§ 1 . Понятие внебюджетного фонда

90-х rr. :ХХ в., что было обусловлено системным кризисом экономики

государства. Резкий спад производства повлек спад поступлений

в бюджет, который стал неспособен покрывать социальные расходы.

Обострились проблемы финансирования проведения крупных

научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, стояло

под вопросом развитие дорожной инфраструктуры.

Основным недостатком бюджетного финансирования является

обезличивание бюджетных средств и, как следствие этого; возможность

недостаточного финансирования социальных и экономических

программ, в этих условиях возникла необходимость в обособленных

от бюджетов целевых фоНдах денежных средств с закрепленными за

ними доходными источниками.

эффективнее аккумулировать денежные ресурсы и расходовать

их в соответствии с целевым назначением.

Внебюджетные фоНды широко распространены не только в нашей

стране, но и за рубежом. Кроме стран СНГ, структура внебюд-

283

Раздел III. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

жетных фондов в которых напоминает отечественную, внебюджетные

фонды существуют и в странах Восточной Европы, в США, Японии,

Франции, Германии. Распространенность таких фондов ясно

показывает определенную общность факторов, вызвавших к жизни

само это явление.

Необходимость формирования государством целевых фондов денежных

средств закреплена и в международных документах, например,

принятые 29 июня 1933 г. две конвенции Международной организации

• труда: Конвенция NQ 35 об обязательном страховании по

старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц

свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и

домашней прислуги и Конвенция NQ 36 об обязательном страховании

по старости трудящихся в сельском хозяйстве'- предусматривают,

что управление финансовыми средствами финансовых страховых социальных

фондов ведется отдельно от управления государственными

средствами (ст.

СССР, ни Российской Федерацией, однако именно они закрепили

на международно-право во м уровне принцип отделения средств социального

страхования от государственного бюджета.

Целевые государственные фонды денежных средств возникли

в нашей стране задолго до экономического кризиса 90-х гг. :ХХ в. До

1938 г. существовал так называемый бюджет социального страхования,

утверждаемый отдельно от государственного бюджета2 •С 1938 г.

этот бюджет стал составной частью Государственного бюджета СССР

и формировался за счет страховых взносов предприятий, учреждений,

организаций. Бюджет государственного социального страхования

составлялся ВЦСПС.

С 1970-го по 1991 г. в соответствии с постановлением Совета Министров

СССР и ВЦСПС от 27 марта 1970 г. NQ 2143 в составе госу-

284

См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда.

1919-1956: в 2 т. Т. 1. Женева 11 Международное бюро труда. 1991. С. 259-276.

См.: Государственный бюджет СССР 1 под ред. Г .Л. Рабиновича. М., 1983. С. 295-

300; Финансовое право: учебник 1 под ред. Е.А. Ровинскоrо. М., 1971. С. 177; Советское

финансовое право: учебник 1 под ред. Е.А. Ровинскоrо. М., 1978. С. 164;

Советское финансовое право: учебник 1 под ред. В.В. Бесчеревных, С .Д. Цыпкина.

М., 1967. С. 17; Бюджетная система Российской Федерации: учебник 1 под

ред. М.В. Рома~овскоrо, 0.0. Врублебской. М., 1999. С. 19-21.

СП СССР. 1970. NQ 6. Ст. 41.

Глава Х Государственные внебюджетные фонды

дарственного бюджета существовал специальный фонд, предназначенный

для социального страхования колхозников и формировавшийся

за счет отчислений колхозов в размере 2,4% фонда оплаты

трудаl.

Если говорить о нашем времени, то одним из первых внебюджетных

фондов в начале 90-х rr. прошлого столетия бьm Пенеионный

фонд СССР, сформированный в соответствии с Законом СССР от

15 мая 1990 г. «0 пенеионном обеспечении граждан в СССР»2 •С этого

времени в СССР, а затем и в РСФСР начался активный процесс

образования многочисленных; внебюджетных фондов социальной и

экономической направленности, пик которого пришелся на период

с 1993-го по 1998 г.

следующие внебюджетные фонды: Пенеионный фонд РФ,

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд

социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения

РФ, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ,

Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд,

Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд развития исполнительного

производства и т.д.

Не меньшее число внебюджетных фондов существовало на уровне

субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных образованиях.

Количество фондов не было постоянной величиной: некоторые

фонды существовали не более года, а другие действуют и сегодня,

например, Пенеионный фонд РФ.

Новым этапом развития целевых фондов стало вступление в силу

БК РФ, согласно которому на федеральном уровне могут действовать

только три социальных внебюджетных фонда: Пенеионный

фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд

обязательного медицинского страхования. Остальные целевые фонды

продолжили свое существование в качестве бюджетных фондов.

В настоящее время доля государственных внебюджетных фондов

в рамках государственной финансовой системы •весьма и весьма значительна.

Так, в 2007 т. доходы трех внебюджетных фондов (Пенсионного

фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федераль-

См.: Симоненко Г. Шаги вперед, шаги назад ... // Охрана труда и социальное страхование.

Социальное страхование. 2000. NQ 9; 2001. NQ 1. С. 15-18.

Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. NQ 23. Ст. 416 (документ утратил силу).

285

Раздел IIL Правовой режим государственных внебюджетных фондов

ного фонда обязательного медицинского страхования) бьmи равны

1/

3 доходов федерального бюджета. Именно за счет внебюджетных

фондов осуществляются пенеионное и медицинское обеспечение

граждан, выплата различных пособий (пособий по временной нетрудоспособности,

беременности и родам, при рождении ребенка, по

уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение),

финансируется санаторно-курортное лечение и т.д.

Таким образом, существующие сейчас внебюджетные фонды составляют

своего рода второй, «социальный» бюджет Российской

Федерации.

Главными отличительными чертами внебюджетных фондов являются:

во-первых, то,.

определенную совокупность денежных средств, финансовых ресурсов1,

находящихся в собственности государства. Фонд существует

только в том случае, когда финансовые ресурсы концентрируются

в одном «мешке». Это касается как доходов, так и расходов указанных

фондов. Не существует внебюджетных фондов только с одними

доходами или только с расходами. Иными словами, расходы и доходы

фонда всегда взаимосвязаны.

Во-вторых, создание государственных внебюджетных фондов

для финансирования вполне определенных, конкретных задач с запретом

направлять аккумулированные в них финансовые ресурсы

на иные цели, чем это бьmо предусмотрено при образовании фонда.

Иначе говоря, все внебюджетные фонды имеют целевой характер.

В-третьих, накопленные в государственных внебюджетных фондах

ресурсы находятся в оперативном управлении определенного государственного

учреждения, которое в ряде случаев специально создается

для выполнения этой задачи (Пенсионный фонд РФ, Фонд

социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского

страхования).

286

Таким образом, в тех случаях, когда в нормативном акте говорится

о внебюджетном фонде как об определенном учреждении, то

имеется в виду орган, полномочный распоряжаться средствами

фонда.

См.: Финансы/ под ред. В. М. Родионовой. М., 1994. С. 10.

Глава Х Государственные внебюджетные фонды

Например, в этом контексте часто упоминаются Федеральный

фонд обязательного медицинского страхования и территориальные

фонды обязательного медицинского страхования. Так, в соответствии

с Положением о территориальном фонде обязательного медицинского

страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ

от 24 февраля 1993 г. NQ 4543-I', территориальный фонд является

самостоятельным государственным некоммерческим финансовокредитным

учреждением. В соответствии с указанным Положением

территориальный фонд является юридическим лицом.

В уставе Федерального фонда обязательного медицинского страхования,

утв. постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.

NQ 8572, прямо говорится~ что федеральный фонд является самостоятельным

государственным некоммерчес.ким финансово-кредитным

учреждением, полное официальное наименование которого - Федеральный

фонд обязательного медицинского страхования.

Безусловно, в указанных случаях не идет речи о фондах как о

совокупности денежных средств. Имеются в виду организации, которые

вправе распоряжаться средствами фондов; для приведеиных

примеров такой организацией будет являться исполнительная дирекция

фондов, возглавляемая исполнительным директором.

Таким образом, целевые государственные или муниципальные

фонды можно, помимо указанных в настоящей главе материального

и экономического аспектов, рассматривать и как органы,

в управлении которых находится целевой фонд как совокупность

денежных средств.

В-четвертых, важным признаком государственных внебюджетных

фондов является нахождение их денежных средств в собственности

Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации.

В-пятых, источники формирования и направления расходования

средств государственных внебюджетных фондов ежегодно указываются

в актах, принимаемых соответствующими законодательными

органами государственной власти, т.е. все расходы и доходы государ-

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N2 17. Ст. 591.

СЗ РФ. 1998. N2 32. Ст. 3902.

287

Раздел IIL Правовой режим государственных внебюджетных фондов

ственных внебюджетных фондов, их размер ежегодно устанавливаются

в законах о бюджетах этих фондов 1 • И наконец, в-шестых, важным признаком внебюджетных фондов

является наличие собственных источников доходов. Основным

источником формирования государственных внебюджетных фондов

являются страховые взносы2 • Исходя из указанных признаков внебюджетных фондов можно

дать развернутое определение государственного внебюдж:етноrо фонда

как совокупности находящихся в государственной собственности

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации денежных

средств (финансовых ресурсов), обособленных от государственных

бюджетов, имеющих целевой характер, источники формирования

в виде целевых доходов или целевых отчислений от кон~ретных

доходов, размер и направления расходования которых ежегодно указываются

в соответствующих законах о бюджетах этих фондов, оперативное

управление которыми осуществляется уполномоченными

государственными учреЖдениями.