12.2.8. Політика держави у сфері земельних відносин. Земельна реформа

У системі фундаментальних соціально-економічних категорій земельні відносини посідають особливе місце. Земельні відноси­ни - це суспільні відносини щодо володіння, користування, роз­порядження й управління землею на державному, господарсько­му і внутрішньогосподарському рівнях як об'єктом господарю­вання і засобом виробництва у сільському господарстві.

Вдосконалення земельних відносин та забезпечення пріори­тету суспільних інтересів є важким завданням для кожної держа­ви. Держава повинна створити таку законодавчу базу, яка захища­ла б права землевласників і землекористувачів. Для кожної дер­жави проблема полягає у виборі найбільш ефективних пропорцій між прямим управлінням і непрямим регулюванням використан­ня земельних ресурсів.

Україна має земельний фонд площею 60355 тис.га. з яких сільськогосподарські угіддя становлять 41839,7 тис. га, або 69%. У 1990 p. частка сільгоспугідь у загальній площі землі становила 70%, а у 1950 p. - 74%.2 Тобто в Україні єтенденція до зменшення площі сільгоспугідь і їхньої питомої ваги в структурі всього зе­мельного фонду. З 1990 по 1997 pp. площа сільськогосподарських угідь зменшилась на 190,6 тис. га, в тому числі ріллі - на 382,5 тис.га3

На початок 1997 p. на одного жителя України припадало 0,82 га сільськогосподарських угідь (у 1960 p. - 1,01 га). За цим показником Україна уступає Канаді, США, Росії, де цей показник становить відповідно 2.49, 1.62 та 1.49 га. Показник забезпечення ріллею на одного жителя України у 1996 p.становив 0.65 га. Вод­ночас у європейських країнах (Німеччині, Австрії, Франції,

_____

1 Федоров М.М. Економічні проблеми земельних відносин у сільському госпо­дарстві. Автореф. дис. ... д-ра екон. наук. К., 1998. С.12.

2 Державний комітет України по земельних ресурсах. Структура- динаміка та роз­поділ земельного фонду України за станом на 1.01.97р.

3 Там же.

387

Рис. 12.3. Загальна структура земельних відносин

388

Польщі та ін.) площа ріллі на одного жителя коливається в межах 0,18-0,48 га, тобто удвічі менше.1

Останніми роками в Україні відбулися суттєві зміни у земель­них відносинах. В основному завершено роздержавлення земель сільськогосподарського призначення, сформовано землі запасу та резервного фонду. Майже 6 млн громадян стали власниками сер­тифікатів, що дають право на земельну частку (пай). Для ведення особистого господарства у приватну власність і користування гро­мадян передано майже 7 млн га землі, з них понад 1 млн га - фермерам. Земельні ділянки одержали понад 9 млн жителів України.

Особлива функція держави в галузі сільського господарства - контроль за землекористуванням, передусім за збереженням на­ціонального агрофонду земель і їхнім відповідним виробничим використанням. Держава бере на себе значну частину витрат з підтримки родючості грунтів, а це веде до зміни юридичних норм щодо регулювання власності на землю.

Держава почала активно втручатися в земельний ринок, ри­нок оренди, створила ефективну систему контролю. У деяких краї­нах, наприклад, у СІЛА, система державного контролю орієнто­вана на дотримання системи раціонального використання сільгосп­угідь і недопущення їх вилучення із сільськогосподарського обігу.

Нове розуміння земельної власності потребує і відповідних регулівних функцій держави. Період після другої світової війни у всіх розвинутих країнах характеризується посиленням втручання держави у сферу земельних відносин шляхом зміни законодавчих норм, спрямованих на задоволення інтересів орендарів. Держава, відстоюючи інтереси орендаря, сприяє ефективному землекорис­туванню.

У Франції у 80-х роках прийнято закон, яким дозволено про­водити на землі деякі види робіт проти волі власника зі згоди спе­ціального суду. В Німеччині орендар може робити потрібні зміни,

_____

1 Сільське господарство України: Стат.

389

вести нове будівництво. Однак у судовому порядку потрібно підтвердити, що ці заходи доцільні для збереження або підвищення родючості грунтів, рівня рентабельності господарства і за умови, що їх зміг би вжити сам господар, однак він цього не зробив.

Мета земельної реформи в Україні - спрямувати процес при­ватизації на формування конкурентоспроможного підприємниц­тва. Проведення такої реформи відображає особливості етапу ста­новлення економіки перехідного періоду:

нерозвинутість юридичної бази і суперечливість чинних нор­мативно-правових документів, які регулюють ринкові відносини в сфері землекористування;

відсутність повноцінної ринкової інфраструктури;

конфіскаційна, нестабільна податкова система;

повільний і непослідовний рух до багатоукладної земельної власності;

нестійкий банківський сектор, дефіцит ліквідних активів і високий, такий, що блокує кредитне фінансування, ризик застав­них, у тому числі іпотечних, операцій;

непідготовленість основної маси населення до психологіч­ної переорієнтації на цінності ринкової економіки і ринкові еко­номічні відносини.

Земельну реформу можна зобразити відповідною організа­ційною схемою, розробленою на підставі чинного законодавства (рис. 12.4).1

Результатом земельної реформи є трансформація сільсько­господарських підприємств за такими трьома головними напря­мами. Перший: поділ господарств на дрібніші самостійні вироб­ничі підрозділи - сімейні фермерські господарства, партнерства, кооперативи тощо. Другий: формування великих господарств, де збереглись кваліфіковані енергійні кадри, які мають потенційну здатність і бажання інтенсифікувати виробництво. В таких гос­подарствах відбувається процес концентрації власності в руках

_____

1 Федоров М.М. Економічні проблеми земельних відносин у сільському госпо­дарстві: Автореф. дис. ... д-ра екон. наук. К., 1998. С.19.

390

Рис. 12.4. Організаційна схема земельної реформи в Україні.

391

невеликої групи співвласників шляхом скуповування, обміну, орен­ди паїв, акцій тощо. У перспективі ці господарства можуть стати великими комерційними фермами, якими буде керувати група або один власник, що орендує землю у місцевих жителів і наймає відповідну кількість працівників. І третій, найменш бажаний, але неминучий шлях, коли частина господарств збереже форму ко­лективного підприємства. У цьому випадку, як свідчить досвід. селяни працюють у своїх підсобних господарствах. За таких умов виробництво зменшиться до рівня, потрібного для виживання се­лянської сім'ї. Проте, якщо в країні попит на сільськогосподарсь­ку продукцію буде зростати, то найбільш життєздатна частина цих особистих підсобних господарств стане базою для швидкого ста­новлення фермерства.

У результаті формується нова аграрна структура, яка грун­тується. головно, на приватній власності на землю і засоби ви­робництва.

Програма реалізації земельної реформи повинна враховува­ти історичні, соціальні та екологічні особливості розвитку сільського господарства кожного регіону, зокрема: густоту насе­лення: рівень забезпеченості землею, її продуктивність, при­датність до сільськогосподарського виробництва: рівень індуст­ріалізації та урбанізації; збереження у свідомості селян традицій­ного почуття власника, господаря; розвитку подвірного натураль­ного господарства тощо.

Сьогодні в Україні уже, по суті, завершено перший етап зе­мельної реформи - проведено роздержавлення землі і передано її у власність колективних господарств. Другий етап передбачає поділ земель, переданих у колективну власність, на частки (паї, без виділення їх у натурі) з видачею відповідного документа -сертифіката про право приватної власності на землю. Власник сертифіката, проте, не може на свій розсуд використовувати або розпоряджатися закріпленим за ним земельним паєм. Тому ви­никла потреба зробити зміни і доповнення до Земельного Кодек­су України.

Третій, завершальний етап земельної реформи - це форму-

392

вання на базі приватної власності на землю нових за змістом приватно-орендних господарств. У результаті селянин повинен одержати статус працівника-власника з правом отримання до­ходів не лише відповідно до затрат праці, а й розміру земельно­го пайового внеску в колективне господарство. Власники серти­фікатів на земельну частку (пай) повинні одержувати щорічно додатковий дохід у вигляді орендної плати. Крім того кожний пайовик має право створювати своє селянське (фермерське) гос­подарство. До речі, такого права не має акціонер у сільськогос­подарському акціонерному товаристві. Оскільки вийти з AT оз­начає продати свої акції і втратити право на земельну ділянку та інші засоби виробництва.

Отже, аграрна реформа в Україні поки що не торкнулась гли­бинних основ колективної власності, а зміна власника ще не оз­начає появу ефективного господаря. Потрібно щоб запрацював ме­ханізм функціонування пайових відносин усередині приватизо­ваних підприємств, насамперед через постійну щорічну виплату-власнику паю дивідендів у грошовому чи натуральному вигляді, що з часом переросте у своєрідний критерій почуття господаря.

Треба закріпити правові гарантії постійності інституту" при­ватної власності на землю з огляду на її реальну ціну, визначену на підставі кадастрової оцінки та ринкових чинників.

Доки не розроблено механізму купівлі-продажу землі, доціль­но надавати в заставу земельні паї за земельними сертифікатами (як це роблять з передаванням сертифікованих паїв в оренду).

Водночас потрібно формувати механізми регульованого зе­мельного ринку, який дасть змогу перерозподіляти сільсько­господарські землі в ефективну власність і визначати реальну ціну землі. З погляду цілей аграрної реформи легальний земельний ри­нок потрібен, головно, як засіб вартісної оцінки земель, яка відпо­відно потрібна для оцінки економічної ефективності господарсь­ких проектів, визначення орендної і заставної вартості ділянок. Проте в умовах інфляції важко передбачити масовий перерозподіл земель через ринок (за винятком приміських зон великих міст). Однак сьогодні в Україні нема законодавчого обгрунтування про-

393

цедури купівлі-продажу земель та ефективного контролю за спо­собами її використання.

Розвиток земельного ринку гальмують низька купівельна спроможність населення, відсутність правових гарантій стабіль­ності приватної власності на землю, слабка державна підтримка землевласників, нерозвинутість і недоступність для широких мас системи середньо- і довготермінового кредитування, потреба ве­ликих інвестицій у земельні ділянки та ін.

В Україні тривають перші спроби сформувати ринок земель­них ділянок, які не використовують у сільськогосподарському ви­робництві.

З метою створення умов для ефективного використання землі. стимулювання підприємницької діяльності, заохочення інвестицій Президент України видав Указ "Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначеня"1. Згідно з цим указом зап­роваджено продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній або комунальній влас­ності; об'єктами купівлі-продажу є земельні ділянки, на яких роз­міщені об'єкти нерухомого майна, зокрема незавершеного будів­ництва, що приватизовані відповідно до законодавства України. Ці земельні ділянки продають особам, яким належать названі об'єкти.

На підставі затвердженого щорічного переліку місцеві дер­жавні органи земельних ресурсів розробляють технічний паспорт кожної земельної ділянки, в якому зазначають її правовий режим, кількісні та якісні характеристики.

Вартість земельної ділянки несільськогосподарського при­значення визначає Державний комітет України з земельних ре­сурсів або його органи на місцях на підставі експертної грошової оцінки.

Для подальшого проведення земельної реформи потрібно розробити державну та регіональні (обласні) програми із визна-

_____

1 Указ Президента України "Про продаж земельних ділянок несільськогоспо­дарського призначення" // Урядовий кур'єр. 1999. №13.

394

ченням наукового, матеріально-технічного, фінансового, право­вого і кадастрового забезпечення та пакета законодавчо-норма­тивних актів і організаційно-методичних документів, які регла­ментують процес приватизації землі із застосуванням її грошової оцінки на кадастровій основі.

Доцільно виконати нове землевпорядкування території і зем­леустрій господарств з урахуванням нових економічних та еколо­гічних умов. Землевпорядкуванню повинні підлягати всі землі не­залежно від форм власності і цільового використання, однак спо­чатку потрібно провести їхню інвентаризацію, обстеження грунтів, геодезичне і топографічне картографування, спроектувати комп­лекс агротехнічних, природоохоронних та організаційних госпо­дарських заходів. Організація землекористування і землеволодін­ня відповідно до землевпорядкування територій повинна бути обо­в'язковою для всіх землевласників і землекористувачів.

Підприємства і господарства, що використовують землю не за призначенням або спричинюють зниження родючості грунтів, потрібно позбавляти права на користування землею, а такі землі передавати до державного запасу.

Кінцевим етапом реформи повинен бути моніторинг - спо­стереження за проведенням земельної реформи з метою просте­жити тенденції цього процесу, фіксуючи як позитивні, так і нега­тивні наслідки.

Виконання земельної реформи повинні постійно контролю­вати Державний комітет України з земельних ресурсів та місцеві органи державної влади.