Государственная собственность

Размеры государственного сектора экономики в развитых странах очень часто определяют не по объему государственной собственности и не по доле компаний, находящихся в собственности центральных, региональных и местных властей, а по общему объему участия государства в экономике.

Таблица 4.6

Государственный сектор в некоторых развитых странах, 1988 г.

Примечание: Расходы, трансферты и налоги в общественном секторе — в % от ВВП, занятость в общественном секторе — в % от всей рабочей силы.

Источник: Rosser J., Rosser М. Comparative Economics in а TransformingWorld Economy. Chicago: Irwin, 1996. P. 190.

Данные этой таблицы несколько устарели (так, во Франции и Италии в 90-е гг. прошла еще одна волна приватизации в государственном секторе, уровень государственных расходов и налогов в Финляндии в настоящее время заметно выше), однако они хорошо демонстрируют прямую зависимость между степенью участия государства в перераспределении ВВП и размерами государственного сектора. Можно сразу заметить, что государства с либеральной или близкой к либеральной моделью экономики (Япония, США, Великобритания) имеют относительно более низкую занятость в государственном секторе. Напротив, страны с социал-демократической или приближающейся к ней моделью (Швеция, Дания, Италия) имеют и наиболее высокие показатели занятости вгоссекторе.

Следует заметить, что приведенные показатели занятости в госсекторе отражают не только количество занятых в компаниях, находящихся в собственности государства (в лице его центральных, региональных или местных органов). Сюда относятся служащие государственного аппарата, а также финансируемых государством коммерческих и некоммерческих организаций (школ, клиник, университетов, коммунальных служб, заповедников и т.п.).

Государственные корпорации призваны обеспечивать реализацию государственных (национальных или локальных) интересов в тех случаях, когда с этим не справляется частный бизнес. В отличие от частных фирм государственные компании пользуются финансовой поддержкой государства. Но эта поддержка далеко не беспредельна. Обычно поддержка ограничивается предоставлением стартового капитала, налоговых льгот, субсидий на специальные нужды и гарантий выплат по облигациям корпораций. Все другие нужные им средства государственные корпорации добывают на рынке капитала — как правило, путем выпуска облигаций.

Что касается такой либеральной экономики, как экономика США, то для нее вообще нехарактерно сколько-нибудь значительное число корпораций, находящихся в государственной собственности.

Широко известна такая американская государственная корпорация, как Администрации долины Теннеси (Tennessy Valley Authority — TVA). В 30-х гг. XX в. долина реки Теннеси была одним из самых депрессивных районов США. По инициативе Ф.Д. Рузвельта конгресс учредил эту государственную корпорацию, которая осуществляла проект комплексного экономического развития долины Теннеси, начиная со строительства электростанций. Эта корпорация, несмотря на то, что часть созданных в ее рамках предприятий была приватизирована, до сих пор находится в собственности правительства США. Другим примером государственных компаний, оперирующих в промышленных отраслях, являются некоторые военные предприятия в США, например заводы по переработке оружейного плутония.

Существуют в США государственные компании и в финансовом секторе. В американском ипотечном бизнесе лидируют три крупные компании — Ginnie May, Fannie May и Freddie Mac. Из них первая представляет собой государственную корпорацию, а две другие — приватизированные бывшие государственные корпорации. Fannie May и Freddie Mac официально считаются предприятиями, спонсируемыми правительством. Практика создания для решения тех или иных проблем государственных корпораций, которые, доказав свою эффективность, затем приватизируются, является весьма характерной для США. Именно таким путем обеспечивалось, например, значительное расширение военной промышленности США в годы Второй мировой войны.

Но и после приватизации бывшие госкорпорации продолжают решать важные социальные задачи, пользуясь государственным покровительством. Fannie May и Freddie Mac — лидеры ипотечного бизнеса, Sallie Мае (с 2000 г. Education USA) — крупнейший источник и агент по обслуживанию кредитов на получение высшего образования в США. Federal Ноте Loan Banks (федеральные банки жилищного кредита) выдают ссуды на приобретение жилья, a Farm Credit Banks (банки фермерского кредита) финансируют агропромышленный комплекс¹.

В целом отрасли и корпорации, контролируемые или регулируемые государством, производят в США около 6% ВВП (общий вклад американского государственного сектора в производство ВВП составляет 13%)^{[67] [68].}

В японской экономике так же, как и в США, роль государственного сектора в настоящее время сравнительно невелика. Однако так было не всегда. В послевоенный период в Японии (в том числе по инициативе оккупационной администрации) было учреждено много государственных компаний. Они занимали видное положение в производстве энергии, соли, табака, в сфере транспорта и связи, в жилищном строительстве и в финансовом секторе. В 1955 г. на них приходилось более 60% основного капитала в японской экономике. К 1965 г. эта доля упала до 40% и продолжала постоянно сокращаться и далее. В 1985 г. были приватизированы предприятия по производству соли, табака, телефонные и телеграфные компании. В 90-е гт. были приватизированы японские национальные железные дороги. В собственности государства пока остаются японские авиалинии (JAL) и значительная сеть телевизионных и радиовещательных компаний (хотя существуют планы и по их частичной приватизации). В настоящее время в государственных компаниях занято примерно 2% совокупной рабочей силы (что составляет 40% от числа занятых во всем государственном секторе)¹.

В японской экономике имеется около 10 тыс. компаний, совместно финансируемых государством и частными собственниками. Их акционерный капитал составляет 3,8 трлн долл., и в них занято 210 тыс. человек.

В отраслях, прямо или косвенно контролируемых либо регулируемых государством, в Японии производится 16,8% ВВП, создаваемого в сфере промышленности. В сельском хозяйстве аналогичный показатель составляет 86%, а в финансовой сфере — 100%^{[69] [70].}

Это, однако, вовсе не значит, что финансовая система Японии находится в руках государства. Ее костяк составляют крупные частные банки (до начала финансового кризиса 1997—1998 гг. они были крупнейшими в мире). Однако степень влияния государства на частные банки достаточно велика (даже если не вспоминать о практике неформальных «консультаций» и «рекомендаций»). Через свои финансовые институты государство предоставляет частным банкам долгосрочные кредиты под фиксированные процентные ставки и участвует в их акционерном капитале, а также берет на себя финансирование проектов, непривлекательных для частного бизнеса. Непосредственно к государственным финансовым организациям относятся Центральный банк Японии и Японский банк развития, система почтовых сберегательных касс и еще 11 специализированных кредитно-финансовых организаций^[71].

В Великобритании, экономическая система которой также близка к либеральной модели, роль государственной собственности длительное время была довольно высока. Пришедшие после

Второй мировой войны к власти лейбористы провели в 1945— 1948 гг. национализацию некоторых отраслей промышленности — угольной промышленности, электроэнергетики, железнодорожного и отчасти авиационного транспорта, черной металлургии. Сменявшие лейбористов консервативные правительства реприватизировали некоторые из национализированных предприятий. Вновь приходившие к власти лейбористы возвращали их снова в руки государства. Наконец, в 80-е гг. консервативное правительство Маргарет Тэтчер провело широкомасштабную программу приватизации государственного сектора, распродав ряд крупных государственных корпораций (такие, как British Telecom, British Airways, Rolls Roys, компании, действующие в сфере нефтедобычи и в аэрокосмической промышленности). Это привело к сокращению государственного сектора примерно вдвое. На этот раз лейбористы, придя к власти, не стали пересматривать итоги приватизации.

Роль государственного сектора в большинстве европейских стран, близких к социально-либеральной или социал-демократической модели, несколько выше, чем в либеральных экономиках. В 50—70-е гг. XX в. эта роль была еще более значительной, но с тех пор многие европейские страны реализовали программы приватизации (полной или частичной) определенной доли принадлежащих государству компаний.

В странах ЕС предприятия государственного сектора производят 12,5% ВВП. На них приходится 20% капиталовложений и 11% всех работающих по найму (8 млн человек). В ряде отраслей государственный сектор обеспечивает преобладающую или значительную долю занятости (в энергетике — 70%, на транспорте и связи — 60, вфинансах — 30%). Помимо энергетического сектора, а также транспорта и связи, государственный сектор во многих европейских странах имеет традиционно сильные позиции в машиностроении (авиационной и космической промышленности, автомобилестроении, судостроении, производстве некоторых видов вооружений) и в металлургии.

Однако в разных европейских странах доля государственного сектора значительно различается. Если в Греции он производит 23,3% ВВП, то в Нидерландах — только 8,3%¹.

Государственные компании являются важной составной частью экономической структуры большинства европейских стран. Но при этом удельный вес государственной собственности испыты- ¹ Мовсесян А.Г., Огнивцев С.Б. Указ. соч. С. 432.

332

вает значительные колебания. Многие страны прошли через волны национализации, затем реприватизации. Подчас эти циклы повторялись не один раз. Общей тенденцией последних 20—25 лет является некоторое снижение доли государственной собственности.

Так, во Франции в 1982—1986 гг. правительство социалистов провело национализацию пяти крупнейших промышленных групп (так что государственный сектор занял доминирующие позиции во многих отраслях промышленности) и крупнейших банков. В результате государственные компании стали производить 20% ВВП, около 1/3 промышленной продукции, обеспечивать почти 25% занятости и около 40% инвестиций¹. Сменившие социалистов правые правительства провели в 1986—1988 гг. и после 1993 г. приватизацию большинства национализированных компаний и банков. Были частично приватизированы даже такие компании, как Renaultn Air France, находившие в собственности государства еще с 40-х гг. XX в. Однако во многих приватизированных предприятиях государство сохранило крупные пакеты акций, а железные дороги и телекоммуникационная отрасль остались в государственной собственности^{[72] [73]. Телекоммуникационная компания France Telecom была частично приватизирована после 1997 г. (путем дополнительной эмиссии акций) уже при следующем, социалистическом, правительстве. Не подверглась приватизации аэрокосмическая отрасль.}

Особенностью французской приватизации по сравнению с английской является, во-первых, сохранение во многих случаях в руках правительства крупных пакетов акций приватизируемых предприятий; во-вторых, стремление не распылять акции среди мелких инвесторов (и в связи с этим практически полный отказ от использования открытых торгов), а подбор конкретного крупного стратегического собственника, которому передаются основные права контроля над приватизируемой компанией. Это связано с желанием французского государства облегчить себе координирующее воздействие на политику крупных корпораций.

Значительные позиции занимали государственные предприятия в Италии. После Второй мировой войны там были сохранены или вновь образованы крупные государственные холдинговые компании, контролировавшие значительную часть отраслей промышленности, транспорта и связи. Наиболее известные из них — ИРИ (обрабатывающая промышленность) и ЭНИ (нефтепереработка и нефтехимия). Государственный сектор в Италии (пожалуй, самый значительный среди развитых стран) к началу 90-х гг. XX в. прямо или косвенно контролировал около 50% экономики (в том числе — 70% банковского сектора). В 1991—1992 гг., после прихода к власти либерала Берлускони, начался процесс частичной приватизации этих и других крупных государственных холдингов путем постепенной продажи на фондовом рынке небольших пакетов акций, что позволяло поддерживать ажиотажный спрос и увеличивать выручку правительства. Произошла и частичная приватизация банковского сектора. Так, правительство продало 36,5% акций Banko di Roma. Однако доля государственных компаний в Италии по-прежнему остается относительно высокой¹.

В экономике ФРГ, основанной на социально-либеральной модели, роль государственных компаний не столь велика, как во Франции или Италии. Если во Франции, Италии, Австрии (и даже в Великобритании) после Второй мировой войны проводилась значительная по масштабам национализация и создавались крупные государственные корпорации и холдинги, то в ФРГ, напротив, в ходе реформ Л. Эрхарда проводились декартелизация и денационализация крупных предприятий. В то же время и по завершении цикла социально-либеральных реформ, создавших германскую модель «социального рыночного хозяйства», присутствие государства в ряде отраслей было довольно значительным. Под контролем государства в 60-е гг. находились предприятия, производившие свыше 70% алюминия, более 60% электроэнергии, 40% угля. Центральный банк («Дойче Банк») и более 50% финансово-кредитных учреждений также находились под контролем государства^{[74] [75].}

В 80-е гг. XX в. правительство ФРГ провело кампанию приватизации государственного сектора. Процесс приватизации затронул не только промышленность, но и государственную собственность в сфере транспорта, связи, коммунального хозяйства. В 1996 г. была приватизирована телекоммуникационная компания «Дойче телеком». Приватизация в ФРГ проходила в основном в форме снижения доли государства в акционерном капитале компаний. В ряде случаев государство сохраняло за собой преобладающие позиции в таких компаниях, что позволяло ему продолжать оказывать регулирующее воздействие¹.

В 90-е гг. правительство ФРГ столкнулось с задачей приватизации огромного массива государственных предприятий на территории бывшей ГДР. Но рассмотрение этого вопроса является темой другого раздела, посвященного переходным экономикам.

В странах с социал-демократической моделью при весьма значительном участии государства в экономике и заметных общих размерах государственного сектора доля компаний, находящихся в собственности государства, не столь велика, как этого можно было бы ожидать. Шведское государство владеет менее чем 10% предприятий (в основном крупных), которые обеспечивают около 20% объема продаж. Тем не менее общая занятость в государственном секторе достигла в середине 90-х гг. почти 40% (включая сюда государственных и муниципальных служащих и служащих учреждений, финансируемых государством, — школ, университетов, клиник, учреждений коммунального хозяйства и т.д.). Государство в Швеции владеет девятью кредитными организациями и более чем 100 фирмами, главным образом в горно-рудной, лесной, фармацевтической, судостроительной и сталелитейной промышленности^{[76] [77].}

Более высокой является доля государственной собственности в Финляндии. В этой стране в государственной собственности находятся не только государственные компании и имущество, обеспечивающее функционирование государственных служб. В Финляндии в руках государства сосредоточены также лесные ресурсы. На фирмы, полностью или частично принадлежащие государству, здесь приходится около 20% капиталовложений, 12% занятых, 21 % экспорта. Всего госсектор обеспечивает в Финляндии 25% занятости (в Норвегии и Дании — около 30%). Государственные компании в Финляндии, как и в других странах Северной Европы, — это, как правило, крупные корпорации, лидирующие в своей сфере бизнеса. На них возлагаются функции своего рода «локомотивов» технического прогресса и экономического роста в соответствующих отраслях^[78].

Опыт экономической эволюции развитых стран показал, что их экономика в своем развитии пришла во второй половине XX в. к формированию значительного государственного сектора. Только в США количество государственных компаний было относительно невелико. Государственная собственность рассматривалась как необходимый инструмент политики государственного регулирования экономического развития, призванный восполнить недостатки рыночной экономики.

Вопрос о доле государственной собственности в странах с развитой рыночной экономикой всегда был предметом острых дискуссий, имевших как политическую, так и экономическую подоплеку. Изменения в структуре производства, а также длительный опыт функционирования государственных предприятий в рамках капиталистической системы привели к выводу о том, что государственная собственность не всегда является эффективным инструментом решения проблем экономического и социального развития.

80—90-е гг. XX в. ознаменовались почти повсеместным применением такого инструмента, как приватизация государственных предприятий. Однако это вовсе не означало отказа от использования государственного сектора как необходимого структурного элемента современной капиталистической экономики. Да и сама приватизация нередко подвергалась острой критике с точки зрения ее экономической и социальной эффективности. Действительно, приватизация давала неоднозначные результаты. Так, приватизированные компании в Великобритании несомненно улучшили свои экономические показатели в 80-е гг. по сравнению с 70-ми. Однако это улучшение пришлось на предприватизационный период. Те компании, остающиеся в государственной собственности, на которых были проведены структурные реформы, продемонстрировали не меньшие успехи в росте эффективности, нежели приватизированные^[79]. Нередко приватизация приводила к ухудшению обслуживания клиентов, как это было с японскими и британскими железными дорогами и рядом итальянских и британских компаний в других отраслях.

Идеологическая острота вопроса о государственной собственности сейчас ослабла, после того, как большинство социалистических и социал-демократических партий уже не рассматривают национализацию крупных корпораций и банков как принципиальную составную часть своей программы. В свою очередь, современные радикальные социалистические и коммунистические партии (в отличие от прежнего, ориентированного на СССР коммунистического движения, которое рассматривало национализацию как однозначный прогресс) также выступают с критических позиций по отношению к государственной бюрократии в капиталистической системе, и их отношение к государственной собственности по меньшей мере неоднозначно. C другой стороны, многие представители либерально-консервативных кругов перестали рассматривать государственную собственность как «грехопадение» по отношению к либеральным принципам, от которого за версту разит «красной угрозой», а перешли к более прагматическому решению вопросов ее использования для целей экономической и социальной политики.

Во второй половине XX в. происходили заметные колебания в удельном весе государственной собственности в странах с развитой капиталистической экономикой. Однако разница между различными моделями этого типа экономических систем по роли государственной собственности прослеживается в течение всего данного периода.

Для стран с либеральной моделью всегда был характерен относительно меньший удельный вес государственной собственности. Эта собственность охватывала в основном не производственные предприятия, а такие объекты, как некоторые виды производственной инфраструктуры (например, дороги, линии электропередачи), территория, природные объекты, культурные ценности, научнотехническая информация, государственные учреждения в сфере социальных услуг (школы, госпитали), материальная база функционирования государственного аппарата. Кроме того, государство располагало отдельными правами собственности впроизводствен- ном секторе при осуществлении государственных закупок и контрактов.

Несколько больший удельный вес производственных предприятий с государственной собственностью характерен для социально-либеральной модели. В ней также получают развитие государственные кредитно-банковские учреждения и государственная собственность гораздо шире проникает в сферу социальных услуг (учреждения образования и здравоохранения), нередко занимая доминирующее положение.

Самый крупный государственный сектор производственных предприятий имеют страны с моделью, промежуточной между социально-либеральной и социал-демократической. Наконец, для самой социал-демократической модели характерно доминирование государственной собственности во всех отраслях сферы социальных услуг (вплоть до ее почти полного огосударствления), а также значительный удельный вес (вплоть до доминирования) государственных кредитно-банковских учреждений.

2.3.2.