7.1 Державний бюджет як інструмент державного регулювання економіки

Фінансово-кредитне регулювання займає чи не найважли­віше місце у системі державного регулювання економіки. У си­стемі фінансово-кредитного регулювання на перше місце треба поставити державний бюджет: справді, саме через бюджет реа­лізується найбільша частина національного доходу та ВВП країни.

Бюджет згідно Закону України "Про бюджетну систему Ук­раїни" - це ".. .план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади".1 Одним із завдань, або таких функцій, є підтримування ринкової рівноваги і стимулювання розвитку окремих сфер та га­лузей національної економіки. Ідеологію формування бюджету, визначення джерел і сум надходження коштів до нього, держав­них видатків, шляхи покриття дефіциту називають бюджетною політикою. Державним бюджетом, як контрольованим грошовим фондом держави, розпоряджається Уряд.

Державний бюджет виконує такі функції: збільшує або змен­шує сукупний попит; виконує перерозподільну функцію; стиму­лює або гальмує виробництво шляхом вибору певної системи опо­даткування; забезпечує покриття касових збитків підприємств, які внаслідок певних об'єктивних причин є збитковими, однак функ­ціонування яких зумовлене суспільними потребами; забезпечує

_____

1 Закон України "Про бюджетну систему України" // Урядовий кур'єр. 1995. № 107-108. Див. також Додатки до теми 7.

154

фінансову допомогу у розвитку окремих галузей і сфер діяльності;

збалансовує бюджети нижчих рівнів.

Кошти з державного бюджету використовують на державне управління, оборону, фінансування бюджетних галузей народно­го господарства (освіти, науки, культури та ін.).

Відповідно до державного устрою країни формують і струк­туру бюджетної системи: у країнах з федеративним устроєм, крім державного, є федеральний бюджет штатів (США), земель (Німеч­чина) тощо, в унітарних державах (у тому числі в Україні) є лише державний і місцеві бюджети.

Сукупність усіх бюджетів бюджетної системи є зведеним бюджетом України. Цей бюджет використовують для аналізу і виз­начення засад державного регулювання економічного і соціаль­ного розвитку України.

Верховна Рада України визначає головні напрями бюджет­ної політики, розглядає проект державного бюджету вносить зміни та доповнення до нього, затверджує, контролює його виконання, затверджує звіт про використання бюджетних коштів.

Спеціальну постанову Верховної Ради України, яка визначає головні напрями та пріоритети бюджетної політики на наступний бюджетний рік, називають бюджетною резолюцією.

Доходи бюджетів різних рівнів формують за рахунок надход­жень від сплати фізичними і юридичними особами податків, зборів та інших платежів, надходжень з інших джерел, передбачених за­конодавством України. Доходи бюджетів України поділяють на доходи державного бюджету України, республіканського бюдже­ту Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

Практичні завдання з використання бюджету виконує систе­ма Міністерства фінансів України - Центральний апарат Мінфіну, відділи фінансових управлінь обласних, районних і місцевих

155

держадміністрацій, а також Державна податкова адміністрація (ДПА). Центральний апарат Мінфіну, як орган державної вико­навчої влади в Україні, сформовано у 1992 p. Протягом останніх років його структуру удосконалювали.

У 1996 p. на базі податкової служби була утворена ДПА, загальними завданнями якої є контроль за дотриманням подат­кового законодавства, повнотою та своєчасністю надходження податків, податкових платежів і неподаткових доходів до бюд­жетів усіх рівнів. У 1995 p. були утворені органи Державного скарбництва для організації касового виконання державного бюд­жету.

Дані табл. 7.1 характеризують структуру доходів і видатків зведеного бюджету України протягом 1992-1997 pp. Надходжен­ня до бюджету збільшувалися переважно за рахунок чотирьох го­ловних податків (прямих: податок на прибуток з підприємств і прибутковий податок з громадян; непрямих: податок на додану вартість (ПДВ) і акцизний збір (A3)), які за питомою вагою у до­ходах зведеного бюджету зросли з 49.6% у 1996 p. до 65.4 - у 1997 p. Непрямі податки у 1997 p. становили у доходах бюдже­ту 32.3%. Вони зросли за один рік на 9.5%, а прямі - лише на 6.3%.

Частка ПДВ у доходах бюджету України вища, ніж у розви­нутих країнах, а частка акцизного збору, навпаки, досить низька, зокрема, через надання численних пільг вітчизняним виробникам, певним категоріям громадян та довільний вибір у разі визначення переліку підакцизних товарів. Тому більшу увагу потрібно при­діляти надходженням від специфічних акцизів, як важливій скла­довій сучасної податкової політики.

У структурі державного бюджету за 1998 p. головними дже­релами доходів були податок на додаткову вартість та акцизний збір. На них припадало майже 48% доходів. Це означає, що дохід­на частина бюджету орієнтована на переважне надходження не­прямих податків, які сплачують у кінцевому підсумку споживачі. Це свідчить про пасивну роль держави не тільки у веденні інвес­тиційної політики через бюджетне фінансування, а й у процесі формування структури дохідної частини бюджету.

156

Таблиця 7.1

Питома вага доходів і видатків зведеного бюджету України, %

* З ІІ кварталу 1997 р.

157

Розмежування державних податків, зборів та інших обов'яз­кових платежів між рівнями бюджетної системи здійснюються відповідно до Закону України "Про бюджетну систему України". З державного бюджету України до бюджету Автономної Респуб­ліки Крим, обласних бюджетів може бути передана частина до­ходів у вигляді відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків, зборів, які справляють на цій території, або дотацій і субвенцій. Розмір цих відрахувань затверджує Верховна Рада в Законі про державний бюджет України на відповідний рік з ура­хуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій.

Практика свідчить, що збільшення (або зменшення) питомої ваги регіону в загальній сумі державних доходів не впливає на доходи його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'яз­ку між обсягом податків, які збирають, і доходами місцевих бюд­жетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення дер­жавних доходів, що загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, а й на загальнодержавному рівнях. Наприклад, у Львівській області, починаючи з 1995 p., збільшується питома вага відрахувань до державного бюджету (рис. 7.1). Натомість область щораз більше стає дотаційною. Якщо у 1997 p. розмір дотацій з Державного бюджету становив згідно з Законом України "Про державний бюджет на 1997 рік" - 98 млн грн., то в 1998 p. -178.1 млн грн., або в 1.8 раза більше.

Згідно із Законом "Про державний бюджет України на 1998 рік" (ст.9) прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств, плата за торгові патенти, збір на будівництво, ре­конструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг зарахову­ють до територіальних бюджетів за місцеперебуванням платника податку. Обласні бюджети, згідно з Законом про місцеве самовря­дування, потрібно формувати з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на дого­вірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних про­грам. Закон не визначає механізму стягнення коштів у разі виник-

158

Рис.7.1. Діаграма надходжень до бюджету у Львівській області (1993-1998 pp.):

1 - до бюджету області; 2 - до державного бюджету

нення заборгованості перед місцевими бюджетами, і тому станов­лення справді самостійного самоврядування є сумнівним.

Відповідно до чинного законодавства держава покликана фінансове підтримувати місцеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, вести контроль за закон­ним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона повинна гарантувати органам місце­вого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення на­селення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У ви­падках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами за­гальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюдже­ту до державного частину надлишку в порядку, визначеному за­коном про державний бюджет.

Кошти державного бюджету витрачають лише на цілі та в

159

межах, затверджених Законом про державний бюджет України. Видатки бюджетів усіх рівнів поділяють на поточні і видатки роз­витку.

Поточні видатки - це видатки бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів соціального захисту населення.

Видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначен­ня; фінасування структурної перебудови галузей економіки; суб­венції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Значну частину державного бюджету витрачають на загаль­нодержавні програми підвищення життєвого рівня, заходів со­ціального захисту населення, охорони навколишнього природно­го середовища, ресурсозбереження.

З державного бюджету виділяють кошти на утримання органів державної влади, державного управління, судів, прокура­тури, а також на програми, які виконують спільно з іншими краї­нами. Перевагу надають переважно тим видаткам, які пов'язані із соціальним захистом та соціальним забезпеченням населення.

У державному бюджеті передбачено також резервні кошти (у межах до 2% від обсягів видатків державного бюджету) для ліквідації наслідків стихійних явищ, аварій і катастроф.

Наявні бюджетні ресурси спрямовують, переважно, на пога­шення заборгованості з заробітної плати працівникам бюджетних установ, фінансування соціально-культурної сфери та соціально­го захисту населення.

Одним із головних напрямів бюджетної політики більшості країн світу є прагнення до бездефіцитного бюджету або підтри­мування дефіциту на мінімальному рівні. Дефіцит державного бюджету вимірюють у відсотках до ВВП. Його можна покривати за рахунок:

продажу державних облігацій на внутрішньому і зовнішньо­му ринках;

160

продажу державного майна;

емісії.

Дефіцит державного бюджету є одним із важливіших макро-економічних показників, які характеризують стійкість еконо­мічної системи. Країни, які створили ефективні функціональні еко­номічні системи, що здатні регулювати співвідношення доходів і видатків держави, мають позитивне сальдо або незначний дефі­цит. Наприклад, у 1992 p. перевищення державних доходів над видатками було характерне для Сингапуру, Тайланду, Австралії, Мексики, Гонконгу, Аргентини. Рекордного рівня профіцит дер­жавного бюджету досяг у Кувейті на початку 80-х років - понад 60% ВВП.

Єдиної думки про збалансованість державного бюджету немає. Зокрема. Р. Солоу наполягає на тому, що уряд зобов'яза­ний вживати заходів щодо збалансування бюджету (збільшую­чи податки і зменшуючи бюджетні витрати) не в роки застою або кризи, оскільки економічні труднощі, які виникли, можуть лише поглибитися, а тільки в сприятливі для економіки періоди. К. Ерроу (лауреат Нобелівської премії в галузі економіки за 1972 p.), навпаки, вважає, що недоцільно прагнути бездефіцит­ного бюджету. Якщо, наприклад, економічне зростання стано­вить 3% за рік, то і дефіцит бюджету в розмірі 3% ВВП є абсо­лютно прийнятним.

В Україні протягом останніх років зберігається значний дефіцит державного бюджету. У 1995 p. абсолютна величина дефіциту становила 3,6 млрд грн., або 6,6% ВВП, у 1996 p. -6,8% до ВВП замість 5,7%, затверджених Верховною Радою. Законом України "Про державний бюджет України на 1999 рік" визначено, що дефіцит бюджету не повинен перевищувати 1% від ВВП.

Дефіцит державного бюджету в Україні зумовлений як недо­статніми надходженнями, викликаними економічною кризою та обмеженою базою оподаткування, так і надмірними (стосовно доходів) видатками на підтримку неефективних галузей (зокрема вугільної), ліквідацію наслідків на ЧАЕС, на соціальну сферу.

161

Скорочення дефіциту за рахунок зменшення видатків на соціаль­ну сферу є недоцільним, оскільки може спричинити її повну руй­націю, зниження життєвого рівня найбідніших верств населення, а це матиме негативні політичні наслідки. Тому важливими є по­шуки шляхів збільшення доходів державного бюджету, зокрема, розширення бази оподаткування за рахунок розвитку підприєм­ництва, впровадження податку на нерухомість, повної сплати по­датків суб'єктами підприємницької діяльності, а також за раху­нок продажу частини державного майна.

Політика уряду України спрямована на те, щоб уникнути неконтрольованої кредитної емісії і покрити значну частку бюджет­ного дефіциту за рахунок випуску і розміщення державних цінних паперів.

Нагромадження сум бюджетного дефіциту формують держав­ний борг.

Розрізняють зовнішній державний борг - борг іноземним дер­жавам, організаціям і окремим особам, та внутрішній борг - борг держави своєму населенню. У більшості країн з розвинутою еко­номікою, які мають державну заборгованість, ведуть суворий контроль за розмірами державних позик і чітко визначають методи їх покриття. Відсутність належного контролю за зростанням держав­ної заборгованості зумовлює виникнення серйозних фінансових проблем. Тому запроваджують певні обмеження державного бор­гу, зокрема, в бюджеті України на 1999 p. визначено граничний розмір державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня в сумі понад 20 млрд грн.1

У країнах з ринковою економікою бюджети на федерально­му та місцевих рівнях, на відміну від державного бюджету, дають лише часткове уявлення про вплив урядових установ на еконо­мічну діяльність.

Вплив державного бюджету на темпи зростання і пропорції національного виробництва здійснюють і через державний сек-

_____

1 Закон України "Про державний бюджет України на 1998 рік" // Урядовий кур'єр. 1999. №16-17.

162

тор економіки, зокрема через рівень його оподаткування чи субсидуваня. У цьому разі деяку роль відіграє частка та роль держав­ного сектора в національному виробництві. Окремі галузі або ре­гіони можна стимулювати через "податкові витрати" у вигляді зниження або скасування податків на доходи від облігацій, які вони випускають.

Головними критеріями оцінки ситуації в економіці завжди будуть якісні характеристики її функціонування, фінансові резуль­тати, тобто прибуток, дохід, надходження, збитки, борги. В Ук­раїні навіть поліпшення показників виробництва окремих підприємств практично не супроводжувалось поліпшенням їхньо­го фінансового стану, подоланням платіжної кризи, а навпаки, ха­рактеризувалося зменшенням надходжень до бюджету і, відповід­но, різким зростанням державного боргу.

З метою поліпшення фінансової ситуації в Україні потрібно активніше залучати банки до процесів структурної перебудови еко­номіки, у тому числі до приватизації шляхом запровадження ме­ханізму передачі в управління банкам на тривалий період конт­рольних пакетів акцій підприємств, яким вони надають кредити.

Фінансова нестабільність у державі зумовлена не лише бюд­жетними чи монетарними проблемами. Річ у тім, що більшість підприємств і навіть цілі галузі вже багато років перебувають у глибокій фінансовій кризі, подолати яку намагаються розширен­ням бази оподаткування. Потрібно шукати можливості зменшен­ня видатків, переглянути політику податкових пільг. Уряд опра­цьовує також механізми прискорення структурних змін, привати­зації, здешевлення запозичень тощо. Саме так повинні діяти всі керівники у відповідних секторах економіки і регіонах: працюва­ти над зменшенням витрат, реструкгуризувати або закрити неефек­тивні виробництва, прискорювати приватизацію або банкрутства, активно шукати реальні інвестиції.

Отже, бюджетна політика Української держави поки що не стала дієвим інструментом економічних реформ, оскільки нема реальної концепції економічних перетворень та пріоритетів у її соціально-економічному розвитку.

163