Территориальные внебюджетные фонды или целевые бюджетные фонды?

Проблема объединения средств предприятий и территориальных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры стала необхо­димой и актуальной. Один из возможных путей концентрации средств предприятия на финансирование общерегиональных меро­приятий — образование территориальных внебюджетных фондов экономического и социального развития.

Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управления в СССР возник еще в конце 70-х годов прошлогр века. Целесообраз­ность и возможность формирования таких фондов были предложе­ны и обоснованы в работах Научно-исследовательского финансово­го института Минфина СССР Г.Б. Поляком.

При проведении в начале 1980-х годов экономического экспе­римента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, распо­ложенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробиро­ваны на практике разработанные им методические рекомендации по формированию и использованию средств внебюджетных фондов.

Результаты этого опыта были положительно оценены в дирек­тивных документах Правительства о Поти иском экономическом эксперименте. В 1986 г. в Постановлении Совета Министров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было раз­решено формировать такие фонды. С тех пор организация внебюд­жетных фондов на областном, районном и городском уровнях стала повсеместной.

Функционирование таких фондов было зафиксировано в зако­нодательных актах СССР, РСФСР, в Законе РФ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Территориальные внебюджетные фонды форми­ровались за счет следующих источников:

(1) добровольных взносов юридических и физических лиц;

(2) доходов от аукционов;

(3) штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб;

(4) штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящггхся в муниципальной собственности, другие нару- шенггя законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб.

Территориальные внебюджетные фонды создавались на основа­нии решений территориальных представительных органов власти. В соответствии с их решением исполнительные органы власти от­крывали в банках специальные счета для хранения средств, посту­пающих в фонды. Для управления фондом создавались коллегиаль­ные органы, состоящие из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Коллегиальные органы принимали решение об использовании средств фонда.

Мобилизованные в эти фонды средства направлялись на расхо­ды, связанные:

(1) со строительством на кооперативных началах объектов соци­ально-бытового назначения;

(2) увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а также финансированггем пла­новых затрат в случае невыполнения планового размера до­ходов;

(3) перерасходами установленных смет и нормативов.

Средства, полученные за счет взносов предприятий, должны,

как правило, использоваться на создание и содержание объектов общерегионального назначения.

Создание территориальных внебюджетных фондов в населенных пунктах содействовало:

• концентрации средств организаций и местных органов на развитие социально-бытовой инфраструктуры;

• усилению заинтересованности местных органов в результа­тах своей хозяйственной деятельности;

• укреплению финансовых ресурсов местных органов власти, что придавало необходимую устойчивость их финансовой базе при выполнении возложенных на них функций и пла­новых задач;

• более эффективному использованию материальных и фи­нансовых ресурсов нашего общества;

• усилению экономической связи местных органов с органи­зациями, расположенными на подведомственной им терри­тории;

• освобождению предприятий от выполнения не свойствен­ных им функций по развитию местного хозяйства;

• расширению финансовых возможностей местных органов для ликвидации диспропорции между производственной и непроизводственной сферами и диспропорции внутри ин­фраструктуры;

• росту влияния местных органов власти на развитие отдель­ных отраслей инфраструктуры, повышение технического уровня подведомственных предприятий, организаций и уч­реждений, что создает необходимые условия для их дина­мичного развития;

• повышению уровня обслуживания и совершенствования ус­луг, оказываемых населению.

Однако к середине 90-х годов центральные органы власти утра­тили контроль за формированием и использованием территориаль­ных внебюджетных фондов, и было принято решение о их ликви­дации и включении всех мобилизуемых в эти фонды средств в бюд­жеты в виде целевых бюджетных фондов.

Эти меры обосновывались ослаблением контроля со стороны финансовых органов за использованием средств внебюджетных фондов и ссылкой на отсутствие в международной практике таких фондов. Однако эти доводы несостоятельны. Местным финансовым и контрольным органам следует выполнять возложенные на них обязанности, в том числе по контролю за формированием и ис­пользованием внебюджетных фондов. Ведь случаи нерационального использования бюджетных средств или их хищения не являются поводом для ликвидации бюджетов. Несостоятельна и ссылка на отсутствие международной практики. Практически во всех странах, где имеются спонсоры, меценаты, физические и юридические лица, помогающие своими средствами согражданам, формируются раз­личные внебюджетные фонды, в том числе благотворительные, специальные, культурные и т.д.

Нецелесообразно и включение внебюджетных фондов в состав территориальных бюджетов в качестве целевых фондов. Обоснова­нием этого служит следующее обстоятельство. В условиях, когда не реально формирование территориальных бюджетов по принципу «один бюджет — один налог», когда территориальные налоги по объему мобилизуемых средств незначительны, неизбежна помощь территориальным бюджетам из вышестоящих бюджетов.

В этих условиях включение внебюджетных фондов в состав тер­риториальных бюджетов автоматически ведет к снижению объема помощи их вышестоящих бюджетов. Это приведет к снижению ак­тивности территориальных органов власти по изысканию дополни­тельных доходов. Юридические и физические лица также не будут заинтересованы из-за обезличен ности пожертвований в передаче своих средств территориальным органам власти. Страдать от этого будет население, не получающее дополнительного объема услуг бюджетных организаций.

Ресурсы, поступающие в территориальные бюджеты в виде доб­ровольных взносов юридических и физических лиц, были, есть и будут во все времена и во всех странах. В нашей стране еще до Ок­тябрьской революции 1917 г. такие ресурсы передавались мецена­тами городам в виде построенных медицинских, образовательных и культурных объектов- Например, в Москве такими объектами были больницы Солодовникова, Университет Шанявского, созданный на средства Морозовых, картинная галерея Третьякова.

До начала 90-х годов сверхбюджегные ресурсы, главным обра­зом в виде материальных ценностей и стоимости выполненных ра­бот, передавались местным Советам предприятиями, шефствующи­ми не только над отдельными социальными объектами, но и над конкретными территориями (районами, поселками, деревнями). Проведенные нами в середине 80-х годов обследования ряда горо­дов СССР показали, что стоимость переданных городским Советам материальных ценностей и произведенных работ составляла более 40% от объема ресурсов, выделенных из городских бюджетов на городское хозяйство^[XII].

Во всех странах наблюдается передача юридическими и физиче­скими лицами добровольных взносов на развитие населенных пунк­тов. В США, Англии, Франции, Германии и т.д. есть меценаты — физические и юридические липа, есть общественные фонды, за счет средств которых проводятся большие расходы на общественные нуж­ды. Эти средства поступают в территориальные внебюджетные фон­ды, а затем используются на строительство общественных объектов, их оснащение, на оказание помощи малоимущим и т.д.

По мере развития экономики в нашей стране, роста ВВП, уве­личения числа лиц с высокими доходами будут увеличиваться воз­можности для меценатства.

Таким образом, внебюджетные фонды в различных формах должны функционировать в системе местных финансов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

I. Объясните назначение и социально-экономическую сущность внебюджетных специальных фондов.

2- Охарактеризуйте назначение Пенсионного фонда, порядок фор­мирования и использования его средств.

3. Как формируются и используются средства Фонда социального страхования.

4. Какова роль Фонда обязательного медицинского страхования в

финансировании здравоохранения?

5. Как распределены функции между федеральным и территориаль­ными фондами ОМС?

6. Перечислите источники формирования федерального и террито­риальных фондов ОМС.

7. Дайте характеристику территориальным внебюджетным фондам.