Реформирование бюджетного процесса

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств.

(1) в разработке среднесрочного финансового плана для каждо­го бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планиро­вания бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распоряди­телям, распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;

(2) предоставлении бюджетных средств на основе корректиров­ки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюд­жетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соот­ветствии с приоритетами государственной политики;

(3) отсутствии четких формулировок целей и конечных резуль­татов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

(4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответствен­ности администраторов бюджетных средств при формиро­вании и исполнении бюджета;

(5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассо­вых расходов плановым показателям при отсутствии проце­дур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мо­ниторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

(6) отсутствии системы оценки финансового результата дея­тельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органа­ми местного самоуправления активов и обязательств соот­ветственно РФ, субъекта РФ или муниципального образо­вания;

(7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения про­екта бюджета представительными органами власти, ориен­тированной на технические детали в ущерб опенке приори­тетов бюджетной политики и их реализации;

(S) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном про­цессе между представительными и исполнительными орга­нами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения эф­фективности управления общественными финансами и переориен­тации деятельности администраторов бюджетных средств с освое­ния выделенных им ассигнований на достижение конечных значи­мых и измеримых результатов.

Концепция реформирования бюджетного процесса Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одоб­рило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации в 2004—2006 годах».

Главной задачей реформирования бюджетного процесса являет­ся создание условий и предпосылок для максимально эффективно­го управления общественными финансами в соответствии с при­оритетами государственной политики. Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управ­ления бюджетными ресурсами (затратами)* к «управлению резуль­татами» путем повышения ответственности и расширения само­стоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Учитывая необходимость перехода к «управлению результата­ми», бюджет должен формироваться исходя из целей и планируе­мых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнова­ния должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность адми- нистраторов-бюджетных средств. При этом устанавливаются долго­срочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной кор­ректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, форми­руется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования ко­торых осуществляется администраторами бюджетных средств, соз­даются стимулы для оптимизации использования ресурсов. При­оритет отдастся внутреннему контролю, ответственность за приня­тие решений делегируется на нижние уровни.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (пре­доставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритета­ми социально-экономической политики и в пределах прогнозируе­мых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изме­нения объема и структуры ассигнований и повышением предска­зуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осущест­вить по следующим направлениям:

(1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

(2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза­тельств:

(3) совершенствование среднесрочного финансового планиро­вания;

(4) совершенствование и расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования;

(5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение

бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартен с учетом изменений структуры и функ­ций федеральных органов исполнительной власти в рамках админи­стративной реформы, а также введение интегрированного с бюд­жетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основан­ного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение на­дежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступ­ных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включе­ние в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирова­ния и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требования­ми и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориен­тированного на результаты.

Бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного про­цесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «реестр расходных обязательств», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства».

«Расходные обязательства» — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обя­занности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юри­дическим лицам, органам государственной власти, органам местно­го самоуправления средства соответствующего бюджета.

«Реестр расходных обязательств» — свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и(или) их отдельных положений, который должны вести органы исполни­тельной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделя­ются на действующие и принимаемые, что позволяет:

I (1) существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготов­ки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государст­венной политики;

(2) поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по­скольку выделение ассигнований на принятие новых обяза­тельств возможно лишь после выделения бюджетных ассиг­нований на выполнение действующих обязательств либо за­благовременного их сокращения или отмены;

(3) удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюд­жетных средств);

(4) ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Бюджет действующих обязательств — это объем ассигнований,

необходимый для исполнения в планируемом периоде расход­ных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образова­ния), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, властности, относятся:

(1) трансферты населению, установленные нормативными пра­вовыми актами РФ (субъектов РФ, муниципальных образо­ваний);

(2) обязательства по предоставлению (оплате) государственных (му­ниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;

(3) обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных це­левых программ РФ (субъекта РФ, муниципального образо­вания), а также адресной инвестиционной программы РФ (субъекта РФ, муниципального образования);

(4) погашение и (или) обслуживание государственного (муни­ципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

(5) обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый пе­риод;

(6) средства, подлежащие перечислению в соответствии с зако­нодательством РФ либо сложившимися принципами (прак­тикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюд­жетной системы РФ.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем

ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом пе­риоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обу­словленных вступающими в силу нормативными правовыми ак­тами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируе­мыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

(1) увеличение действующих или введение новых видов транс­фертов населению;

(2) увеличение заработной платы, денежного довольствия;

(3) досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

(4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов {требований законо­дательства Российской Федерации);

(5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными пла­нами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

(6) новые бюджетные инвестиции;

(7) предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обя­зательств, порядок и методика определения их обфемов устанавлива­ются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза­тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу­дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза­тельства может и должно осуществляться только в случае и преде­лах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов нал расчет­ным объемом действующих обязательств, которое может образо­ваться за счет:

» сокращения части действующих обязательств (путем внесе­ния изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

• применения консервативных (например, ниже уровня ин­фляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов н сальдо источни­ков покрытия дефицита соответствующего бюджета при консерва­тивном сценарии социально-экономического прогноза на соответ­ствующий год, условия (внешние параметры) формирования кото­рого должны бьнь определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанно­го условия действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств оп­ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль­но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обяза­тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

(1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

• приводящие к сокращению действующих обязательств по­следующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной систе­мы, сокращение штата работников и т.д.);

• не включаемые в состав действующих обязательств после­дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, по­собиям и т.д.);

(2) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению

объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государствен­ным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учре­ждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавли­вающих новые расходные обязательства, и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными меро­приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспече­ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета прини­маемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их ре­зультативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы пред­ставлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эф­фективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст­вует прозрачная методология определения и корректировки (пере­счета) объема действующих обязательств при том, что, даже по об­щим опенкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптими­зации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществ­ляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

5.3.