РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА: і ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ

Реструктуризация промышленности и конверсия оборонного комплекса России представляют магистральные направления трансформации сложившейся хозяйственной системы. Реструктуризация промышленных предприятий, которая должна была повысить их конкурентоспособность, не привела к ожидаемым результатам.

Уместно сформулировать ряд причин, по которым реструктуризация за такой продолжительный период времени не привела к ожидаемым результатам и одновременно продолжает сохранять высокое значение для российской экономики. Возможно, что полные ответы на эти вопросы можно получить только в рамках отдельного исследования эволюции данных процессов и комплексного подведения итогов. Здесь остановимся только на общих моментах.

1. Одна из основных причин заключается в том, что был неверно выбран вектор преобразований российской экономики и соответствующие инструменты и методы. Целью реструктуризации должны были стать повышение конкурентоспособности промышленных предприятий и обеспечение роста реальных доходов работающего населения. Этого невозможно добиться за короткий срок. Для осуществления подобного процесса требуются значительные усилия и время, поэтому расчет на то, что приватизация государственных предприятий приведет к их реструктуризации, т.е. новые собственники и рынок приобретут необходимые стимулы и возможности для проведения этого процесса практически в автоматическом режиме, не оправдался. Задача реструктуризации не воспринималась как системная, что в условиях отсутствия полноценного рынка капиталов, нестабильности потребительских и факторных рынков, а также наличия множества неэффективных инвестиционных решений, удручающего состояния основных фондов, снижающихся реальных доходов, разворачивающейся высокой инфляции, негибкости промыш

   ленной структуры к внедрению новых технологий и т.д.

   приводило к прогрессирующему спаду промышленного производства.
2. Подходы к реструктуризации изначально основывались ня| представлении о том, что существует реструктуризация фирмы gj условиях отлаженно функционирующей рыночной экономики! В последнем случае реструктуризация сопровождается ростоь| структурной безработицы, что обеспечивает высокий уровень производительности на этих предприятиях и позволяет использовать высвободившуюся рабочую силу на фирмах в растущих отраслях, характеризуемых также высокой производительностью труда. Это повышает эффективность функционирования всей экономики. Но когда цели реструктуризации требуется достичь в условиях крупнейшего за историю страны спада промышленного производства, тогда довольно трудно обеспечить необходимый уровень производительности, поскольку не удается наладить эффективное использование высвобождаемой рабочей силы и, кроме того, возникает вопрос: существуют ли принципиальные основания реструктуризации в классическом ее понимании? Может быть, реструктуризацию следует трактовать как систему правительственных действий и реакций экономических агентов, позволяющую восстановить объемы производства и реальные доходы, т.е. вывести их на докризисный уровень? Видимо, данная проблема потребует дополнительных теоретических объяснений, но в политическом отношении ответ более или менее ясен: путать реструктуризацию промышленности в сложившейся рыночной экономике и в трансформируемом хозяйстве, претерпевающем переход от централизма к экономике рынков, нельзя. И в теоретическом плане, и в политико-экономическом это два разных процесса. Один управляется функционированием рынков и общей политикой правительства, другой должен управляться только правительством, потому что отсутствуют полноценные рынки. Их появление должно превращать правительственное управление в экономическую политику, соответствующую признанным стандартам. Это будет справедливо только в том случае, если рынки, производимая продукция, доступность создаваемых благ будут также соответствовать признанным стандартам.
   Асинхронность способна привести экономику к катастрофе, когда ни один из важных параметров не будет достигнут без коренных изменений подходов к организации и развитию экономики.
3. Провозгласившие необходимость реструктуризации экономики реформаторы, понимая проблемы функционирования цен

трализованной экономики, не рассматривали процесс ее реструктуризации как проблему децентрализации, регулирования и реинституционализации. Требовалось ввести новую конституцию деятельности промышленных организаций, создать конкурентоспособные и конкурирующие комбинации промышленных групп, учитывая главное ограничение - объем располагаемого реального дохода, который можно тратить на указанные цели. Вместе с тем не учитывалась и возможность интеграции промышленных предприятий. Считалось, что если создать класс собственников промышленных предприятий, то они, принимая определенные решения и работая на рынке, будут одерживать победы или испытывать поражения, иными словами, одни будут становиться банкротами, а другие наращивать свои производственные мощности и увеличивать капитал. Но этот процесс стихийно происходить не мог, поскольку отсутствовали необходимые институты и рынки.

4. С самого начала экономических преобразований считалось, что предприятия должны самостоятельно принимать решения, касающиеся своей производственной деятельности и поведения на рынке, а также во всех остальных сферах. Некоторая база для этого была подготовлена в конце 80-х годов, когда внедрялись методы хозяйственного расчета и самофинансирования. Это были первые уроки управления финансами предприятий, выбора продуктовой номенклатуры, изменения организационных структур, включая состав менеджеров среднего и высшего звена и т.д. Однако эти уроки не привели к формированию прочного знания, поскольку проводились под патронажем центральных органов и в условиях иной хозяйственной системы. Их следовало продолжать, обеспечивая эволюционный переход к принятию решений в условиях свободного ценообразования и нестабильных рынков.
   Но форсирование событий привело к самоустранению государства от управления процессами преобразований в промышленности. Реструктуризация, практически вплоть до 1998 г., не рассматривалась правительственными службами как главный элемент промышленной политики, а макроэкономические мероприятия, осуществляемые в 1992-1998 гг., шли вразрез с задачами развития промышленности РФ.

Тем самым реструктуризации в России было придано одно направление движения - в сторону создания мощного финансовоспекулятивного сектора экономики. Исходя из этого, в 2000 г. перед российской экономикой возникла другая задача: осуществить

“рерструктуризацию”, т.е. произвести пересмотр сложившейся хозяйственной структуры, не имеющей долгосрочных перспектив развития. Это невозможно сделать быстро в силу двух ограничении: во-первых, недостаточных инвестиций, во-вторых, из-за сложившихся в течение указанного срока моделей поведения промышленных предприятий, которые наверняка придут в конфликт с новыми действиями. Таким образом, приходится констатировать важность государственного регулирования в проведении реорганизации промышленности. Но не менее важно уточнить, когда прямое государственное управление процессами реструктуризации должно быть уменьшено, а затем и прекращено. При этом должны сохраниться механизмы эффективной государственной промышленной политики, без которой не развивается ни одна экономика западного мира. Причем в эти инструменты могут вноситься коррективы в зависимости от особенностей построения региональной экономики, т.е. проблему реструктуризации промышленности следует рассматривать с позиций региональной политики.

В качестве институционального инструмента осуществления промышленной политики может выступать специальный закон, который определяет цели, задачи, принципы реализации промышленной политики с учетом социально-экономических особенностей развития страны и отдельного региона, правовых условий, упорядочивает взаимоотношения между субъектами региональной экономики по поводу участия в разработке соответствующих мероприятий и в программах развития различного уровня (федеральных целевых, региональных, отраслевых).

Основными целями региональной промышленной политики могут выступать:

• развитие научно-технического и промышленного потенциала области;
• стимулирование создания и производства конкурентоспособной продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий;
• оптимизация структуры промышленности области;
• обеспечение занятости и роста благосостояния населения;

Промышленная политика - неотъемлемый элемент общей

региональной политики, поэтому ее концепция должна вытекать из стратегии социально-экономического развития региона, оценки природно-ресурсной и климатической составляющей, определении основополагающих проблем развития региона в ближайшем будущем и в сравнительно отдаленной перспективе, из

диагностики региональной экономики и построения прогноза развития области (включающего социально-демографический, природно-ресурсный, экономический, технологический, экологический, информационный прогнозы). На наш взгляд, в условиях высокой региональной разобщенности требуется особая оценка системы взаимосвязей “Центр-регион”, поскольку от качества отношений в этой системе зависит не только проводимая федеральным правительством региональная политика, но и возможности проведения тех или иных мероприятий самим регионом, т.е. степень его хозяйственной самостоятельности и эконо- мико-политической автономности - способности принимать эффективные решения. Такую оценку необходимо проводить на основе подписанных договоренностей между Центром и регионом, законодательных актов, регулирующих на текущий момент данный вид отношений. Результатом ее будет отнесение региона к наиболее депрессивным или динамично развивающимся, донорам или реципиентам. Этим будет определяться направленность мероприятий региональной промышленной политики, объемы федеральной помощи в виде соответствующих трансфертов и кредитов.

Промышленной политике в управлении должна отводиться большая роль, поскольку без нее процесс реструктуризации экономики провести невозможно, тем более что в Законе продекларирована цель “оптимизации промышленной структуры”. Концепция промышленной политики депрессивного региона должна строиться на выборе приоритетных направлений развития его промышленных подсистем, что предполагает установление набора критериев, позволяющих осуществить данный выбор, а также должна включать разработку комплекса мероприятий государственной поддержки (федеральных и региональных властей) и оценку эффективности вариантов экономической политики.

Одним из центральных моментов промышленной политики является решение социальных задач. Обеспечение занятости, загрузка производственных мощностей представляются весьма важными целями, но если это не приводит к росту заработной платы работников предприятий, а по области в целом - к росту реальных доходов населения, то подлинная проблема не решается в рамках разработанного комплекса мероприятий. Это верный сигнал для пересмотра промышленной и инвестиционной политики, как на отдельных предприятиях, так и региональными властями.

В качестве основных инструментов, при помощи которых обеспечивается реализация региональной промышленной политики, могут выступать:

• программы развития промышленности, в частности, региональные, утверждаемые областной думой и разрабатываемые по заказу областной администрации;
• областной фонд развития промышленности, создаваемый для финансирования мероприятий промышленной политики;
• система прямых и косвенных мер государственной поддержки промышленности: введение правил, норм, дополнительных процедур, изменений в системе налогообложения и т.д.

Финансирование разработки и реализации региональных программ развития осуществляется на долевых началах областным бюджетом и предприятиями-участниками. Пропорция определяется в ходе согласований между субъектами и напрямую зависит от изменений региональной конъюнктуры и доходной части областного бюджета.

Для повышения разнообразия экономико-политических воздействий на развитие промышленности в регионах требуется использовать следующий арсенал возможных рецептов - стандартных и оригинальных:

• инвестиционный налоговый кредит либо полное освобождение от уплаты налогов в областной бюджет. Здесь нужны четкие критерии, оформленные в виде соответствующего закона (или поправок к действующему);
• предоставление инвестиций из регионального фонда развития промышленности;
• предоставление гарантий областной администрации по возврату промышленными предприятиями кредитов или обеспечение залога государственного имущества (механизм требует оформления, в том числе законодательного);
• предоставление в аренду госимущества, в том числе и на льготных условиях;
• оказание помощи промышленным предприятиям в поиске необходимой для них информации и заказчиков;
• проведение работы по привлечению кредитов в региональную промышленность;
• поиск областной администрацией контрактов для предприятий на поставку продукции для федеральных нужд, а также использование областного заказа;

• организация общественных работ, направленных на улучшение промышленной инфраструктуры в регионе;
• обеспечение межрегиональных экономических связей, представление интересов региона за его пределами;
• организация системы расчетов с федеральным бюджетом для предприятий оборонного комплекса (проведение взаимозачетов при несвоевременном финансировании оборонного заказа);
• использование системы муниципальных займов;
• отладка системы бюджетных трансфертов, включая инвестиционные;
• законодательное закрепление инвестиционных функций федерального, регионального и местного уровней власти и выстраивание соответствующей структуры регулирующих налогов.

Это стандартный набор мероприятий, не претендующий на завершенность, который уже применяется в тех или иных масштабах с той или иной эффективностью. Оригинальный пакет мер следует из экономического анализа регионального хозяйства. Во-первых, оборонные предприятия, участвующие в программе развития, выдвигали свои предложения при жестко ограниченных возможностях оценки рыночных перспектив рассматриваемой к выпуску продукции. Во-вторых, эти предложения проходили чрезвычайно запутанный, длительный процесс экспертиз и согласований как в регионе, так и в Минэкономики (проблема сложности и размытости критериев отбора), пока программа была утверждена к реализации.

Проекты некоторых предприятий не вошли в эту программу. Таким образом, происходило выделение средств под проекты с высокой степенью рыночной неопределенности. Эта практика требует пересмотра. Необходимо давать оценку потребительной стоимости продукции, выдвигаемой предприятиями на государственные инвестиционные программы, т.е. рассчитывать норму потребительной стоимости, особенно в отношении продукции, которая не заполняет пустые рыночные ниши, а является импортозамещающей.

1. Требуется оценить продуктовую матрицу региональной промышленности и отслеживать ее изменение методами компьютерного мониторинга, в том числе с учетом прогноза изменений экономической конъюнктуры и уровня реальных доходов в региональной экономике.
2. Необходимо оценить производственно-технологический, научный, кадровый потенциал региона, а также его инвестицион

   ные возможности - внутренние и потенциальные внешние (максимальный объем привлечения инвестиций извне).

3. Необходимо произвести оценку и понять, насколько автономны и замкнуты воспроизводственные контуры региональной экономики, и определить их количество (в том числе приоритеты развития, предоставляющие конкурентные преимущества для экономической системы).
4. Важным направлением промышленной и инвестиционной политики является структурообразование экономики - формирование интегрированных промышленных комплексов. Это более широкая и сложная в создавшихся условиях задача не просто объединения или слияния нескольких предприятий, а образования вертикально интегрированной работоспособной промышленной системы без ущерба для процессов развития малого и среднего бизнеса в регионе. Это и будет оптимальная промышленная структура, когда крупные промышленные предприятия будут сосуществовать и эффективно развиваться с малым бизнесом, создавая рабочие места и увеличивая реальный зарабатываемый доход граждан.
5. Региональным властям требуется реализовывать политику согласно концепции “ключевого параметра” конкурентоспособности. При крайней ограниченности инвестиций следует выбирать не проекты (лучший бизнес-план), а ключевой параметр конкурентоспособности, который имеется у конкретного изделия, а также предприятия, региона и страны. Потребитель в конечном счете покупает набор параметров продукта или вообще один параметр. Кстати, большая роль здесь отводится рекламе этого параметра или набора параметров, поэтому нужно сконцентрировать имеющиеся инвестиционные возможности на их достижение. Когда рассматривается инвестиционный проект, то его финансовые показатели часто затемняют значение свойств создаваемого продукта, особенно в сравнении с конкурирующими продуктами. Таким образом, ожидаемая отдача просто “съедается” рынком, поскольку предприятия осуществляют производство продукта с заведомо более низкими по сравнению с аналогами технико-экономическими параметрами.
6. При разработке промышленной политики следует учитывать монетарное наполнение потребительских рынков и рынков промышленной продукции. Рост инвестиций станет возможным только при системном повышении качества российской экономики, и на уровне отдельно взятого региона кардинально перело

   мить ситуацию достаточно проблематично. Успехи Москвы, Санкт-Петербурга, Свердловска, Самары и некоторых других городов и регионов объясняются их спецификой: во-первых, они располагают уникальными технологиями и ресурсной базой, во-вторых, некоторые из них снимают политическую ренту, в-третьих, имеют значение личные связи губернаторов с мощными банковскими структурами в России и за рубежом. Безусловным достоинством является то, что они разумно используют эти возможности, хотя эффективность организации инвестиционного процесса даже в этих регионах оставляет желать лучшего. Аспект связи губернаторов с фондами, инвестиционными компаниями и банками является тем, возможно, условно позитивным свойством коррупции, о котором шла речь выше. Следовательно, в долгосрочном плане страну не может устроить наличие и развитие таких связей, хотя бы потому, что они носят узко ориентированный локальный характер, определяются отдельными личностями, а не системными характеристиками и вектором развития самой экономики. В связи с этим при внедрении критерия оценки, учитывающего долгосрочный аспект развития, причем с качественных позиций, можно утверждать, что подобная организация связей и инвестирования обладает порочностью и может интерпретироваться как форма выживания, но не как образец для имитации и институционализации. Причина состоит в том, что она просто низко эффективна по своему содержанию и гипертрофирует весь инвестиционный процесс, а также институты, отвечающие за перераспределение ресурсов.

Необходимо отметить, что в законодательном плане лимитирующими факторами развития промышленности выступают три правовые системы: налоговый кодекс, закон о несостоятельности и банкротстве предприятий и антимонопольный закон. Налоговый кодекс обязательно должен предусматривать создание стимулов для инвестирования в промышленность. Необходимо учитывать различные варианты инвестиционного налогового кредита и систему экономических выгод для банков, инвестирующих в промышленность, а не в финансово-спекулятивный сектор экономики. Следует снизить налог на прибыль, а также пересмотреть структуру начислений на заработную плату, очистив последнюю от искусственных наслоений, что возможно, если принять предложения по переносу налоговой нагрузки на при- родно-ресурсную составляющую и собственность. Кроме того, следует приостановить действие закона о банкротстве, особенно

в отношении предприятий оборонного комплекса - акционерных обществ, поскольку они находятся в трудном финансовом положении, а смена собственника кардинально не изменит ситуацию. Государство для данных предприятий должно в законодательном порядке решить проблему организации интегрированных промышленных систем, раз эта проблема не была решена в ходе приватизации. Теперь акционерные общества вправе самостоятельно решать, объединяться им или нет и, если да, то с кем. Но многие предприятия ВПК испытывают серьезные трудности, что создает правовые основания для соответствующих реорганизаций. Однако требуется законодательно оформить такую процедуру либо в виде дополнений в Закон о банкротстве и в Закон о конверсии оборонно-промышленного комплекса или в Закон об акционерных обществах, либо принять закон “Об управлении региональными экономиками и отраслевыми комплексами в условиях кризисной экономики”, так как прерогатива принятия подобных решений все еще остается за акционерными обществами. Этот закон мог бы перестать действовать с заранее заданного момента, к которому была бы сформирована более или менее здоровая промышленная структура.

Все эти мероприятия, по нашему мнению, должны применяться к предприятиям оборонно-промышленного комплекса и ко всей региональной экономике. Однако для этого необходимы не только соответствующие законодательные трансформации, включая изменения в законодательствах конкретных регионов, но и соответствующие изменения макроэкономической политики, а также подходов в области управления региональной экономикой. Кроме того, требуются финансовые ресурсы на саму организацию эффективного управления и разработку программ. Выход видится в одном: в подстраивании организационно-правовой базы под задачи оздоровления промышленности, для чега разрабатываемые системы правил должны быть предельно прсі сты и понятны, что обеспечит контроль над их выполнением^ минимальными издержками.

Применительно к проблемам реструктуризации промышленности РФ и оборонного комплекса страны следует отметить нестыковки в разрабатываемом законодательстве. С одной стороны, к 1999 г. создана вся необходимая законодательная основа для проведения реструктуризации и конверсии на предприятиях оборонного комплекса; с другой - это законодательство включает уже использовавшиеся подходы и механизмы государственно

го регулирования, но слабо учитывает текущее состояние оборонного комплекса, к которому тот пришел за годы стихийных преобразований.

В заключение необходимо отметить, что решить проблему оздоровления промышленности можно только путем объединения усилий всех заинтересованных сторон: администрации разного уровня, научной общественности, промышленников и предпринимателей. Разработка эффективной политики станет возможной при вовлечении в этот процесс российских экономистов, мнением которых зачастую пренебрегают, приглашая для консультаций западных коллег, демонстрирующих абсолютное незнание специфических особенностей функционирования российской промышленности. Региональной администрации и российскому правительству необходимо задуматься, с моей точки зрения, над самоидентификацией, над текущей экономической ситуацией и научным обоснованием собственных действий в сфере политики.