Тенденции, схемы и механизм преобразования общенародной собственности в сектор государственной собственности

Формирование институтов государственной собственности в России происходило наряду с разгосударствлением и приватизацией. В результате только за период 1991-1996 гг. доля частного сектора в промышленности страны (включая совместные предприятия и предприятия смешанной фор­мы собственности) возросла с 15 до 72 %.

По своей структуре государственный сектор неоднороден, сюда вхо­дят: природные ресурсы, земля, имущественные комплексы предприятий, различного рода учреждения и организации, пакеты акций акционерных обществ, доли в уставных капиталах других предприятий. Право государст­

венной собственности распространяется и на средства федерального бюд­жета, а также средства бюджетов субъектов федерации, составляющие, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 214), ее казну.

Масштабы государственной собственности в виде предприятий про­должают оставаться довольно значительными, на 1 января 1998 г. насчиты­валось 20 тыс., в том числе 13 тыс. унитарных предприятий. Кроме того, го­сударству принадлежало около 5 тыс. пакетов акций приватизированных предприятий, закрепленных в качестве его собственности на различные сроки. В 831 акционерном обществе доля государства в уставном капитале составляла свыше 50 %; в 2004 — от 25 до 50; в 1400 — до 25 %, а в 631 го­сударство обладает “золотой акцией”. Таким образом, контрольными и бло­кирующими пакетами акций государство располагает в 2835 акционерных обществах, или в 10 % их общего количества, а вместе с теми, где государ­ству принадлежит “золотая” акция, это составляет 12,3% всех акционерных компаний. Наибольшим количеством пакетов акций государство владеет в отраслях топливно-энергетического комплекса (700 компаний), на предпри­ятиях транспорта (1300 компаний) и военно-промышленного комплекса (370 компаний).

Что касается соотношения государственного и негосударственного секторов в структуре общественного производства России, то на сего­дняшний день преобладает негосударственный сектор, что соответствует общемировым тенденциям развития структуры рыночной экономики. По данным Госкомстата, в промышленности это соотношение выглядит сле­дующим образом: в общем количестве промышленных предприятий к него­сударственному сектору в 1997 г. относились 95,6 % предприятий, числен­ность работников на которых 86,3 % от их общего количества в промыш­ленности, а объем производимой продукции — 89,6 %. Несколько ниже средних показателей удельный вес негосударственного сектора в общем

объеме производства: в электроэнергетике — 86 %, в машиностроении и металлообработке — 81,2 % и в промышленности строительных материа­

лов — 86,7 %. К отраслям с наиболее высокой долей негосударственного сектора (по объему производства) относятся нефтедобывающая (99,5 %), нефтеперерабатывающая (99,9 %), газовая (99,8 %) и черная металлургия (99,8 %).

Однако приведенные данные не совсем точно отражают анализируе­мые пропорции, занижая долю государственного сектора, это связано с ме­тодологией Госкомстата, в соответствии с которой все акционерные обще­ства с государственным участием (а их, как указывалось выше, немало) от­несены к негосударственным предприятиям. С учетом данного обстоятель­ства ситуация в сфере отношений собственности выглядит несколько иначе. В государственной и муниципальной собственности в 1997 г. находилось примерно 41 - 43 % основного капитала, в негосударственной — 58-60 %. Но фактически доля государства в основном капитале выше, так как удель­ный вес смешанной собственности (т.е. с государственным участием) в об­щем объеме негосударственной собственности на основной капитал состав­ляет 55 — 60 %, тогда как удельный вес частной собственности в чистом ви­де — примерно 40 %. Таким образом, в составе негосударственной (по классификации Госкомстата) собственности на основной капитал преобла­дает не частная собственность, на долю которой приходится примерно 40 % основного капитала негосударственного сектора, а смешанная государст­венно-частная.

Доля государственного сектора экономики в 1999 г. в общем объеме производства составила 8,9 против 9,1 % в 1998 г. Удельный вес продукции государственного сектора экономики в общем объеме продукции черной металлургии в 1999 г. должен, по прогнозу, составить 1,5, цветной - 2,4 %.

В гражданском машиностроении в 1998 г. в основном завершен про­цесс приватизации. Из 1562 предприятий и организаций машиностроитель-

ного комплекса более 90 % преобразованы в акционерные общества. Пол­ностью в комплексе выкуплено 1165 предприятий и организаций. В 1998 г. в составе государственного сектора экономики находилось 168 предпри­ятий. Удельный вес продукции, выпускаемой на предприятиях государст­венного сектора, составляет менее 1 % от общего объема продукции маши­ностроения.

В государственном секторе химического комплекса в настоящее вре­мя находятся 154 предприятия, из них 8 акционерных обществ - с преобла­дающей долей государства (более 50 %). Удельный вес объема продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора химической и неф­техимической промышленности, в общем объеме продукции составляет 10 %; микробиологической - 19; медицинской - 21 %.

Удельный вес объемов продукции, производимой предприятиями го­сударственного сектора экономики, в общем объеме продукции оборонного комплекса составляет 49 %. Прогнозируется дальнейшее уменьшение ко­личества государственных предприятий оборонного комплекса до 450, воз­растание количества казенных предприятий с 5 до 25. Число предприятий, акционированных со 100% участием государства, достигло в 1999 г. 58. Продолжится процесс формирования государственных научных центров и федеральных научно-производственных центров, новых интегрированных компаний и корпораций. Общее количество интегрированных структур в оборонной промышленности возросло в 1999 г. до 60 против 37 в 1998 г¹.

В лесопромышленном комплексе к государственному сектору эконо­мики относится около 18 % предприятий. Доля государственного сектора в общем объеме товарной продукции лесопромышленного комплекса - 5 %.

Удельный вес сельскохозяйственной продукции, произведенной в го­сударственном секторе, в общем объеме составляет 17,4%.

Доля государственного сектора в общем объеме перевозок в 1998 г. была 58,4 против 53,5 % в 1997 г. Предприятия железнодорожного транс­порта сохраняются в государственной собственности.

Удельный вес платных услуг населению предприятиями связи госу­дарственного сектора экономики составляет 88 %.

На долю организаций государственной собственности (включая му­ниципальную) приходится 8 % общего объема розничного товарооборота через все каналы реализации.

Удельный вес предприятий государственного сектора в общем объе­ме реализации платных услуг населению - 42 %. По жилищно- коммунальным услугам доля предприятий государственного сектора со­ставляет 70,9 %; услугам учреждений культуры - 58,9; пассажирского транспорта - 56,9; связи - 33,8; санитарно-оздоровительным услугам - 25,8 %.

Основным источником финансирования отраслей социально­культурной сферы являются бюджетные средства, доля которых достигает 79 - 82 % от общих расходов на эти цели.

Предполагается и далее осуществлять структурную перестройку сети учреждений социально-культурной сферы, направленную на формирование и развитие системы негосударственных учреждений. Продолжится переда­ча части учреждений социально-культурной сферы из федеральной собст­венности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, что позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на оказании государственной поддержки ведущим учреждениям и на реализа­ции приоритетных направлений развития комплекса.

Удельный вес организаций государственной формы собственности в общем количестве научных организаций составляет около 73 %. Важным компонентом современной научно-технической политики стало формирова­

ние сети государственных научных центров (ГНЦ), численность которых достигла 58.

На долю предприятий государственного сектора экономики в 1998 г. приходилось около 21 % от общего объема инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования против 22 % в 1997 г. Ожидается дальнейшее сокращение объемов инвестиций на 16 % от уровня 1997 г.

В 1999 г. удельный вес инвестиций в основной капитал предприятий государственного сектора экономики составил 20 %. Прогнозируется со­кращение инвестиций на 9 % от ожидаемого в 1998 г. В условиях недоста­точности государственных инвестиционных ресурсов бюджетные средства в 1999 г. направляются только на погашение кредиторской задолженности по строго ограниченному кругу программ.

В 1998 г. численность работников на государственных предприятиях была 14,15 млн человек, или 26,6 % от общей численности работников, за­нятых в экономике. На долю основных производственных отраслей в госу­дарственном секторе экономики приходится около 40 % численности рабо­тающих.

Опыт первого этапа экономических реформ показал, что приватизация государственной и муниципальной собственности не стала инструментом экономического роста, не привела к инвестированию средств от приватиза­ции в производство как ключевой фазе воспроизводственного процесса. На нынешнем этапе приватизация призвана стать важнейшим рычагом реаль­ного подъема экономики России и ее регионов.

Необходимо создать новую программу, социально ориентированную, направленную на формирование среднего класса подлинного хозяина, во­влеченного в процесс управления производством, собственностью. Это по­зволит ориентировать новых собственников, на капитализацию получаемых ими доходов.

Чтобы превратить приватизацию в рычаг реформирования конкрет­ных предприятий, выведения их из кризисного состояния, обеспечения ре­организации, реструктуризации и подъема на этой основе производства, следует изменить концептуальные подходы к проведению приватизации, ввести в действие ее обновленную модель, призванную превратить привати­зацию из инструмента формального акционирования и чисто фискального средства в орудие инвестирования, согласования интересов центра и регио­нов, частного капитала и основной массы населения, взаимодействие кото­рых должно строиться на основе партнерства. Предлагается в основу проек­та программы приватизации заложить принцип разделения фискальных и структурных целей. Исходя из этого, в программе следует выделить два раздела:

1. Бюджетно-фискальная приватизация (в соответствии с ежегодным бюджетным заданием).

2. Инвестиционно-реструктуризационная приватизация.

В каждом из этих разделов утверждаются списки приватизируемых объектов и рекомендуемые схемы их приватизации.

При разработке схем приватизации конкретных предприятий должны учитываться как их индивидуальные особенности, так и некоторые новые подходы.

В первом разделе программы необходимо рассматривать лишь пред­приятия, акции которых уже являются ликвидными на рынке и их реализа­ция может дать реальные доходы в бюджет и частично на цели инвестиро­вания в производство.

Во втором разделе программы следует рассматривать предприятия, реструктуризация и финансовое оздоровление которых будет обеспечи­ваться непосредственно в ходе реализации их планов приватизации. При этом как в первом, так и во втором случае доступ к капиталу (собственно­сти) должен быть обеспечен для всех желающих участвовать в процессе

приватизации, включая население и работников предприятий. Последние должны иметь различные преференции, включая льготы и рассрочки на приобретение государственных акций.

В результате, обеспечивая текущие и стратегические интересы ра­ботников и владельцев частного капитала, республика, в свою очередь, по­лучает свободный доступ к реальным финансовым ресурсам, сосредоточен­ным в их руках.

Представляется целесообразным на нынешнем этапе применять сле­дующие основные схемы приватизации.

Первая схема — фискально-инвестиционная. Объекты госсобствен­ности продаются способами, предусмотренными действующим законода­тельством. При этом не менее 30 % средств от приватизации отчисляются предприятиям на инвестиционные цели, а 20 % акций выделяются для пер­воочередной продажи населению региона (включая работников предпри­ятия) со скидкой, дифференцированной в зависимости от сроков приобрете­ния акций.

Вторая схема - выкуп в рассрочку с предпродажной подготовкой. На первом этапе образуется акционерное общество с 100 % - м государст­венным капиталом и утверждаются условия конкурса на предпродажную подготовку через доверительное управление. На втором - проводится кон­курс на предпродажную подготовку, участники которого предлагают пред­принимательские проекты реструктуризации и вывода данного предприятия на высокорентабельный уровень работы. С победителем конкурса органы управления имуществом заключают договор на доверительное управление всеми акциями предприятия на период реализации предпринимательского проекта (предпродажной подготовки). На третьем - осуществляется реали­зация предпринимательского проекта при обеспечении поддержки и кон­троля со стороны органов управления государственной собственностью.

На четвертом этапе оцениваются итоги работы предприятия и выпол­нение условий договора на предпродажную подготовку (доверительное управление), включая льготную продажу части пакета акций доверительно­му управляющему и работникам предприятий в случае выполнения усло­вий конкурса. При этом до 20 % средств от приватизации направляется на предприятие и может быть использовано на инвестиции или в качестве кредита для выкупа акций работниками данного предприятия.

Принимая на себя роль кредитора и продавца государственной собст­венности в рассрочку, органы власти и управления уходят от риска прода­жи госсобственности за символическую цену.

Третья схема — “земельно-инвестиционная”. В уставной капитал эффективно функционирующих акционерных обществ вносятся земельные участки, на которых они расположены, по рыночной стоимости или капи­тализированная аренда этих участков на срок от 25 до 50 лет. Организуется массовая продажа акций таких АО для населения и юридических лиц. При этом населению отдается приоритет при продажах и устанавливаются скид­ки на покупку в зависимости от сроков приобретения акций.

При приватизации по данной схеме не менее 50 % средств, посту­пающих от продажи акций, направляется на целевое инвестирование на предприятие.

Использование аграрно-инвестиционной схемы позволяет:

а) территориальным образованиям — “разморозить” собственность на земельные участки под предприятиями;

б) предприятиям - получить дополнительный инвестиционный ре­сурс;

в) инвесторам и населению - приобрести высоколиквидные акции.

Четвертая схема - приватизация путем выпуска ценных бумаг

(инвестиционно-приватизационный займ). В настоящее время в россий­ской экономике функционируют предприятия, акции которых весьма при­

влекательны и ликвидны. Их стоимость, как показывают конъюнктурные исследований и экспертные оценки, через два-три года (с учетом тенденций развития финансового рынка) может возрасти в несколько раз. А значит, продажа акций таких предприятий в настоящий момент экономически не­целесообразна, и с точки зрения интересов республики более выгодно фор­мировать “корзины” пакетов, выпуская под них республиканские облига­ции приватизационных займов.

Осуществляя облигационно-приватизационные займы через такие “корзины” привлекая таким образом население и инвесторов, республика решает две ключевые задачи:

1) мобилизует необходимые финансовые средства для реконст­рукции и оздоровления предприятий в целях повышения их рыночной стоимости;

2) формирует достаточно надежный источник дополнительных посту­плений в бюджет.

Для запуска системы облигационно-приватизационных займов уже имеется определенная инфраструктура: это и накопившие опыт работы с ваучерами и ценными бумагами различные инвестиционные институты, и широкая сеть почтовых отделений и отделений сбербанков.

Характеризуя предлагаемый механизм приватизации в целом, отме­тим, что он позволяет не только задействовать мотивационные двигатели структурной и технологической перестройки производства, но и сделать этот процесс управляемым со стороны как федеральных, так и республикан­ских и местных органов, причем это управленческое воздействие органично сопрягаемо с рыночными принципами. Ключевое преимущество указанного механизма - создание в лице менеджеров и работников приватизируемых предприятий мощного слоя активных и компетентных сторонников эконо­мических реформ в России.

Итоги первого этапа приватизации в Кабардино-Балкарской Респуб­лике свидетельствуют о необходимости и практической целесообразности внесения в процесс приватизации корректив, направленных на повышение степени заинтересованности и участия в нем широких слоев общества. Су­ществует также возможность изменить сам имидж этого процесса, его вос­приятие со стороны населения, что немаловажно для достижения социально значимых и экономически эффективных результатов приватизации.

Принципиально важную роль в приватизационных процессах играют применяемые в ходе приватизации методы оценки стоимости и установле­ния цены продажи объектов приватизации. Неотработанность оценки объ­ектов, использование в качестве цены продажи балансовой стоимости, к то­му же недостаточно откорректированной с учетом инфляции, привело к за­нижению цен в сравнении с реальной рыночной стоимостью объектов. Это обусловило, в свою очередь, снижение доходов республиканского и муни­ципальных бюджетов от приватизации по отношению к потенциально воз­можному их уровню.

Необходимо использовать рыночные механизмы оценки стоимости объектов приватизации. В связи с неразвитостью земельного рынка, а также рынков недвижимости и ценных бумаг в России основными механизмами, способствующими установлению и применению цен рынка в процессе при­ватизации имущественных комплексов предприятий, объектов недвижимо­сти, земельных участков, являются конкурсные методы приватизации, аук­ционные продажи. Однако подобные формы оказываются малопредстави­тельными или даже непредставительными ввиду малочисленности участни­ков, неотработанности процедур, возможности сговора. Кроме того, даже в условиях аукциона следует установить стартовую цену, что требует изна­чальной оценки стоимости. При проведении приватизационного конкурса также желательно указать предельное нижнее значение цены, что требует оценки стоимости.

Объективизация оценки стоимости объектов собственности в процес­се их приватизации (либо продажи) требует одновременного применения разных методик оценки и сопоставления результатов, получаемых при этом. Рекомендуется использовать следующие методические подходы к оценке стоимости объектов приватизации:

а) по аналогии с другими близкими объектами, рыночная цена кото­рых уже известна;

б) по экспертным оценкам;

в) по доходности объекта собственности с учетом сроков окупаемости либо по величине рентных платежей (для земли);

г) по затратам на приобретение и под держание объекта, приведенных к действующим ценам;

д) по стоимости элементов, частей, составляющих объект.

На основе полученных по разным методикам величин устанавливает­ся среднее значение оценки стоимости объекта с учетом весомости, пред­ставительности используемых методик.

О необходимости изменения подходов к государственному сектору экономики и темпам приватизации было сказано в докладе “Стратегия реформирования экономики России”¹, в котором отмечалось, что в отноше­нии роли и перспектив развития государственного сектора сегодня домини­руют идеолого-политические мотивы, схематический и псевдопрагматиче- ский подходы. Констатировалось отсутствие какой-либо концепции его функционирования в переходной экономике. При этом приводились ряд существенных факторов, способствующих сохранению значительной роли государственного сектора.

Как показывает анализ различных моделей развития на современном этапе, формирование системы регулируемой экономики на базе разгосудар-

* Доклад на коллегии Мингосимущества РФ. И Инвест курьер. - Март. - 1998. - С. 3-7

ствления вовсе не обязательно связано с изменением форм собственности, которые, как представляется, более важны с точки зрения отношений рас­пределения.

В этом аспекте процессы разгосударствления и акционирования в Ин­дии, странах АСЕАН, Турции и других странах Азии достаточно специфич­ны. Их особенность состоит в том, что процесс разгосударствления линейно не связан с обязательной приватизацией, с превращением государственных акционерных компаний в частно-предпринимательские. Иначе говоря, ре­шающее значение имеют не формы организации, а условия эффективного функционирования и связанный с ними реальный статус компаний, их права и обязанности или перевод их из системы государственно- бюрократического централизованного управления в режим самостоятельно функционирующих структур на основах самофинансирования и самооку­паемости, на основах функциональной независимости от государственных экономических органов - министерств и ведомств. Другими словами, ком­пании по форме остаются государственными, а по существу функциониру­ют как частно-предпринимательские, т.е. в режиме конкуренции. Следова­тельно, для этого необходимо, не меняя отношений собственности, изме­нить режим их функционирования. Но это значит, что режим функциониро­вания не определяется режимом собственности. В этом состоит принципи­альное различие между моделями восточной и западной, исходящей из обя­зательной увязки условий функционирования с приватизационной частно­предпринимательской акционерной формой.

В рамках восточной, азиатской, модели обращает на себя внимание ряд интересных тенденций. Во-первых, перевод в режим самофинансирова­ния и самоокупаемости означает, что государство не обязано (за исключе­нием жизненно важных отраслей, систем и производств) покрывать с по­мощью бюджетных субсидий издержки низкорентабельных и убыточных предприятий и производств, полученные в следствие недостатков в их

управлении и некомпетентного бюрократически централизованного руко­водства ими. Кстати, обострение бюджетных трудностей явилось одной из причин, стимулировавших процессы разгосударствления. Отсюда и меры по реорганизации госсектора в целях избавления его от таких убыточных предприятий и производств. Здесь, конечно, возможны разные варианты. Так, если перевод госпредприятий в режим конкуренции и хозяйственной самостоятельности оказывается малоэффективным, возможны сдача их в аренду частным национальным или иностранным фирмам, превращение в совместные предприятия и т.п.

Во-вторых, перевод госпредприятий и компаний в новый режим функционирования не означает отрицания вообще каких-либо изменений в их акционерном капитале. Оставаясь государственными или полугосударст- венными акционерными компаниями, они могут эмитировать и продавать свои акции частным физическим и (или) юридическим лицам. Особенность таких операций (распродаж) состоит в том, что они распространяются лишь на относительно небольшую часть акционерного капитала и, следовательно, не означают смены формы собственности, а служат мобилизации дополни­тельных финансовых ресурсов для развития государственных компаний. В этих же целях используется и эмиссия их облигаций. Но отмеченные меры тормозятся, прежде всего, низкой рентабельностью или убыточностью ре­формируемой части госсектора, а также нехваткой инвестиций.

В-третьих, опыт Индии и других развивающихся стран Азии показы­вает, что власти нигде не спешили с осуществлением мер разгосударствле­ния, проявляя при этом должную осторожность и осмотрительность. Они осуществляют эти преобразования постепенно, в течение достаточно дли­тельного периода времени (10-15 лет) с тем, чтобы не нанести поспешными акциями ущерба реформируемым предприятиям и отраслям и экономике в целом, и, таким образом, обеспечить их возможно более высокую результа­тивность. Это имеет принципиальное значение, поскольку свидетельствует,

что нормальное и эффективное функционирование регулируемой рыноч­ной, социально ориентированной экономики вовсе не обязательно связано с необходимостью повального перевода госпредприятий и компаний в разряд приватизируемых на частно-предпринимательской основе, что они способ­ны эффективно функционировать при сохранении своего государственного по форме статуса, т.е. при преобразовании их в действительно самостоя­тельные предприятия, компании, действующие на началах самофинансиро­вания и самоокупаемости.

В США приватизация, (точнее концепция "разумной приватизации"¹), рассматривается как важный фактор роста производительности госсектора, в результате чего возникает конкуренция. Методом реализации этой стра­тегии в современных условиях является конкурентная контрактация. В среднем американском городе по таким контрактам распределяется около 20 % работ, выполняемых в городском хозяйстве. Практика контрактации дает 25-30 % экономии средств при сохранении качества и объемов предос­тавляемых услуг.

Савас Е. С. Приватизация и производительность . Эффективность государственного управ­ления. -М. 1998.-С. 129