АНАЛІЗ ІНСТИТУЦІЙНОГО ПОСТАЧАННЯ

У цьому розділі я описала кілька спроб вирішити колективні диле­ми другого порядку. Гонка відкачування — це дилема першого поряд­ку, що стояла перед відкачувачами басейнів ґрунтових вод, де законні права вилучати воду не були обмежені.

Маючи перше емпіричне обґрунтування цього пророкування, лег­ко зрозуміти, чому теоретики теж передбачають, що особи в таких си­туаціях будуть утримуватися від вкладення коштів у розробку, ведення переговорів, а також постачання нових інституцій. Якщо відкачувані не будуть обмежені у виробництві ними ґрунтових вод, то чому вони повинні вкладати кошти в постачання нових інституцій? Зусилля з постачання інституцій змальовуються просто як дилема другого поряд­ку, яка є не більш розв’язуваною, ніж дилема першого порядку. Але пе­редбачення, що присвоювачі не будуть витрачати ресурси на поста­чання нових інституцій, однак, спростовується цими тематичними дослідженнями.

Відкачувані підземних вод інвестували значні кошти в постачання інституцій. Вони створили нові приватні асоціації, сплатили високі судові витрати за визначення прав на воду, підготували законопро­екти, представили їх у законодавчий орган штату, а також заручилися достатньою підтримкою з боку інших підприємств водної галузі, щоб пролобіювати прийняття цих законодавчих актів.

Зростаючі, послідовні та самотрансформувальні інституційні зміни за сприятливого політичного режиму

Значні інвестиції, які здійснили виробники підземних вод у по­стачання нових інституцій, зумовили зростаючий та послідовний процес у штаті Каліфорнія (штаті із власним законодавством), де для скорочення видатків на постачання локальних інституцій було запро­ваджено багато інституційних функцій, що поширювалися на весь штат. Інвестиції в інституційні зміни не були одномоментними. Про­цес інституційних змін в усіх басейнах складався з багатьох маленьких кроків з низькими початковими витратами. Учасники вкрай рідко рухалися одночасно, не знаючи, що роблять інші. Оскільки процес був поступовим і послідовним, то перші успіхи та проміжні вигоди від пер­винних інвестицій були досягнуті до того, як знадобилися більші інвес­тиції. Кожна інституційна зміна перетворювала структуру стимулів, у рамках якої мали прийматися майбутні стратегічні рішення.

Окрім того, оскільки присвоювачі із сусідніх басейнів мали схожі проблеми, учасники на певному етапі могли ознайомитися з досвідом сусідів. Збігів між учасниками з різних басейнів для забезпечення ко­мунікації щодо результатів було достатньо. За декількох збігів обста­вин було створено майданчики для міжбасейнової координації з метою розширення можливостей для обміну інформацією щодо досягнутих домовленостей усередині і за межами басейну⁴⁵.

У кожному басейні також було створено добровільні асоціації з ме­тою забезпечити форум для ведення дискусій щодо спільних проблем і потенційних спільних стратегій. З огляду на невизначеність правової структури, адвокати, які консультували компанії з водопостачання та комунальних послуг, незмінно радили своїм клієнтам відкачувати стільки води, скільки вони могли б із вигодою використати, а перейма­тися про захист своїх прав на воду пізніше.

Окрім того, добровільні асоціації запровадили механізм отримання інформації про фізичну структуру басейнів, яка була доступна для всіх відкачувачів одночасно. До цієї інвестиції в інформування ніхто не мав чіткого уявлення про межі, структуру попиту та рівень води в усьому басейні. Кожен знав тільки те, що рівень води у його власній свердло­вині падає. Ніхто не знав і про ступінь вторгнення солоної води або за­гальну кількість води, що забирається з басейну. Приватні асоціації забезпечили механізм для спільного несення витрат, а також отриман­ня результатів дорогих технічних досліджень. Шляхом добровільного спільного несення витрат на отримання інформації, яка є суспільним благом, учасники дізналися, що за рахунок добровільних спільних дій можна досягти чимало спільних цілей. Членські внески об’єднань були невеликими та приблизно пропорційними до кількості води, яку учас­ники відкачували з басейнів⁴⁶. Витрачаючи час на участь у засіданнях, члени отримували значний обсяг інформації про стан їхніх басейнів та ймовірність того, що інші виконуватимуть узяті на себе зобов’язання дотримуватися різних стратегій у майбутньому.

Тоді як добровільні асоціації забезпечують механізми спільного несення витрат, штат Каліфорнія надає засоби, які допомагають зни­зити рівень цих витрат. Підтримка судової системи, в якій окремі осо­би можуть ініціювати судовий процес для створення чітких і відчужу­ваних прав на певну кількість води, є одним з таких внесків. Штат Каліфорнія йде навіть далі і субсидує одну третину від вартості судо­вих витрат у таких справах, щоб сприяти всебічному використанню водних ресурсів і вирішенню суперечок з приводу водних прав у разі потреби.

Загальна правова традиція, вбудована в конституцію і законодавчі практики штату, також допомагає знизити витрати на трансформацію існуючої системи правил. Для групи осіб впровадити нове органічне законодавство, яке дозволяє сформувати новий тип спеціальних ок­ругів, порівняно легко, але законодавці штату навряд чи підтримають такі законодавчі пропозиції, якщо до них є суттєва опозиція у штаті. Проте коли населення території обговорило ці пропозиції з іншими людьми, інтересів яких можуть стосуватися зміни, то органічні закони часто приймаються майже одноголосно.

Інакше кажучи, правила участі в мікроконституційному виборі, пов’язаному з контролем ґрунтових вод, заохотили інвестиції в само­організацію і постачання місцевих інституцій. Аналогічні групи людей, які стикаються зі схожими проблемами, але за іншого типу політично­го режиму, не можуть забезпечити себе трансформованими мікроінс- титуціями. Різниця між активними зусиллями центрального уряду з регулювання постачальної та забезпечувальної діяльності і зусиль із забезпечення майданчиків та правил для мікроінституційних змін часто розмита.

Переформулювання аналізу інституційних змін

Намагання зрозуміти зростаючий, послідовний та самотрансфор- мувальний процес інституційних змін у цих басейнах ґрунтових вод змушує мене припустити, що інституційні аналітики повинні пере­глянути способи, за допомогою яких вони осмислюють проблему пос­тачання інституцій. Таке формулювання повинне включати кілька тонких, але важливих змін щодо способів, якими аналітики послугову­ються для аналізу інституційних правил, їх походження та змін у них. Важливим кроком є припущення, що всі повторювані ситуації сфор­мовані як комплекс інституційних правил. Інституційні правила є нор­мативними настановами, які забороняють, зобов'язують або дозволя­ють будь-яку дію чи результат (Е. Ostrom_l 1986а). Щоб норма вважалася правилом, у ній повинна міститися одна з трьох деонтичних наста­нов — заборона, зобов'язання, дозвіл⁴⁷. У цій дефініції правил вико­ристовуються усі три деонтичні настанови⁴⁸.

Деякі аналітики обмежують свої концепції правил нормативними настановами, що містять тільки зобов'язувальні або заборонювальні дії та результати⁴⁹. Згідно з цією обмеженою концепцією, деякі повто­рювані ситуації є регламентованими, а інші — ні. Включенням усіх трьох деонтичних настанов у дефініцію правила завжди можна визна­чити набір правил для конструювання ситуації. Потрібно ставити лише два запитання стосовно дій та результатів, що мають відношення до цієї ситуації:

1) чи є ця дія чи результат (або їх заперечення) зобов' язувальними ?

2) чи є ця дія чи результат (або їх заперечення) забороненими?

Будь-яка дія або результат (чи їх заперечення), що не є ні зобов'язувальними, ні забороненими, є дозволеними. Отже, відсут­ність правила, що забороняє, або правила, яке зобов’язує, є логічним еквівалентом наявності правила, що дозволяє дію. Природним станом (за Гоббсом) є ситуація, в якій немає правил, що зобов'язують або за­бороняють будь-які дії чи результати. Такий природний стан є логіч­ним еквівалентом ситуації з правилами, що дозволяють будь-кому здійснювати будь-які дії незалежно від наслідків для інших.

Зазвичай відповісти на два вищезазначені питання, що стосуються будь-яких повторюваних ситуацій, достатньо структурованих для аналізу, можна. Отже, для будь-якої такої ситуації можна визначити набір «статус-кво»-правил, пов'язаних із ситуацією. «Статус-кво»-пра- вила діють, поки їх не змінять. «Статус-кво»-правила в ситуації Гоббса можна розглядати як набір правил за замовчуванням, згідно з якими все дозволено (Gardner and Е. Ostrom, 1990). Так само ситуація CP, в якій нікому не заборонено і ніхто не зобов'язується вчиняти жодних дій, є логічним еквівалентом ситуації CP, в якій кожному дозволено ро­бити все можливе. Правилами, які визначають такі ситуації, є всі пра­вила за замовчуванням.

Якщо вважати, що для всіх повторюваних ситуацій характерний набір «статус-кво»-правил, то можна розширити концепцію інститу- ціонального постачання включенням і того, що можна назвати «похо­дженням» нових інституцій, і зміни вже існуючих інституцій. Похо­дження інституцій і зміни в інституціях часто вважаються принципово різними⁵⁰. З цієї точки зору походження характеризується як ситуація, в якій люди переходять від відсутності правил до наявності набору пра­вил. Тобто походження інституцій мислиться як важливе однокрокове перетворення, тоді як інституційні зміни розглядаються як важливі до­даткові зміни в існуючих правилах⁵¹. Постачання нових інституцій, відповідно, розглядається як недодаткові і дорогі зміни, тоді як зміни існуючих інституцій розглядаються як додаткові і недорогі.

І походження, і зміни в інституціях можна проаналізувати за допо­могою тієї самої теорії: і те, й інше розглядається як зміна мінімум одного «статус-кво»-правила⁵². Зміни будь-якого правила, що стосува­тимуться безлічі учасників, ряд стратегій, доступних для них, контроль, який вони мають над результатами, наявна у них інформація або випла­ти (Е. Остром, 1986а) — усе це є інституційними змінами. Витрати, пов’язані зі зміною правил, варіюються від правила до правила, від од­ного політичного режиму до іншого і від одного рівня аналізу до іншо­го. Також вони міняються з плином часу, зі зміною учасників і умов. Чи буде дорогим досягнення будь-яких інституційних перетворень, за­лежатиме від багатьох факторів (про них ми поговоримо у розділі 6), а не просто від наявності або відсутності нового створюваного інститу- ційного механізму.

Іноді створення нових інституційних механізмів може бути дуже легким і практично не потребувати витрат. У випадках, які обговорю­валися вище, створення нових добровільних асоціацій для обговорен­ня спільних проблем не пов’язано з великими інвестиціями будь-кого з учасників. Разом з тим створення Департаменту зі збереження водних ресурсів Центрального і Західного басейнів (Central and West Basin Water Replenishment District) потребувало великих інвестицій часу і грошей. Зміни існуючих правил також можуть бути дуже дорогими. Зміна прав на водні ресурси для власників вищерозташованих земель­них ділянок і для присвоювачів, наприклад, потребувала багаторічних високовитратних судових розглядів. У цих випадках усі зміни в прави­лах були найважливішими аспектами процесу інституційного поста­чання. Кожна зміна мала за основу попереднє правило. Деякі зміни в правилах можна здійснити з низькими витратами на трансформацію, що дозволяє учасникам отримати ряд переваг колективних дій, перш ніж вони стикнуться з більш дорогими альтернативами. Усі ці витрати на трансформацію залежать від поточного політичного режиму. Після кількох десятиліть інституційних змін створена інституційна інфра­структура стала великою інвестицією, яка різко змінила стимули і по­ведінку учасників, а також підсумкові результати. Кожне інституційне перетворення ставало основою для наступних змін.

Те, що презюмується як дилема другого порядку, в якій інститу- ційні зміни розглядаються як один великий крок, може мати, а може і не мати структуру дилеми, коли інституційні зміни розглядаються як послідовний і поетапний процес. Чисті витрати на розв’язання малої частки великої проблеми другого або третього порядку можуть бути досить високими і розподілятися так, що деякі учасники доб­ровільно надаватимуть початкові колективні вигоди другого поряд­ку, тоді як не захочуть самостійно приймати рішення першого по­рядку. Розв’язання деяких початкових проблем другого і третього порядку може допомогти учасникам перейти до розв’язання проблем першого порядку, а також більш складних проблем другого і третього порядку.

За допомогою цих концептуальних змін можна перейти до розвит­ку єдиної теорії інституційних змін замість окремої теорії про похо­дження й окремої — про реформування. Процеси як конституційного вибору, так і колективного, продукують правила, що впливають на поведінку суб'єктів у пов’язаних ситуаціях (див. мал. 2.2). Обидва про­цеси самі по собі є структурованими правилами. У ситуації конститу­ційного вибору люди вирішують, чи варто змінювати набір «статус- кво»-правил, які визначають, хто і як у майбутньому має право колективного вибору рішень. Окрім того, в ситуації колективного вибо­ру особи вирішують, чи слід змінювати набір «статус-кво»-правил, які визначають, хто і як має право робити майбутні оперативні вибори.

Результат колективного вибору часто осмислюється як «політич­ний простір», залишаючи невизначеним, що саме мають на увазі під політичним простором. Коли потрібно визначити бюджет у площині колективного вибору, політичний простір може розглядатися як звід правил про те, хто і скільки зобов’язаний, кому заборонено або дозво­лено витратити, на що саме і в які терміни. Коли потрібно визначити регулювання, політичний простір може розглядатися як звід правил про те, хто зобов’язаний, кому заборонено або дозволено вчиняти пев­ні дії чи впливати на результати, пов’язані з конкретною сферою діяль­ності.

В обох процесах окремі особи порівнюють очікувані вигоди та вит­рати на встановлення набору «статус-кво»-правил порівняно зі зміне­ним набором правил. Отже, щоб пояснити інституційні зміни, необхід­но вивчити, як учасники тих видів діяльності, в яких пропонуються зміни у правилах, будуть розглядати перспективи чистого прибутку у разі збереження «статус-кво»-правил порівняно з якимось типом змін. У розділі 6 я розвину ці ідеї далі та презентую рудименти теорії інсти- туційних змін, які можна застосувати до зміни правил, що структуру- ють ситуації колективного або оперативного вибору. Однак перш ніж це зробити, важливо вивчити випадки невдачі, які обговорюються в розділі 5, аби і на ці припущення можна було спиратися як на інформа­цію про ситуації, в яких учасники не досягли успіху у зміні своїх інсти­туцій.