ГЛАВА 11 Лоббисты

СОВРЕМЕННОЕ общество обеспокоено различными аспектами финансов. Но наиболее часто оно выражает тревогу относительно способности финансового сообщества устанавливать контроль над принятием решений государственными органами.

Недостаточное противодействие силе лоббистов

В опубликованных в 2003 г. мемуарах Take on the Street («Бросить вызов Уолл-стрит») Артур Левитт, возглавлявший деятельность Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) в 1993-2001 гг., вспоминает:

На протяжении всех проведенных в Вашингтоне семи с половиной лет я не переставал удивляться тому, чему мне приходилось быть свидетелем. Более всего меня поразила та мощь, та сила, которой обладали группы, преследовавшие особые финансовые интересы. Они незамедлительно обращались к ней в случаях, когда предлагавшееся правило или поправка в законодательство могли нанести им тот или иной ущерб.

Им не было дела до того, что планируемое изменение могло помочь широким кругам простых инвесторов. Группы, представлявшие фирмы с Уолл-стрит, компании взаимных фондов, бухгалтерские фирмы или корпоративных менеджеров быстро, как будто они имели специальные лазерные прицелы, определяли все цели, представлявшие малейшую угрозу их интересам, и начинали «огонь на поражение». Индивидуальные инвесторы, не имевшие ни организованного лобби, ни деловой ассоциации, которые представляли бы их интересы в Вашингтоне, никогда не догадывались, с какой стороны был нанесен удар^[114].

Заключение финансовых сделок между деловыми людьми, о котором мы уже говорили, дополняется заключением сделок между деловыми предприятиями, организациями и избранными должностными лицами правительства или между деловыми предприятиями и организациями, пользующимися поддержкой государства.

А.Левитт подробно описывает, как деловые люди привлекали на свою сторону конгрессменов для борьбы с правилами, вводившимися Комиссией по ценным бумагам и биржам. В случае несогласия с предъявляемыми требованиями эти люди угрожали лично А. Левитту. В приложениях к его книге приводятся реальные письма, поступавшие от членов конгресса в адрес председателя Комиссии, с недвусмысленными предупреждениями о возможных ответных действиях (написанные,

конечно же, образным языком, чтобы завуалировать их смысл). Одним из самых беспощадных адептов интересов большого бизнеса, не стесняющегося в средствах, по мнению А. Левитта, был конгрессмен Билли Тоузин, начинавший свою политическую деятельность в Луизиане как демократ, но впоследствии перешедший под знамена Республиканской партии. В 2004 г. Тоузину не удалось добиться переизбрания в конгресс США, и он занял пост главы организации под названием «Американские исследователи и изготовители фармацевтической продукции» (АИИФП, PHRMA). АИИФП назначила бывшему конгрессмену оклад в размере 2,5 миллиона долларов в год, «перебив» тем самым предложение Американской ассоциации кинокомпаний (ААК, МРАА), обещавшей «всего» і миллион долларов.

В то время, в отличие от наших дней, когда конгресс ужесточил свои собственные правила лоббирования, в действиях У.Тоузина не было ничего противозаконного. Но в соответствии с принятым в 2007 г. Законом о добросовестном руководстве и открытом правительстве (HLOGA), утвержденным президентом США Джорджем Бушем, сегодня члены палаты представителей имеют право лоббировать те или иные интересы в федеральных органах власти только через год после того, как они уйдут в отставку со своих должностей.

Невозможно доказать, что У. Тоузин не был целиком и полностью искренним в своих намерениях. В то же время существуют, по крайней мере, потенциальные основания (даже с учетом годичного ожидания) для того, чтобы объявить подобную карьеру не совсем нормальной. В конечном счете американское государство функционирует достаточно эффективно потому, что честные люди воздерживаются от действий (или от того, что их могут обвинить в такого рода поступках), которые могли бы запятнать их репутацию.

В течение последних десятилетий по мере усиления и усложнения лоббируемых финансовых интересов происходили изменения матрицы влияния бизнеса на государство, и реформы, подобные Закону о добросовестном руководстве и открытом правительстве, никогда не позволят компенсировать их отрицательные последствия. Сегодня группы, лоббирующие интересы определенных групп бизнеса, располагают средствами, объем которых не идет ни в какое сравнение с бюджетами групп, отстаивающих истинные интересы общества.

Например, лоббистская группа «Американцы за финансовую реформу» представляет собой коалицию борцов за гражданские права, права потребителей, инвесторов, пенсионеров, местных общин, трудящихся религиозных и некоторых деловых групп. Ее ежегодный бюджет составляет 2 миллиона долларов. В соответствии с проведенным этой группой анализом данных, предоставленных различными лоббистскими организациями, расходы только финансового сектора США на продвижение интересов отрасли составляют 1,4 миллиона долларов в день^[115].

Лоббирование финансовых интересов отнюдь не всегда является исключительно своекорыстным. В некоторых случаях лоббистские группы приходят к законодателям с важными новыми идеями. Например, в 1933 г. Национальная ассоциация советов по недвижимости (NAREB, наследница которой — современная Национальная ассоциация риэлтеров) представила правительству США предложение о создании структуры, которая в итоге получила известность как Корпорация по кредитованию домовладельцев (Home Owners’ Loan Corporation— HOLC)^[116].

В данном случае NAREB, безусловно, действовала в значительной степени исходя из своих собственных интересов. HOLC действительно помогла отрасли справиться с плохими ипотечными кредитами. Одновременно она пришла на выручку домовладельцам, оказавшимся на грани утраты своего жилья. Последний результат был особенно важен во времена высокой безработицы и отчаянно плохого положения, когда для очень многих семей изъятие банками находившегося в залоге жилья стало бы огромной потерей. Принятие предложения лоббистов, отстаивавших интересы торговцев недвижимостью, стало правильным шагом со стороны государства. Было ли оно выгодно прежде всего ипотечной отрасли? Это отнюдь не очевидно, тем более что предлагавшаяся HOLC срочная «помощь» обходилась налогоплательщикам относительно недорого^[117]. Создание корпорации представляло собой сделку с труднопредсказуемым исходом, но в конечном итоге она оказалась выгодной и для ипотечных заимодателей, и для их клиентов.

Таким образом, лоббисты действительно делятся своими экспертными знаниями о финансовых рынках с законодателями, что во многих случаях помогает избежать серьезных политических ошибок.

Но не следует забывать и об отрицательных последствиях лоббистской деятельности, направленной на усиление влияния крупнейших финансовых групп. Согласно данным Бюджетного управления американского конгресса, в 1979-2007 гг. средние реальные доходы после уплаты налогов, которые получали \% наиболее богатых граждан США, возросли на 275% (весьма значительный рост). За то же самое время доходы самых бедных 20% населения страны увеличились всего на i8%^[118]. Очевидно, что мы стали свидетелями резкой концентрации доходов в пользу наиболее состоятельных людей.

Джейкоб Хэкер и Пол Пирсон в своей книге Winner- Take-All Politics («Политика „победитель получает все“») (2010) утверждают, что немалую роль в происходившем начиная с 1979 г., в возрастании доходов после уплаты налогов наиболее богатых американцев сыграли увеличение количества и растущий профессионализм лоббистов, отстаивавших финансовые и деловые интересы различных групп. Несмотря на то что авторы не приводят доказательства наличия причинно-следственной связи между ростом доходов и увеличением количества лоббистов, они предлагают целый ряд довольно убедительных косвенных свидетельств.

Впрочем, Дж. Хэкер и П. Пирсон не настаивают на том, что в будущем ситуация еще более ухудшится. Но все большее усложнение состава и структуры финансового сообщества, а также усиление контроля со стороны регулятивных государственных органов будет способствовать улучшению ситуации. Нет, по мнению авторов, важную роль в усилении влияния лоббистов играют привходящие обстоятельства. Дж. Хэкер и П. Пирсон полагают, что увеличивающееся количество людей, готовых оплачивать услуги лоббистов с тем, чтобы со страниц печатных изданий не сходили описания случаев, связанных с такими социальными проблемами, как права геев или право на преждевременное прекращение беременности, привело к образованию вакуума, недостатка в лоббистах, готовых выступать за решение проблем, важных для американцев с низкими доходами.

Предлагаемое Дж. Хэкером и П. Пирсоном решение проблемы чрезмерной силы финансовых лоббистов заключается в «оказании организованного устойчивого давления на законодателей, направленного на то, чтобы американская политика была более чуткой, отзывчивой и открытой для участия в ней граждан»^[119]. Демократические общества имеют долгую историю создания и развития законодательства, направленного на ограничение власти групп богатых людей и сильных организаций, преследующих собственные интересы. Деньги не обеспечивают однозначной возможности влияния на государство. И действительно, исследования, направленные на обнаружение воздействия денежных взносов на проведение избирательных компаний, в большинстве случаев приносят удивительно ограниченные результаты^[120]. Купить выборы довольно сложно, так как, обнаружив слишком большое количество агитационных материалов партии или кандидата, избиратели наверняка поймут, что дело тут нечисто. Для того чтобы с подозрением относится к кандидату, в огромных количествах закупающему рекламные время и площади, большого ума не надо. Но, как заметил Роберт Гест, редактор отдела бизнеса журнала The Economist, «политика формируется не столько кровью или деньгами, сколько идеями»^[121]. Именно поэтому богатые люди часто не обращаются к услугам лоббистов, а финансируют близкие им по взглядам исследовательские центры. Но и последние успешны только в той степени, в которой они способны осуществить свои идеи в реальной жизни.

В США история законодательства, посвященного лоббистской деятельности, пестреет примерами попыток, направленных на сдерживание чрезмерного влияния групп, преследующих свои частные интересы. В частности, принятые в 1946 г. «Федеральные правила лоббистской деятельности» требовали обязательной регистрации лоббистов у секретаря палаты представителей и секретаря сената американского конгресса, а Закон о раскрытии информации о лоббистской деятельности (1995 г.) — предоставления лоббистами письменных полугодовых отчетов о «проделанной работе». Еще более жесткие требования к раскрытию информации предусмотрены в принятом в 2007 г. Законе о добросовестном руководстве и открытом правительстве (HLOGA). Сегодня члены конгресса прекрасно осведомлены о возможности возникновения скандалов и проявляют повышенную осторожность в случаях, когда речь заходит о принятии любых подарков со стороны финансовых лоббистов. В соответствии с HLOGA был создан веб-сайт, благодаря которому публика имеет возможность наблюдать за действиями лоббистов. Помимо США, столь же обширное законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, действует еще в нескольких странах, а законы о раскрытии соответствующей информации — в Австралии, Канаде, на Тайване и Украине.

Еще одна тактика контроля над лоббистами предполагает принятие правил финансирования избирательных кампаний (известных как «чистые деньги» или «принадлежащие избирателю»), запрещающих внесение крупных денежных взносов в пользу кандидатов или партий. Проведение этой реформы позволило бы значительно ослабить силу лоббистов, которую они могли бы проявить, действуя в эгоистических интересах богатых. Подобные законы действуют в целом ряде стран. В Великобритании, например, они были приняты еще в XIX столетии. В США аналогичные законы действуют в нескольких штатах, а в остальных ведутся кампании за их принятие. Но эти инициативы, скорее всего, будут блокированы в своекорыстных интересах различных групп. По мнению профессора Гарвардской школы права Лоуренса Лессига, которое он высказал в книге Republic Lost: How Money Corrupts Congress- and a Plan to Stop It («Пропавшая республика: как деньги ведут к коррупции в конгрессе и как изжить ее») (2011 г.), к успеху движения за изменение законов о выборах может привести только широкая демократическая кампания^[122].