СТРУКТУРНАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ЕДИНСТВО

Структурная политика государства - это, по существу, совокупность таких методов, приемов, действий, которые формируют и реализуют стратегию развития основных отношений (пропорций) хозяйственной и, что важно, социальной системы.

Представленный выше рисунок довольно наглядно показывает, что в экономике независимо от ее типа всегда существует альтернатива между тем, сколько потреблять в текущем режиме и сколько вкладывать в создание производственной базы будущего.

Производство- потребление

Рис. 8.4. Система “производство-потребление” в централизованной и традиционной экономике

турных изменений, провести индустриализацию и восстановление промышленности и экономики после Второй мировой войны, став в один ряд со странами - лидерами научно-технологического развития, которые понесли ущерб в сотни раз меньший.

Нельзя сказать, что этот феномен не был изучен. Так, еще в 1957 г. профессор из Великобритании А. Байков прочел лекцию “Советский опыт инвестиционной политики в отношении к общей стратегии развития”[183]. Основная идея названной лекции - это невозможность с использованием сугубо рыночных инструментов регулирования обеспечить эффективное инвестирование в условиях низкого жизненного уровня граждан страны. Стратегия развития экономики должна включать решение структурных задач, чего невозможно достигнуть без учета особенностей инвестирования и сложившихся на данный момент социальных отношений. Структурная преемственность в ходе реализации структурной политики вообще-то подвергается разрушению, иначе невозможно получить в процессе управляющих воздействий новую и более эффективную структуру. Вместе с тем, осуществляя такую политику, ошибочно не учитывать экономическую наследственность, как раз заключенную в социальном типе отношений. Вопрос сводится к тому, как учесть указанное обстоятельство. Видимо, инвестиции должны направляться по определенным векторам, предполагающим поощрение одних стимулов

и видов деятельности. Если ресурсы ограничены, то другие стимулы и виды деятельности, с ними связанные, не получат должного монетарного ресурса.

Россия исторически всегда отставала от наиболее развитых стран Запада, поэтому перед ней всегда стояла задача догоняющего развития, решая которую, страна теряла “собственное лицо”, а для возврата утерянного предполагались значительные усилия, в том числе и по возрождению экономики. Интересно отметить, что Россия накануне 1917 г. по уровню развития отставала довольно существенно, если не сказать, что это отставание было вековым и во многом предопределило социальный исход, который привел к формированию оригинального направления развития и к созданию собственных, ни на что не похожих институтов. Другое дело, как в долгосрочном плане функционировали эти институты и можно ли было увеличить их эффективность без очередного коренного социального перелома или осуществить трансформацию менее болезненно. Однако этот второй перелом, произошедший в 1991-1993 гг., однозначно вывел Россию на траекторию догоняющего развития и копирования базовых социальных институтов у стран, добившихся высоких социальных стандартов жизни. Таким образом, налицо два типа догоняющего развития: первый - это развитие за счет “экономического рывка”, ускоренной индустриализации при специфической институциональной системе, централизованной системе управления; второй - это следование в разрешенном фарватере, где догоняющая стилистика обеспечивается на самом институциональном уровне организации жизни, а что будет с производством, потреблением, общим уровнем жизни в процессе такой трансформации - не играет роли, по крайней мере действия различных правительств[184] РФ в период 1990-2005 гг. именно об этом и говорят.

Теперь видно, что задачи второго типа догоняющего развития имитационные, формальные, они не содержат конкретных ответов: для чего, зачем, какими средствами и в каком объеме? Кроме того, совершенно неясно, каким будет адаптационный период, связанный с восприятием новых институтов, и во что за

этот период они превратятся, ведь их применение, внедрение в ином социо-культурном пространстве, в иной хозяйственной среде за время адаптации вызовет трансформацию самих институтов, поскольку адаптационный процесс обычно не является однонаправленным.

Интересно отметить, что второй тип догоняющего развития приводит к растрате накопленного советской системой капитала и к увеличению потребительского сектора. Иными словами, открывается этап расходования капитала, основных активов экономики и именно за счет этого ресурса и природной компоненты богатства осуществляется как сама трансформация, так и наступающий затем рост потребления, и внедрение, адаптация новых институтов. В течение начального периода потребление может сокращаться одновременно с сокращением капитальных активов экономики. Затем оно будет нарастать, возможно, медленно, при сокращении производственных активов. Однако если при стратегии “экономического рывка” и индустриализации хозяйства недопотребление и сокращение ресурсов потребительских секторов связано с созданием новых видов фондов и этот процесс продолжается до уровня накопления W, то обратный процесс, связанный с сокращение производственной базы и ростом потребительских секторов будет осуществляться до уровня потребления Ср, потом рост потребительских секторов приостановится, а вот дальнейшее сокращение основного капитала может и продолжаться. Это связано с тем, что утрата части активов и производственных фондов, которая не делает более эффективной оставшиеся виды активов, не позволит далее наращивать внутреннее потребление. По этой причине может сложиться ситуация, что за обозримый период времени, например, жизни одного поколения, так и не удастся выйти на уровень W в потребительских секторах, работающих легально (теневой сектор может восполнить этот пробел). Величина недопотребления Zc плюс величина сокращения производственной базы экономики Zs образуют издержки структурной трансформации и являются своеобразной инвестицией по трансплантации новых институтов и в осуществление институциональных модификаций. Вот почему в рамках экономической политики не могут осуществляться реформы, без их планирования, научного обоснования динамики, масштаба, последовательности, издержек, социальных последствий.

По этой причине социальная политика и означает план мероприятий по реформированию, хотя, конечно, преобразования ка

саются различных институтов, структур экономики, но направленность всего процесса обусловлена потребностью либо необходимостью достичь определенных параметров социального обеспечения и развития. Именно с этой целью должны осуществляться реформы.

Доход каждой группы, в % к общей величине

Структура групп потребления

Рис. 8.5. Кривая Лоренца и типы социальной политики

На рис. 8.5 показана кривая Лоренца, отражающая уровень неравенства в распределении доходов в конкретной экономической системе. Площадь сектора А есть не что иное, как коэффициент Джини, при помощи которого изменяется величина этого неравенства. Чем он выше и ближе к единице, тем дифференциация доходов выше, а степень неравенства глубже. Чем ближе кривая Lx к биссектрисе координатного угла, тем степень неравенства меньше.

Следовательно, в этой системе координат можно обозначить два вектора социальной политики, задающих два основных ее типа. Эти типы возникают по факту реализации социальной политики, когда совокупность мероприятий или их отсутствие обеспечивает увеличение неравенства, что символизирует вектор Si9 либо сокращение неравенства - вектор S2. Меры сугубо социального воздействия дополняются другими типами воздействий на экономическую систему, включая и структурные изменения, изменения в базовых институтах, например, в налоговом законодательстве. При прочих равных прогрессивная система налогообложения будет способствовать формированию вектора S2, а пропорциональная система - вектора Su не говоря уже о регрессивном налогообложении. Безусловно, стратегической

линией социальной политики должно стать направление указанных векторов с тем, чтобы осуществить приемлемое перераспределение доходов. Плодами экономического роста должны пользоваться так, чтобы бедные не становились беднее, а богатые - богаче, т.е. социальная политика имеет целью корректирование экономического роста в части распределения его дивидендов.

В социобиологической природе индивида заключена возможность и потребность постоянного сравнения. Любой индивид постоянно сравнивает себя с подобными себе особями, в том числе и по уровню дохода, и по экономическим условиям и возможностям его заработать, по способностям и т.д. Причем происходит явная трансформация критерия сравнения в сторону ослабления при сравнении собственного вклада, способностей и талантов и завышения при сравнении результатов и доходов. Вот этот эффект обязательно должен лечь в основу эффективной социальной политики. Иными словами, разрабатываемые мероприятия необходимо проектировать и применять, исходя из модели сопоставительного сравнения. Эта модель формирует мотивации индивидов, обусловливает реакции на любые правительственные действия, воспроизводит уровень доверия или недоверия к ним, определяет производительность труда, склонность общества к инновациям и развитию. Таким образом, на социальную политику возлагается большая надежда, связанная не только с выполнением государственных обязательств перед обществом, но и с формированием идеологии социальных отношений, обеспечением эффективного функционирования различных социальных структур, появлением эффективных с хозяйственной точки зрения мотивов.

На мой взгляд, стратегическим направлением социальной политики должна быть целевая установка сокращения разницы между наиболее бедными и богатыми слоями населения. Помимо системы налогообложения для решения этой задачи потребуется специальная организация институтов, не позволяющих концентрировать в одних руках значительные капиталы. Если рыночные институты позволили какому-то агенту за обозримый период времени воспользоваться ситуацией и создать грандиозный капитал, соизмеримый с национальным доходом отдельно взятой страны или даже регионов мира, то этой возможностью воспользовался именно он, а никто иной. Тогда почему посредством института наследования эти капиталы попадают в руки совершенно

не причастных к этому агентов, пусть и являющихся детьми или родственниками обладателя капитала. Если общественные институты современного капитализма позволили это сделать данного агенту, лицу, тогда они должны с уходом этого лица хотя бы в какой-то пропорции разделить эти капиталы между родственниками агента и восполнением общественных потребностей.

Институт наследования должен претерпеть изменения, так как в условиях информационной экономики, позволяющей за короткое время концентрировать крупные капиталы, он становится пережитком прошлого, старым обычаем, который в новых условиях может быть пересмотрен. Если на Нью-Йоркской фондовой бирже за один день оборачивается 7зо часть мирового ВВП, тогда за год этот показатель составит 12 мировых ВВП (исхожу из следующих примерных оценок: за день - 2 трлн долл., мировой ВВП - 60 трлн долл.). При российской трансформации всего за семь лет, с 1997 по 2004 г., число миллиардеров в Москве возросло с четырех человек до 32, превысив их число в Нью-Йорке. Понятно, что даже если эта цифра несколько преувеличена, скажем, в 2 раза, то все равно этот прирост крайне значителен. Особенно это показательно для страны, в которой к 2004 г. с трудом достигнут уровень потребления, имеющий место до кризиса 1998 г. (по некоторым оценкам он все еще не достигнут), а по объему производства и ВВП страна не достигла уровня начала 1990 г. При этом число лиц, владеющих несметным в представлении рядового гражданина состоянием, существенно возросло всего за пять-семь лет экономического роста.

Это дает основание говорить о полном отсутствии эффективной социальной политики, поскольку одной из задач социальной политики является исключение самой такой возможности. Правящий истеблишмент обычно не толкует так социальную политику в силу того, что заинтересован в сохранении status quo. Он не мыслит категориями проектирования соответствующих институтов и не рассматривает это действие как важнейший элемент социальной политики. В этом и состоит, если угодно, методологическая ошибка формирования и реализации социальной политики, да и экономической политики тоже. Социальная политика не должна быть пассивной или замкнутой в границах неэффективных базовых институтов, воспроизводящих только порочные формы хозяйственного развития. Если цель сближения бедных и богатых станет императивом социальной политики, тогда

можно очертить тот инструментарий, который социальная политика способна задействовать. Во-первых, при представлении получаемого дохода каждой группой как потока, приходящего в единицу времени, можно утверждать, что от исходной степени неравенства зависит возможность наращивания этого потока. Во-вторых, скорость каждого потока и интенсивность трансформации, т.е. эффективность использования этих доходов, определят направления правительственных воздействий. Как видим, социальная политика должна распространяться на величину потока доходов каждой социальной группы, величину скорости потока и трансформаторную возможность каждой группы по использованию этого дохода. Указанные параметры фактически задают динамику каждой децильной группы агентов и фактически определяют вид кривой Лоренца, расположение ее относительно биссектрисы координатного угла.

По каким же направлениям разворачивается вектор социальной политики. Если представлять содержание этого вектора, то легко понять стратегию реформ и необходимую социальную политику. На мой взгляд, у этого вектора имеются помимо названной институциональной составляющей следующие главные компоненты:

• рынок труда;
• пенсионная система;
• социальная защита населения и здравоохранение.

Государственная политика регулирования рынка труда преследует цель при обеспеченном темпе экономического роста создать условия для полной занятости и справедливого распределения доходов. Показательно успешна в этом смысле политика, проводимая в Швеции. Система разработанных еще при Г. Мюр- дале мер предполагала активную политику в области рынков труда. Стратегической целью выступала полная ликвидация безработицы за счет создания новых рабочих мест, их учета в общенациональном масштабе, а также переквалификации кадров.

Если в большинстве стран ЕС политика в области занятости сводится к необходимому оказанию материальной помощи безработным, принимающей обычно форму пособий по безработице, то в Швеции была изменена сама парадигма такой политики. Основной акцент делался на то, чтобы львиная доля расходов направлялась на повышение занятости и лишь небольшая часть, не более 25%, на выплату пособий по безработице. Очевидно, что такой подход не только стимулирует рынки труда и работодате

лей предоставлять рабочие места и расширять производство, т.е. является стимулирующим экономический рост фактором, но и создает условия, когда быть безработным становится невыгодным. Система институтов, регулирующих рынок труда, устроена так, что по мере того, как безработный отказывается от предлагаемой на бирже работы по специальности, с него снимается пособие, так что после нескольких отказов, он вообще лишается права на пособие. При этом ограничен и общий период выплаты пособия. Права же работающего хорошо защищены, в том числе и довольно развитым в Швеции профсоюзным движением, из которого вышли многие известные политики и экономисты.

В России проблема трудовых отношений является центральной, как и политика в отношении рынков труда. Ее решение должно исходить из стратегических приоритетов развития страны, т.е. важно не просто иметь гибкие рынки труда, ликвидировать Министерство труда, соответствующие научные организации, занимающиеся исследованием трудовых процессов и принять законодательно такой Трудовой кодекс, который на практике создает больше вопросов, а решать задачу максимально эффективного использования трудового потенциала страны. В частности, Трудовой кодекс, с одной стороны, расширяет возможности работодателя, в том числе доходящие до произвола, но, с другой стороны, позволяет работнику шантажировать менеджмент фирмы обращениями в суд по каждому поводу, особенно относительно заработной платы, увольнения. Возможно, такой баланс сил при отсутствии эффективных профсоюзов и необходим, однако как объяснить, что работодатель навязывает своему персоналу режим работы, по продолжительности превышающий восьмичасовой рабочий день. Тем самым нарушаются конституционные нормы и увеличивается эксплуатационная нагрузка, поскольку оплата за переработку, как правило, не соответствует вкладу. Конечно, она может быть и ниже этого вклада, потому что снижается продуктивность, нарастает усталость, да и сама потребность в такой деятельности возникает по необходимости и часто в силу роста неэффективности фирмы либо при внешних угрозах, а также растущих трансакциях, с которыми невозможно справиться даже за счет дополнительного приема персонала.

Система трудовых отношений России перманентно реформируется, при этом никто не удосуживается оценить эффективность процессов, протекающих в этой сфере, структурные

особенности рынка труда. Ожидается передача функций федеральной комиссии по труду на региональный уровень. Это серьезно ущемляет права работников, поскольку в условиях коррупции подобный шаг укрепит позиции менеджмента. Если ранее работник мог обжаловать приказ директора в этой федеральной комиссии, то теперь на уровне региона директор может договориться с членами и председателем комиссии, и его приказы, в том числе и незаконные, могут отменяться с меньшим успехом. Судебная система в силу своей инерционности не сможет обеспечить эффективное рассмотрение таких дел и трудовых споров, поскольку нагрузка на суды в этом случае резко возрастет.

Приведенные примеры подтверждают то, что правительственная политика не учитывает последствий тех решений, которые предлагает и это касается не только макроэкономического уровня, но и институциональной политики - по формированию и изменению правил и процедур. В первой части этой книги было показано, что скорость таких институциональных модификаций является важным параметром, обеспечивающим эффективность политики в области институтов.

Следующим направлением социальной политики выступает пенсионная система. Снова обратимся к опыту Швеции, где эта система представлена следующими четырьмя уровнями.

1. Народная пенсия. Это, по существу, минимально гарантированная государством пенсия. Разновидностью этой пенсии выступает так называемая квартирная надбавка, размер которой, правда, зависит от уровня доходов человека. Указанная надбавка гарантируется законодательством, но выплачивается из бюджетов местных органов власти. Величина народной пенсии устанавливается ежегодно правительством Швеции и определяется как некий процент от базовой величины. Она предоставляется всем иетрудоспособным лицам, которые проживают в стране, независимо от гражданства, людям, достигшим 65 лет. Пенсия формируется за счет налоговых сборов местных органов власти и правительства и исходя из правил перераспределения доходов.
2. Дополнительная пенсия. Предоставляется работающим по найму и занятым лицам в соответствии законом о дополнительном страховании лиц, имеющих доход от трудовой деятельности. Размеры пенсии зависят от величины заработка и стажа. Этот подход напоминает российскую пенсионную систему.

3. Пенсия, назначаемая работодателем наемному работнику по законодательно обеспеченному договору. Эти пенсии получают государственные служащие, работники местных органов власти, рабочие, занятые в частном секторе.
4. Пенсия, устанавливаемая частными компаниями, имеющими собственные программы пенсионного обеспечения. Тогда эти компании не участвуют в соглашениях между Конфедерацией шведских предпринимателей и профсоюзами, финансируют пенсии, применяя страховые взносы. Эта пенсия как вид пенсионного обслуживания не имеет широкого распространения

Конечно, народная и дополнительная пенсии составляют основу пенсионного обслуживания граждан. В России пенсионная система отдельными своими элементами напоминает шведскую модель, но в то же время слишком серьезны расхождения, если проводить детальный сравнительный институциональный анализ этих систем. В России для работающих людей введена система накопительной пенсии, которая формируется за счет отчислений от заработной платы и доходов граждан и аккумулируется в пенсионном фонде, функционирующем на принципах страховой компании. Чем-то это напоминает дополнительную пенсию в Швеции. Народная пенсия в России формируется Федеральным правительством исходя из налоговых поступлений, однако она довольно низка по величине выплачиваемых сумм, кроме того ее размер привязан к общему трудовому стажу и заработку, причем законодательно предусмотрены два варианта начисления (выгодный и невыгодный для пенсионера). Иные виды пенсии отсутствуют, причем нужно отметить, что так называемая накопительная пенсионная система действует всего в течение нескольких лет и пока не проявила себя, т.е. не реализована.

Важно отметить, что формально пенсионная система России выглядит “красиво”, особенно если ее представить в виде соответствующих блок-схем. На самом деле, пороки сосредоточены внутри самой системы, в тех правилах и процедурах, а также нормативах, расчетах, которые установлены и обычно не принимаются во внимание крупными экономистами, занимающимися сложными макроэкономическими проблемами и высокой экономической теорией. Например, стаж в высшем учебном заведении, аспирантуре, докторантуре не учитывается, не идет в общий стаж при расчете пенсии. Таким образом, автора этих строк и всех профессоров, доцентов высших учебных заведений ожидает, мягко говоря, невысокая пенсия. Особенно это касается тех, кто

будет уходить на пенсию в ближайшие три-пять лет, за которые накопительная часть пенсии еще не образуется. Вот почему в высшей школе наблюдается конфликт поколений, когда пожилой профессорско-преподавательский корпус не желает уступать место молодежи. Пенсионные перспективы никого не устраивают, в то время как присутствие в системе образования, учитывая рост спроса на этот вид услуг, гарантирует легальный и нелегальный заработок, в несколько раз превосходящий величину пенсии. Кроме того, при достижении пенсионного возраста работающий профессор может получать к этому заработку еще и пенсию. Безусловно, отношение государства к пребыванию субъекта в аспирантуре, докторантуре, когда срок обучения не включается в стаж при расчете пенсии, закладывает отрицательные стимулы к научной, педагогической, инженерной, вообще интеллектуальной деятельности, потому как индивид, выбирая сферу своей деятельности, будет четко осознавать, что в старости его ожидает, по существу, нищая жизнь.

Так невозможно стимулировать инновационное развитие, фундаментальную науку и обеспечить высокую конкурентоспособность страны на основе инвестиций в человеческий капитал. Элементарные правила не настроены на сбережение этого капитала, они отпугивают его, подобно пугалу на садовом участке. Кроме того, возникают структурные деформации, связанные с возрастными проявлениями, старением кадров, снижением качества подготовки и квалификации. Энергетика хозяйственных действий при этом снижается, исполнение функций ухудшается, и система теряет возможность развиваться. Когда она не найдет ресурсов на то, чтобы осуществить институциональную перестройку, это будет пиком ее дисфункции, в случае преодоления которой экономический рост будет возможен, но вот возвращение прежнего качества, видимо, не произойдет никогда. Следовательно, совокупность ценнейших свойств может быть навсегда потеряна. Насколько общество заинтересовано в таком исходе? Думаю, что обязательным является рост требований к экономической политике в целом и социальной политике в частности. Все векторы социальной политики должны определяться и вытекать из общей ее формулировки, основывающейся на выявленных структурных особенностях и преследующей стратегические цели.

По-видимому, самым важным элементом социальной политики выступает социальная защита населения. Этот вид деятельно

сти, по мнению Г. Мюрдаля, главная функция государства. Она включает в себя систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, установок, инструментов, предоставляющих трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада и обеспечивающих нетрудоспособным создание необходимого уровня жизнеобеспечения и помощи (опека, льготы, медицинское обслуживание, включение в общественный процесс и выполнение значимых социальных функций).

Однако провозгласить социальную защиту населения довольно просто, это делает любое правительство. Но каким образом реализовать заявленную политику? В качестве основных точек приложения усилий государства, придерживаясь “социальной доктрины Г. Мюрдаля”[185], сформулируем следующие:

• обеспечение высокого прожиточного минимума и оказание материальной помощи тем, кому она необходима;

,              • сокращение привилегий и льгот тем, кто в них не нуждается;

• создание условий, позволяющих гражданам зарабатывать законным способом доход, необходимый для обеспечения высокого уровня образования, медицинского обслуживания;
• совершенствование условий труда для наемных работников, защита их от нестабильности рыночной экономики посредством введения системы гарантий и компенсаций;
• защита гражданских прав, борьба с преступностью, исключение политического преследования и административного произвола, идеологического давления, защита от катастроф, сохранность окружающей среды;
• создание благоприятного социально-психологического климата в обществе, формирование идеологии экономического развития и человеческой жизни;

• максимальная стабильность общественной жизни, выражающаяся в купировании конфликтов в политике, трудовых отношениях, между капиталом и трудом, создание системы компромиссов в рамках структур трипартизма “государство-работода- тель-профсоюз”.

Таким образом, социальная защита населения должна исходить из необходимости формировать стремления людей, удовлетворять их насущные потребности. Эта причина была одним из мотивов образования государства, которое заимствовало коллективные начала поведения человека в общине, стаде, племени, поселении, что и есть, по существу, выражение социальности и должно отразиться в мероприятиях социальной политики. “Восстановить точную картину социальных интересов - это задача огромной практической важности, ибо ее решение предопределяет успех государственных и иных решений, соответствующих интересам людей”[186]. Социальные интересы будут изменяться в зависимости от изменения величины реального дохода для каждой группы, и от группы к группе также будут отличаться, поэтому картина получится с изменяющейся насыщенностью красок. Эти интересы не менее диверсифицированы, чем, скажем, экономические теории, но они конечно, так же, как и число теорий, представляют окончательную цифру. Со временем появляются новые теории и эта цифра меняется.

Что касается социальных интересов и потребностей, то они тоже подвержены динамике, но на длительном временном интервале их может быть конечное число. По этой причине и защитные механизмы социальной системы стереотипны и понятны большинству экономистов и людям, не имеющим профессиональной подготовки. Однако любая социальная система дает двоякую трактовку этим механизмам. С одной стороны, речь идет о естественных механизмах защиты, которые возникают в системе благодаря ее структурным качествам, с другой - это индуцированные защитные механизмы, которые создаются обществом, правительством и призваны решать вполне конкретные социальные задачи. Эффективность этих механизмов фактически определяет возможности, внутреннюю действенность, силу социальной политики. При трансформации экономики индуцированные инструменты социального регулирования приобретают особо

важную роль, так как касаются вопросов распределения дохода, справедливости, мотивации и в итоге влияют на производительность труда.

Естественная защита социальной системы обусловлена наличием ее имманентных свойств и качеств, которые, впрочем, характерны для любой другой системы. Прежде всего это инерционность и адаптационные возможности системы. Инерционность становится фактором сопротивления при каких угодно воздействиях и порождает постепенность при введении новых институтов, методов стимулирования или перераспределения дохода. Устойчивые системы в наибольшей степени располагают свойством инерции. Нужно заметить, что устойчивостью обладают как системы, демонстрирующие рост и многопараметрическое развитие, так и системы деградирующие, пораженные глубокими дисфункциями, испытывающие потерю важных целей, функционального разнообразия, характеризующиеся высокими издержками функционирования. Это не что иное, как устойчивость состояния, а вот устойчивость к внешней мутации - изменения, происходящего в результате спланированных действий, у таких систем довольно низкая.

Адаптационные возможности определяются начальным уровнем потребления, дохода и доступа к социальным благам, а также присутствием или отсутствием чувства социальной удовлетворенности. В любом случае адаптация сводится к реакции на осуществляемые воздействия, порождаемые взаимодействием каких-либо агентов, включая и правительство.

Индивид адаптируется практически к любым социальным условиям, потому что такое поведение - единственный способ его биологического выживания. Даже в условиях войны индивид находит формы выживания, т.е. адаптируется. Тогда что же можно считать адаптацией в экономическом и социальном смысле, ведь война представляет крайний сценарий социальной дезорганизации, поэтому адаптация вряд ли может быть признана продуктивной.

Однако и следование принципу Парето-эффективности не может восприниматься в качестве определяющего критерия, описывающего адаптацию или ее цель. Согласно этому принципу доход должен быть перераспределен так, чтобы дальнейшее изменение структуры распределения дохода не смогло улучшить положение одних, не ухудшая положение других. При этом должно соблюдаться правило удовлетворенности сложившимся рас

пределением дохода. Если это так, то в этой точке социальная политика будет не нужна. Видимо, получить эту точку совершенно невозможно. Индивид любое уменьшение своего дохода воспримет как ухудшение своего положения, что вызовет у него неудовлетворенность. Кроме того, категория удовлетворенности во многом относительна и имеет социально-психологическую природу, где присутствует масса факторов, определяющих ее. Очевидно, что Парето-критерий в силу своей абстрактности не может быть напрямую применен к описанию социальных процессов или стать таким критерием социальной политики, который бы помог определить ее цели. Как было показано выше, подход на основе децильных групп, кривой Лоренца и коэффициента Джини является более адекватным аналитическим инструментом для формирования стратегии и общих задач социальной политики. Для ее конкретизации можно использовать таксономические приемы, на основе которых следует выделять значимые социальные блага и методы их производства и финансирования (такой способ показан ниже).

Индуцированные механизмы социальной защиты по определению составляют одно из названных выше направлений социальной политики, причем самое важное, особенно в период институциональных трансформаций. Принципом создания и внедрения этих инструментов является недопущение ущемления со стороны одного агента прав других агентов, многоуровневый характер распространения действия этих инструментов, включая и органы местной власти. К ним относятся: защита здоровья населения и окружающей среды, сокращение безработицы и бедности, эффективная политика в области материнства и детства и т.д. К одному из инструментов индуцированного механизма можно отнести макроэкономическое регулирование, которое обеспечивает некий объем и динамику частных инвестиций, стимулирует сбережения населения и тем самым снижает вероятность различного рода дестабилизаций. Эффективные финансовые институты укрепляют возможности государства в этой части, они позволяют хотя бы сократить вывоз капитала и тем самым способствуют поиску точке его приложения внутри страны. Следовательно, в таком случае капитал будет задействован в решении социальных вопросов. Предотвращение оттока капитала, который ежегодно по самым скромным оценкам для России составляет в среднем 15 млрд долл., позволит нормализовать инвестиционный процесс, что повысит возможности экономики в

осуществлении структурных изменений, синхронизируя этот процесс с мероприятиями социального характера и социальными изменениями.

Социальная политика не может не принимать во внимание такое явление, как социальная мобильность населения, которая выражается не только в динамическом перемещении по шкале видов трудовой деятельности, но и в статусной иерархии, управленческой и квалификационной иерархии. Уровень социальной мобильности фактически означает, насколько социальная система совершенна и нуждается в трансформации. Именно социальная мобильность связывает социальные структуры с изменениями во всех прочих структурных элементах экономической системы.

Наконец, важнейшей составляющей социальной политики выступает совокупность мероприятий правительства, касающихся организации функционирования всего социального сектора, всего набора благ, услуг, создаваемых так называемой социальной экономикой. Роль государства здесь не может быть малой в силу наличия “болезни цен”, получившей наименование “болезни Баумоля”. Суть эффекта сводится к тому, что в отдельных отраслях предельные издержки производства растут быстрее, чем цены на конечный продукт. Предположительно, это связано с результатом восходящей динамики производительности труда. Этот эффект характерен для социального сектора, потому как в нем платежеспособный спрос на продукты сдерживается относительно невысокой индивидуальной потребностью. Особенность “болезни Баумоля” состоит в том, что возникает ситуация убыточного производства этих благ при данном объеме производства в науке, культуре, образовании и т.д.

Типология благ и разделение интересов общества на мери- торные, компенсаторные и базовые потребности, выполненные в докладе А. Рубинштейна[187], сделанном на заседании секции экономики Отделения общественных наук РАН в 2004 г., позволяют уяснить формы и методы социальной политики. Под мери- торными интересами, согласно Р. Мюсгрейву, понимаются не выявляемые рыночным способом общественные преференции - предпочтения; компенсаторные интересы представляют собой

потребности общества, которые можно удовлетворить, используя компенсацию сокращения производства других благ прочим агентам. Что касается базовых интересов, то это, как вытекает из самого термина, потребности общества, связанные с реализацией функций государства создавать блага, удовлетворяющие как отдельных экономических агентов в их совокупности, так и отдельные их группы.

В соответствии с этой классификацией можно выделить следующие направления государственной социальной политики.

1. При производстве коммунальных благ, не имеющих социальной полезности, потребности в них сводятся к удовлетворению потребностей отдельных индивидуумов. Денежный спрос выявляется на рынке, и производитель обычно получает значительные финансовые ресурсы и не нуждается в налоговых льготах и ассигнованиях. Задача социальной политики - не создавать дополнительных ресурсов или специальных условий какому-либо производителю.
2. При производстве смешанных благ, когда есть индивидуальная и социальная полезность, совокупный спрос складывается из спроса индивидов, государства, реализующего мериторные интересы.
3. Смешанные продукты социальной сферы обладают индивидуальной и социальной полезностью, они генерирует спрос индивидуумов. В связи с этим денежный спрос на эти блага определяется на основании компенсатора, т.е. используются налоговые льготы, ассигнования и бюджетный ресурс.
4. Для благ, обладающих лишь социальной полезностью, совокупный денежный спрос формируется интересами общества, а государство должно полностью возмещать издержки производителя. Эти виды благ предполагают полное бюджетное финансирование.
5. Если производители создают несколько видов социальных товаров и услуг, то применительно к организации социальной сферы это приводит к возникновению и нескольких (как минимум, двух) форм бюджетного финансирования.
6. Формы бюджетной поддержки зависят от институциональной сферы и социальной миссии организации (научных исследований, культуры и т.д.).

Реализация социальной политики по указанным шести направлениям должна строиться на выполнении принципа субсидиарности, так как в зону проектного финансирования входят те зада-

чи социальной политики, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности организаций социальной сферы.

Правительство влияет на социальную систему по многим каналам, включая и прямые инструменты государственного стимулирования экономики, принимающие вид государственного заказа и реализации соответствующих проектов. Перед российским правительством ценными императивами проведения социальной политики, приобретающими высочайшую актуальность, становятся:

• восстановление доверия к государству, его финансовым институтам и экономической политике;
• сокращение бедности и неравенства, обеспечение элементарной справедливости, соразмерной вкладу агента в национальную экономику;
• при проведении любых преобразований требуется применять компенсаторный метод, включая и уровень макроэкономической политики, т.е. при снижении объемов выпуска либо качества социальных институтов, доходов или ущемлении каких-либо важнейших потребностей, прав правительство обязано стать субъектом, генерирующим спрос на утраченные позиции или снизившиеся качественные характеристики;
• осуществление структурных изменений только в объеме имеющихся ресурсов и в соответствии со стратегическими целями развития, объяснение собственных действий населению с необходимым приобретением идеологической поддержки.

При этом третий пункт означает политику предотвращения потери уже заработанного качества жизни, а четвертый указывает на взаимосвязь структурных и социальных изменений. В этом случае правительство становится источником и гарантом сохранности важнейших функций и социальных достижений. Тем самым государство в лице правительства поддерживает надежность институтов и снижает величину или предотвращает рост дисфункций.

У социальной политики исчерпывается база, если в структуре потребления товаров преобладает импорт (до 2/з), разрушена и неконкурентоспособна отечественная промышленность, высок процент и наблюдаются иные институциональные деформации в организации внутреннего инвестиционного процесса. Высокий износ фондовой базы экономики, включая жилье, резкое сокращение качества человеческого капитала, низкая эффективность экономической и социальной инфраструктуры создают нетриви

альную цепочку экономических проблем, которые невозможно решить в один момент и одновременно при известных ресурсных ограничениях, воссозданных и по причине проводимой экономической политики. Эта последовательность знаменует собой порочный круг бедности, сводимый к тому, что стереотипная экономическая политика и институциональные преобразования по сценарию “шоковой терапии” или “блицкрига” порождают такие институты и формируют такую макроэкономическую траекторию, которые уже не позволяют применить иную систему координат экономической политики.