Принципы разграничения полномочий и прав ведения субъектов государственной собственности

Российская Федерация, по сути, заново воссоздается и политически, и экономически как государство федеративного типа, и поэтому формирова­ние новых отношений собственности, создание системы эффективного управления ею относятся к числу важнейших элементов механизма федера­тивных отношений.

Как представляется, одним из элементов задачи восстановления управления экономикой в частности государственной собственностью яв­ляется его децентрализация, предполагающая перераспределение полномо­чий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации в пользу последних с одновременным расширением их прав. Однако это невозможно без четкого механизма формирования взаимоотно­шений. На наш взгляд, необходимо провести ряд принципов, которые по­зволят сделать данный механизм дееспособным.

Первый из них - сочетание интересов государства в целом и его регио­нальных составляющих. Реализация этого принципа возможна при безус­ловном верховенстве федеральной законодательной власти и передаче зна­чительной части полномочий исполнительной власти на места. За феде­

ральными органами управления сохраняются функции разработки и во­площения в жизнь единой государственной политики.

Второй принцип - безусловное признание равенства прав всех субъ­ектов федерации независимо от их статуса. Хотя это положение является конституционным, оно практически не осуществлено до конца. До сих пор действует политика предоставления особых льгот и преференций отдель­ным регионам, в том числе и в финансовой сфере.

Третий принцип - законодательное закрепление механизмов формиро­вания взаимоотношений федерации и ее субъектов, которое предусматрива­ло бы в том числе и систему ответственности властей всех уровней за нару­шения его работы.

В марте 1992 г. субъектами Российской Федерации был подписан Фе­деративный договор. Он состоял из трех частей, представлявших собой до­говоры, подписанные, с одной стороны, федеральными органами государ­ственной власти, а с другой - органами власти суверенных республик в со­ставе РФ; автономной области и автономных округов; краев, областей, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга. Эти договоры впоследствии были включены в Конституцию Российской Федерации 1993 г.

Федеративный договор основывался на четырех незыблемых положе­ниях:

- во-первых, равенство конституционно-правового статуса частей, со­ставляющих федерацию;

- во-вторых, уход от этноцентрического, национально-го­сударственного подхода к государственности, согласно которому все имеют равные права и свободы независимо от этнической или расовой принадлеж­ности, цвета кожи и т.д.;

но

- в-третьих, единство не только экономического или геополитическо­го, но и конституционно-правового пространства - Конституции. Уставы и законы республик, краев, областей не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации;

- в - четвертых, сочетаемость единства и неделимости федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъ­ектов.

Основные положения приведенного договора нашли отражение в Конституции Российской Федерации от 1993 г. Согласно ст. 72 п.”г” Кон­ституции РФ, разграничение государственной собственности - предмет совместного ведения федерации и ее субъектов. В настоящее время прояв­лением принципа “совместного ведения” могут считаться двусторонние до­говоры и соглашения между органами власти и управления России и ее субъектов, в том числе и по разграничению собственности в различных сферах хозяйствования.

В ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Феде­рации и ее субъектов в области управления государственной собственности отнесены:

1) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

2) разграничение государственной собственности;

3) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; ох­рана памятников истории и культуры;

4) установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос­сийской Федерации;

5) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Ill

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государствен­ной власти.

Практика разграничения компетенции в настоящее время идет по пути заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. На основании Федеративного догово­ра и Конституции РФ Правительством заключены договоры с субъектами федерации о разграничении полномочий между ними. По состоянию на 1 ноября 1999 г. заключено 49 таких договоров.

Вопросы распределения функций, прав и ответственности между фе­деральными органами и органами субъектов федерации могут решаться с учетом политических соображений и реальных потребностей регионов. В этих условиях целесообразно использовать гибкие формы делегирования полномочий, исходя из того, что регионы в дополнение к своим функциям и полномочиям в управлении объектами государственной собственности мо­гут быть наделены (по согласованию) теми функциями и полномочиями, которые обусловлены потребностями и возможностями регионов.

Это означает, что взаимоотношения органов государственной власти федерации и ее субъектов переходят на принципы федерализма и согласо­ванного разделения сфер интересов на федеральную и ее субъектов.

Таким образом, формируется порядок реализации совместных полно­мочий федеральными и местными органами государственной власти, где намечается несколько уровней:

а) властно-распорядительный, связанный с реализацией исключи­тельных полномочий федеральной властью;

б) согласительный, связанный с заключением соглашений между ис­полнительными органами власти федерации и ее субъектов по определен­ному кругу конкретных полномочий;

в) участия в федеральных программах - субъекты принимают участие в них, исходя из своих интересов.

Но вместе с тем до сих пор нет правовой регламентации взаимоотно­шений между органами федеральной исполнительной власти и их террито­риальными органами, в том числе в случаях делегирования своих полномо­чий органам исполнительной власти субъектов.

Кроме разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, с позиции создания эффективного механизма федеративных отношений должны быть разграничены объекты государственной собствен­ности на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях (табл.3.1.).

С этой целью за федеративным центром должен быть закреплен четко обозначенный минимум экономических, социальных, экологических и иных функций власти и управления и соответственно ресурсов, необходи­мых для их выполнения, в том числе обеспечение национальной военно­политической и экономической безопасности; поддержание единого ры­ночного пространства в стране и его инфраструктуры; регулирование есте­ственных монополий общефедерального уровня; оказание помощи и обес­печение реконструкции кризисно-депрессивных отраслей и регионов; фор­мирование общефедеральной системы социальных гарантий для населения.

Таблица 3.1

Данные о количественном распределении юридических лиц, их филиалов н обо­собленных подразделений по формам собственности в разрезе отраслей по состоя­нию на 1.07.2001 г.¹

¹ Таблица составлена автором по данным Госкомстата КБР. Н. 2001.

Продолжение, табл. 3.1.

Продолжение, табл.3.1.

В соответствии с п. ”г” ст.72 Конституции РФ, вопросы разграниче­ния государственной собственности относятся к предметам совместного ве­дения федерации и ее субъектов, а в п. “д” ст.71 определено, что в ведении

федерации находится федеральная собственность и управление ею. При этом до передачи в установленном порядке в собственность субъекта феде­рации, государственная собственность считается федеральной. Это означа­ет, что именно федерация определяет, какие объекты государственной соб­ственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.

Еще до принятия Конституции 1993 г. Закон “О собственности в РСФСР” в общей форме определил, какое имущество может быть собствен­ностью субъектов федерации или муниципальной собственностью.

Государственной собственностью РФ является имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской эко­номической зоны, культурные и исторические ценности общего государст­венного значения, средства государственного бюджета РФ, государственно­го банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резерв­ные и иные фонды. _

В государственной собственности РФ и субъектов федерации могут находится средства производства в промышленности, предприятия транс­порта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для выполнения задач РФ, включая государственную казну РФ и соответственно казну республик и других субъектов федерации.

Собственностью субъектов федерации является имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, ее насе­ляющих, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, иму­щественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятель­ность национально-государственных и административно-территориальных объединений России.

Для экономического и социального развития и выполнения других за­дач, стоящих перед соответствующими административно- территориальными образованиями, в муниципальной собственности района,

города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местно­го самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая нежилые помещения, объекты инженерной ин­фраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, не­посредственно осуществляющих коммунальное обслуживание потребите­лей.

В муниципальной собственности могут находится предприятия сель­ского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промыш­ленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Согласно распоряжению от 18.03. 1992 г. № 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государст­венной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собст­венности" (далее: Положение), определялись порядок составления перечня объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъекта федерации, и процедура передачи.

Для передачи имущества в собственность субъектов федерации, соот­ветствующие комитеты по управлению имуществом разрабатывают перечни находящихся на их территории объектов, куда включаются объекты, не от­несенные к федеральной и муниципальной собственности (табл. 3.2).

По объектам, отнесенным к федеральной собственности, которые мо­гут передаваться в государственную собственность субъектов федерации, представляются для регистрации отдельные перечни, согласованные с теми органами государственного управления, в ведении которых находятся такие объекты.

Утвержденные перечни направляются на регистрацию в Госкомиму­щество, где проверяются содержащиеся в них данные на соответствие ука­

занным выше документам. В случае несоответствия Госкомимущество РФ вправе исключить их из перечня, о чем уведомляет орган, утвердивший пе­речень. По исключенным из перечня объектам Правительство РФ принима­ет отдельное решение.

Довольно оригинальна с точки зрения действующего российского за­конодательства предусмотренная Положением процедура утверждения пра­вительством перечня объектов, передаваемых в собственность субъекта фе­дерации. Таблица 3.2

Структура основных фондов в Российской Федерации по формам государственной и муниципальной собственности^[48], %

Согласно п. 11 Положения, федеральное и другое государственное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре. Право и обязанность ведения реестра принадлежит Госкомимуществу Рос­сии (по объектам федеральной собственности); комитетам по управлению имуществом субъектов федерации (по объектам, переданным в государст­венную собственность).

Так, п. 8 Положения указывается, что не исключенные из перечня объекты считаются переданными в государственную собственность субъек­та федерации с момента принятия постановления правительства об их пере­даче или по истечении трехмесячного срока с момента регистрации переч­

ня, если соответствующее решение правительства не было принято. Таким образом, если Мингосимуществом либо Правительством РФ будет пропу­щен срок для принятия решения об утверждении перечня, все объекты, включенные в данный перечень субъектом федерации, считаются передан­ными в государственную собственность последнего.

Однако процесс разграничения государственной собственности не за­вершен, и весьма актуальны четкая дифференциация форм собственности, устойчивость режима и стимулирование эффективности ее использования, защита прав собственности.

Выработка научно обоснованного подхода к проблемам управления собственностью в регионе требует прежде всего выделения объекта управ­ления. Подобным объектом применительно к Кабардино-Балкарской Рес­публике является государственная собственность республики как субъекта федерации, называемая также субфедеральной собственностью и в опреде­ленной части - государственная федеральная собственность на территории республики. В то же время управление субфедеральной собственностью связано с управлением муниципальной собственностью. Таким образом, ис­ходным пунктом создания концепции управления объектами собственности региона становится разграничение государственной федеральной, государ­ственной субфедеральной и муниципальной собственности.

Наряду с этими, ставшими уже традиционными формами собственно­сти в зоне интересов, а в определенном смысле и полномочий органов управления республиканского уровня находятся предприятия, объекты об­щей (совместной, долевой) и частной собственности. Особую часть образу­ют объекты собственности общественных и религиозных организаций: профсоюзов, кооперации, партийных и общественных организаций, творче­ских союзов, ДОСААФ.

Были определены группы объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов федерации. Конкретный состав объектов феде­ральной, субфедеральной и муниципальной собственности устанавливался согласно перечням, составляемым в соответствии с Положением.

Однако принятые, не потерявшие своей силы и сейчас законодатель­ные акты, обеспечив чисто перечневое, списочное по состоянию на период принятия актов разделение объектов собственности на федеральную, суб­федеральную и муниципальную, не заложили принципы дальнейшего раз­граничения и взаимной передачи объектов собственности. Остались неяс­ными и финансовые отношения по поводу возможного перехода из одной формы собственности в другую между федерацией и ее субъектами.

Гражданский кодекс РФ (ст. 214) закрепил разделение государствен­ной собственности на федеральную и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам федерации. Кодексом (ст. 125) определено, что права собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов приоб­ретают и осуществляют органы государственной власти в рамках их компе­тенции, установленной актами, определяющими их статус.

Таким образом, после первичного разделения объектов собственности их дальнейшее разграничение, переход из одной формы собственности в другую не получили требуемого законодательного подкрепления. В резуль­тате сложилась ситуация столкновения противоречивых интересов федера­ции и ее субъектов в отношении дальнейшего разграничения собственности. Применяющийся механизм такого разделения, не опирающийся на прочную законодательную базу, отягощен процедурами многочисленных согласова­ний и необходимостью перераспределения финансовых средств. Основой разграничения объектов собственности и передачи их из федеральной соб­ственности в субфедеральную на нынешнем этапе служит Соглашение о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий

между федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой. В условиях от­сутствия твердой законодательной, нормативно-правовой основы дальней­шего разграничения объектов федеральной и субфедеральной собственно­сти (в особенности земли) и передачи объектов из федеральной собственно­сти в субфедеральную использование подобных соглашений, правомерно и неизбежно.

Указанное разграничение предусматривает:

- передачу в собственность Кабардино-Балкарской Республики нахо­дящихся в федеральной собственности отдельных государственных пред­приятий и объектов социально-культурного и коммунально-бытового на­значения, расположенных на территории республики;

- обязательное согласование с республиканскими органами власти вопросов назначения и освобождения от должности руководителей феде­ральных государственных предприятий, расположенных на территории рес­публики, проводимых федеральными органами исполнительной власти;

- включение по согласованию с органами государственной власти республики должностных лиц органов исполнительной власти республики в число представителей интересов государства в органах управления акцио­нерных обществ, товариществ, в уставном капитале которых имеются при­надлежащие государству акции, доли, паи.

Соглашение стало неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти КБР. Тем самым Соглашение между Правительством РФ и республикой о разграничении собственности и полномочий управления становится документом федераль­ного уровня и значимости.

Дальнейшее усиление роли республики в управлении объектами фе­деральной собственности, расположенными на ее территории, состоит в на­делении Министерства государственного имущества КБР полномочиями

территориального органа Министерства государственного имущества Рос­сийской Федерации, деятельность, права и обязанности которого регламен­тируются федеральным положением.

Особую проблему представляет управление собственностью общест­венных организаций (профсоюзов, творческих союзов, ДОСААФ и других подобных организаций), кооперации, религиозных организаций, находя­щихся в республике. Эта проблема не решена на федеральном уровне, что затрудняет поиск подходов к ее решению и на региональном уровне. Во­прос осложняется тем, что указанные организации частично распоряжаются и используют государственную собственность. Указами Президента РФ узаконено право собственности отдельных общественных организаций - творческих союзов на находящееся в их ведении государственное имущест­во. Передача этого имущества оформлена актами. Общее решение пробле­мы видится в принятии на федеральном уровне единого правового акта (за­кона) о разграничении государственного имущества и имущества общест­венных организаций и наделении последних правами, полномочиями собст­венников. В качестве промежуточного решения на уровне региона можно заключить соглашения, договоры об управлении и использовании объектов государственной собственности общественными организациями. Для этого федеральные органы управления собственностью должны делегировать республиканским органам соответствующие полномочия.

Необходимо упростить процедуру передачи в собственность субъек­тов РФ или муниципальную собственность объектов соцкультбыта и жил­фонда, находящихся в ведении госпредприятий и государственных учреж­дений федеральной собственности. Существующий в настоящее время ме­ханизм передачи указанных выше объектов на основании распоряжения Правительства РФ очень длителен по времени и требует оформления боль­шого количества документов, дублирующих друг друга.

При согласии предприятий федеральной собственности, в чьем веде­нии находятся вышеуказанные объекты, а также при наличии перечней объ­ектов, предлагаемых к передаче, согласованных с соответствующим мини­стерством, ведомством, считаем более целесообразным основанием для пе­редачи считать приказ (или распоряжение) территориального органа Мини­стерства государственного имущества.

Передачу объектов федеральной собственности в субфедерапьную и собственности субъектов России в муниципальную следует осуществлять как на компенсационно, так и на безвозмездной основах. При передаче объ­ектов на компенсационной основе определение величины компенсации и процедуры ее учета должны быть согласованы с соответствующим уполно­моченным органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления (если речь идет о передаче объекта собственности субъекта федерации в муниципальную собственность).

3.2.