронзаказа следует особо остановиться на создании специального контрольнонадзорного органа в сфере военно-технического обеспечения обороноспособности и военной безопасности государства. Первоначально в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 311 и от 10 июня 2003 г. № 650 был образован Государственный комитет по оборонному заказу при Минобороны Российской Федерации, а затем в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 он был преобразован в Федеральную службу по оборонному заказу (Рособоронзаказ).

Федеральная служба по оборонному заказу представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственном оборонном заказе в целях всестороннего и наиболее полного обеспечения Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и организаций. Сфера компетенции Федеральной службы по оборонному заказу охватывает все объекты и субъекты оборонного заказа, установленные федеральным законом от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

К основным целям создания и последующего функционирования Рособоронзаказа относятся:

- повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов, направляемых на максимально полное обеспечение Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов;

- повышение действенности контроля и надзора в сфере формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа;

- повышение эффективности контроля за обеспечением качества вооружения и военной техники, продукции (работ и услуг), поставляемых в рамках государственного оборонного заказа.

В рамках процессов реформирования систем структурирования и финансирования заказов вооружения и военной техники создано Финансово-экономическое управление заказов и поставок вооружения, военной и специальной техники. Наряду с целым рядом других задач на него возложено обеспечение разработки и реализации единого методологического подхода к ценообразованию на ВВТ, а также экспертизы цен на продукцию военного и оборонного назначения. Речь прежде всего идет об установлении единого для всех заказчиков Министерства обороны РФ подхода к определению затрат на оплату труда при формировании цен на научно-техническую и серийную продукцию оборонного назначения. Нам представляется, что данное управление Минобороны РФ должно установить единый перечень документов, предоставляемых оборонными предприятиями заказчикам для согласования цен по этапам разработки и закупки (а при необходимости по обслуживанию и ремонту) в части вооружений и военной техники. Это дало бы реальные возможности для исключения необоснованного завышения цен на продукцию военного назначения. Конечно, указанная мера будет также способствовать повышению контроля плановых и фактических затрат при производстве вооружений и военной техники.

Дальнейшее совершенствование организационной структуры приобретения продукции, товаров и услуг военного назначения должно быть направлено на создание Федерального агентства по оборонному заказу. С точки зрения проводимой административной реформы и реформирования системы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд создание такого агентства представляется весьма логичным. На него необходимо возложить функции единого заказчика, в том числе по следующим направлениям:

- планирование развития ВВТ;

- осуществление общей координации работ по разработке НИОКР и размещению заказов;

- обеспечение эксплуатации, ремонта и утилизации ВВТ всех видов Вооруженных сил и других родов войск РФ;

- принятие решений по спорным вопросам между различными государственными заказчиками;

- организация процессов финансирования гособоронзаказа;

- контроль за финансированием ГОЗ.

На единого заказчика должна быть возложена ответственность за непрерывность ресурсного обеспечения гособоронзаказа. Кроме того, по нашему мнению, единый заказчик должен быть определен основным органом стандартизации и каталогизации в военнотехнической области. В итоге Федеральное агентство по оборонному заказу должно стать органом управления, отвечающим за формирование политики, правил, процедур, а также стандартов деятельности, необходимых и обязательных для производителей и покупателей оборонной продукции.

Для повышения эффективности взаимодействия Министерства обороны и предприятий оборонно-промышленного комплекса целесообразно было бы создать директораты для организации закупок продукции военного назначения (ПВН) по видам продукции. Они должны быть наделены всем необходимым комплексом полномочий по решению проблем, обусловленных закупкой продукции военного назначения. При этом важно, чтобы техническое оснащение территориальных (региональных, муниципальных) систем соответствовало автономности организации и финансированию гособоронзаказа.

Реформирование структуры организации гособоронзаказа нужно проводить на основе следующих шести принципов:

- соответствие организационно-штатных структур органов управления технического и финансово-экономического обеспечения гособоронзаказа наиболее широкому спектру решаемых задач;

- упразднение дублирующих звеньев и контуров управления;

- минимизация структурных изменений в системе управления техническим обеспечением при переходе с мирного на военное время, а также в условиях ведения локальных (региональных) боевых действий;

- соответствие структуры технического обеспечения гособоронзаказа структуре его финансово-экономического обеспечения;

- инвариантность систем технического и финансово-экономического обеспечения гособоронзаказа, означающая устойчивость к изменениям структуры и состава Вооруженных сил РФ;

- соответствие уровня финансово-ресурсного обеспечения характеру и объему решаемых задач.

Особого внимания требует к себе дальнейшее совершенствование организационной структуры генеральных заказчиков, которые выступают главными субъектами российской системы гособоронзаказа при заключении контрактов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг в области приобретения продукции оборонного назначения.

- количество сопровождаемых по стадиям жизненного цикла образцов ВВТ;

- объем работ, выполняемых в рамках контрактно-конкурсного механизма размещения оборонных заказов;

- объем работ, выполняемых организационной структурой генерального заказчика при реализации функций в качестве органов военного управления;

- качество функционально-организационного построения организационной структуры генерального заказчика по ГОЗ;

- качество управленческой деятельности организационной структуры генерального заказчика;

- качество информационно-методического обеспечения работ организационной структуры генерального заказчика;

- объем финансовых потоков, управляемых генеральным заказчиком.

Обобщающие оценочные показатели, которые следует применять при оценке потенциала претендента на роль генерального заказчика по оборонному заказу, представлены на рис. 6.4.

Каждый из показателей, представленных на рис. 6.4, имеет свое содержательное наполнение, состоящее из так называемых частных показателей. Например, показатель качества управленческой деятельности организационной структуры генерального заказчика характеризует уровень разработки, внедрения и использования нормативно-правового обеспечения системы заказов ВВТ, регламентирующего все аспекты финансово-экономических и правовых отношений между заказчиками и исполнителями работ.

Рис. 6.4. Обобщенные показатели оценки потенциала генерального заказчика по оборонному заказу

Такой обобщающий показатель складывается из следующих частных:

- качество экономических взаимоотношений генерального заказчика с предприятиями-исполнителями работ (определяется как отношение объема экономических претензий исполнителей к объему экономических санкций к исполнителям, применяемым генеральным заказчиком);

- качество финансовых взаимоотношений генерального заказчика с предприятиями-исполнителями работ (определяется как отношение размера задолженности генерального заказчика исполнителям к общей стоимости всех выполняемых по его заказам работ);

- качество административных взаимоотношений генерального заказчика с предприятиями-исполнителями работ (определяется как количество мест в органах управления предприятий-исполнителей, занимаемых представителями генерального заказчика);

- качество нормативно-технического регулирования генеральным заказчиком предприятий-исполнителей работ (определяется как количество нормативно-правовых документов, а также военных ГОСТов и других нормативно-технических документов, утвержденных (согласованных) генеральным заказчиком и используемых предприятиями-исполнителями).

Частными показателями, применяемыми для анализа объема работ, выполняемых в рамках контрактно-конкурсного механизма размещения оборонных заказов, могут быть:

- объем работ, выполняемых генеральным заказчиком при осуществлении конкурсов на размещение оборонных заказов;

- объем работ, выполняемых генеральным заказчиком при заключении с предприятием государственных контрактов;

- объем работ, выполняемых генеральным заказчиком при сопровождении заключенных государственных контрактов;

- объем работ, выполняемых генеральным заказчиком при осуществлении взаимодействия с предприятими-поставщиками.

- Анализ объема финансовых потоков, управляемых генеральным заказчиком, осуществляется посредством следующих частных показателей:

- объем финансирования научно-исследовательских и опытноконструкторских работ;

- объем финансирования серийных поставок;

- объем финансирования работ по модернизации ВВТ.

Разбивку обобщенных показателей оценки генерального заказчика на частные можно представить следующим образом (рис. 6.5). Оценка состояния организационной структуры генеральных заказчиков дает возможность определить оптимальные пути ее совершенствования с учетом постоянного изменения внешних воздействий среды. В интересах совершенствования и оптимизации организационной структуры генеральных заказчиков целесообразно, на наш взгляд:

- создать рабочие группы, которые определяли бы цели и объекты предстоящих изменений и проводили соответствующую подготовку персонала;

- образовать рабочие группы для ускоренного пересмотра отдельных организационных процессов;

- обеспечить возможность количественной оценки успехов деятельности заказывающих подразделений на пути совершенствования организации в области гособоронзаказа.

Рис. 6.5. Обобщенные и частные показатели оценки потенциального генерального заказчика по гособоронзаказу

Таким образом, дальнейшее развитие существующей системы закупок продукции военного назначения должно происходить, с одной стороны, в направлении объединения всех задач и функций, а с другой - с делегированием комплекса задач и функций по видам закупаемой продукции.

Такой подход должен способствовать значительному повышению эффективности российской системы госзакупок ПВН посредством:

- повышения оперативности;

- упрощения процедур принятия решений;

- более широкого внедрения автоматизации;

- повышения уровня автономии;

- избежания параллелизма в заказах на производство и разработку ВВСТ;

- обеспечения действенного контроля за выполнением утвержденных программ и планов.

В соответствии с федеральным законом № 94-ФЗ помимо государственных заказчиков размещение заказов вправе проводить уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов органы. Уполномоченные органы создаются по решению правительства РФ или соответствующего органа власти субъекта Российской Федерации. При этом они напрямую финансируются из средств соответствующего бюджета: федерального, регионального или муниципального. В случае необходимости заказчик может передавать уполномоченному органу функции по размещению заказов.

Организационная структура уполномоченного органа должна строиться исходя из необходимости реализации ключевых групп функций по размещению государственного заказа: 1) конкурсного размещения заказа; 2) осуществления внеконкурсных способов закупки; 3) финансирования государственной закупки; 4) финансово- экономического анализа; 5) информационно-технологических, координационных и контролирующих функций. Предложенная группировка основных функций по структурным подразделениям уполномоченного органа позволит наиболее эффективно организовать работу по практическому выполнению законодательных актов.

Среди основных задач уполномоченного органа можно выделить следующие:

- анализ и прогноз структуры и объема государственных заказов;

- анализ динамики цен на наиболее значимые товарные группы;

- обеспечение оптимизации номенклатуры закупок;

- подготовку, согласование и утверждение заказов на закупку, а также формирование плана государственных закупок;

- осуществление соответствующих процедур размещения заказа;

- ведение реестра государственных контрактов;

- контроль за ходом исполнения государственных контактов;

- оценку эффективности проводимых государственных закупок.

Развитие функций институтов организации государственных закупок в области гособоронзаказа определяется в современных условиях рядом тенденций. Во-первых, основные функции государственных институтов имеют тренд к совершенствованию механизмов управления, способных непрерывно повышать уровень использования ресурсов, выделенных для удовлетворения государственных нужд. Во-вторых, активизируется деятельность государственных институтов по созданию благоприятных финансово-хозяйственных условий для хозяйствующих субъектов, которые стимулируют на участие в удовлетворении государственных нужд. В-третьих, происходит адаптация экономического регулирования к меняющимся условиям хозяйствования, которая выражается в диверсификации деятельности государственных институтов, осуществляющих закупки продукции, а также в расширении субъектов государственного регулирования. В-четвертых, развивается и совершенствуется взаимосвязь органов государственной власти и частного бизнеса в области закупок продукции для гособоронзаказа. Вместе с тем начинают преобладать экономические подходы, а не лоббирование интересов в выстраивании взаимоотношений госорганов и частного бизнеса. Одновременно с этим государство предпринимает конкретные меры к повышению качественных параметров продукции, закупаемой для нужд гособоронзаказа. Это повышает требовательность к самим поставщикам, к их способностям удовлетворять потребности ГОЗ высококачественной продукцией.

Перечисленные тенденции наметили основные направления эволюции организационной структуры управления государственными закупками. Среди них необходимо отметить совершенствование государственного административно-управленческого аппарата, развитие информационного обеспечения государственных закупок, поиск форм более тесного взаимодействия государственных заказчиков с поставщиками продукции.

В современных условиях особое значение приобретает совершенствование государственного административно-управленческого аппарата, который составляет основу организационной структуры управления государственными закупками в области гособоронзаказа. На протяжении всего периода перехода к рынку государственными закупками занимался существенно перестроенный государственный аппарат с многочисленными звеньями, организующими и размещающими гособоронзаказ. Число государственных служащих, занимающихся ГОЗ, с 1994 по 2004 г. уменьшалось в среднем на 5- 8% в год. С 2005 г. впервые был отмечен незначительный ежегодный прирост числа служащих, занимающихся организацией, размещением и финансированием гособоронзаказа. Частично эта новая тенденция связана с административной реформой, частично - с возникшей потребностью усилить масштабы государственного регулирования экономики, а также добиться повышения эффективности государственного хозяйствования.

Развитие организации государственных закупок должно базироваться на расширении информационного обеспечения. Доступность информации о проводимых закупках запускает весь механизм размещения государственного заказа. Поэтому именно с помощью информационного ресурса, с одной стороны, предоставляются предложения значительному количеству поставщиков, а, с другой - можно выбрать то предложение, которое максимально будет соответствовать требованиям заказчика. Открытость и доступность информации о закупках в сфере гособоронзаказа позволяют предоставить полный отчет государственным заказчикам о расходовании бюджетных средств в целях удовлетворения государственных нужд на национальную оборону, военную безопасность и правоохранительную деятельность. В этой связи особое значение имеет единая информационная структура госзакупок. Она создается в рамках выполнения соответствующего раздела федеральной целевой программы «Электронная Россия». В 2004 г. был разработан и сдан в эксплуатацию портал государственных закупок. Активно решается проблема интегрирования регионов и федерального центра по вопросам доступности информации о госзакупках. Для этого необходима разработка федеральных и региональных систем мониторинга цен, анализа стоимости госзакупок с учетом региональных и прочих различий для выстраивания оптимальной системы финансирования государственных закупок. В дальнейшем, на наш взгляд, целесообразно перейти к заключению контрактов и совершению сделок в электронном виде.

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации внедрена автоматизированная система «Управление государственными закупками». Такие системы основаны на комплексной технологии, в состав которой входят концепция и методология осуществления процедур государственных закупок и программный комплекс, осуществляющий автоматизацию процесса. Технология позволяет не только оптимизировать процесс государственных закупок путем объединения всех его участников с соблюдением основных установленных принципов, но и автоматизировать все его этапы.

Автоматизированная система госзакупок позволяет решить следующий комплекс задач в области гособоронзаказа:

- повышение открытости процедур поиска и выбора поставщиков продукции для государственных нужд;

- построение единой системы государственного заказа субъекта Российской Федерации и автоматизация всей процедуры проведения закупок, включая последовательно все операции от получения заявки на закупку от получателей бюджетных средств (государственных заказчиков) до организации размещения заказа и учета возникшего бюджетного обязательства;

- оптимизация процесса планирования расходов бюджета (лимитов бюджетных обязательств), централизация учета бюджетных обязательств (заключение государственных контрактов) и осуществление казначейского контроля за их исполнением;

- построение единого интернет-портала электронных закупок продукции для государственных нужд субъекта Российской Федерации;

- создание и ведение единой базы цен, реестра и рейтинга поставщиков товаров, работ и услуг;

- формирование отчетности о ходе процесса осуществления государственных закупок.

Для эффективной работы всей автоматизированной системы государственных закупок необходима также разработка и внедрение четкой схемы взаимодействия всех участников процесса государственных закупок: государственных заказчиков (получателей бюджетных средств); организаторов проведения конкурсов на государственные закупки; уполномоченного органа по осуществлению контроля; финансового органа, осуществляющего выделение ресурсов и контроль за их расходованием. Такое взаимодействие должно осуществляться на основе утвержденного регламента, в соответствии с которым распределяются функции и сферы ответственности. Документооборот реализуется в зависимости от выбора процедуры закупки. Объектами внедрения такой системы на уровне субъектов Российской Федерации являются главные управления экономики, главные управления финансов и налоговой политики, распорядители, получатели и прямые получатели средств бюджета субъекта РФ.

Интеграция автоматизированной системы госзакупок с системой автоматизации процесса казначейского исполнения бюджета должна быть направлена на проверку заявок на соответствие бюджетной росписи, резервирование бюджетных ассигнований, передачу согласованных договоров и счетов в казначейскую систему осуществления оплаты и на получение информации об оплате в автоматизированную систему госзакупок.

Экономические выгоды, которые могут быть получены от внедрения автоматизированной системы государственных закупок, заключаются в следующем:

- обеспечение государственных нужд будет осуществляться более эффективно и оптимально;

- значительно повысится объективность принятия решения о выборе поставщиков за счет обеспечения стандартизированной системы государственных закупок;

- упростится процедура подготовки и проведения конкурсов за счет выработки по отношению к ним единого подхода;

- сократятся сроки проведения закупок способом запроса котировок;

- повысится экономия бюджетных средств за счет автоматизации планирования процедур размещения заказов, консолидации заявок разных государственных заказчиков на однотипные закупки.

Оптимизация процессов организации государственных закупок требует создания полного методологического обеспечения всех стадий процессов проведения госзакупок: планирования; размещения заказа; контроля за использованием бюджетных средств; анализа функционирования систем государственных закупок.

Совершенствование организации государственных закупок в сфере гособоронзаказа предполагает отработку форм более тесного взаимодействия с производителями продукции. Одна из таких форм - проведение выставок. С учетом значительного повышения роли выставок в организации закупок продукции для целей гособоронзаказа Минобороны РФ организует проведение регулярных всероссийских выставок «Российские производители и снабжение Вооруженных сил». В ноябре 2007 г. была проведена седьмая выставка.