2.2. Комунікативний потенціал унормованих законодавством форм безпосередньої участі громадян

Для виконання дослідницького завдання проаналізуємо комунікативний потенціал існуючих механізмів реалізації прав громадян, передбачених законодавством про місцеве самоврядування та обґрунтуємо необхідність запровадження додаткового регулювання цих механізмів задля налагодження дієвої соціальної комунікації, ефективного функціонування системи місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України, єдиним джерелом влади є народ, який здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування [55, ст.5]. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень визначає територіальну громаду [58, ст.6].

Також у системі українського законодавства існує низка нормативно-правових актів, які регулюють питання безпосередньої участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні. Проте лише окремі з них містять детальний опис механізмів реалізації окреслених ними прав громадян на участь в управлінні територіальною громадою. У той же час аналіз повсякденної діяльності територіальних громад дає приклади існування інших, зовсім не врегульованих законодавством форм участі громадськості у місцевому управлінні, наприклад, таких як громадські експертизи, стратегічні конвенти тощо.

У даному викладі комунікативний потенціал місцевого самоврядування як соціальної системи – це не стільки оцінка можливості комунікатором досягти рівня ідеальної комунікації (така можливість важко піддається формалізованому опису), скільки наявність ресурсних можливостей (технічних, людських, правових, адміністративних, організаційних, морально-етичних соціокультурних тощо) у системи та її структурних одиниць переформатовувати комунікативний простір. При цьому, звісно, комунікативний потенціал слід чітко пов’язувати з певною комунікативною ситуацією, і, відповідно, комунікативним завданням, яке потрібно вирішити у цій ситуації.

У межах даної частини дослідження зосередимося на розгляді одного з низки актуальних комунікативних завдань, які постали перед місцевим самоврядуванням – на проблемі активізації участі громадян у розробці і прийнятті рішень. Для цього виправданим видається звернути увагу на форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні, які є, по суті, описаними в законодавстві моделями залучення громадян до управління на рівні територіальної громади. Крім того, безпосередня участь громадян є важливою умовою ефективного функціонування системи місцевого самоврядування. Адже, як відзначає український дослідник і практик В.С.Куйбіда, «ефективна діяльність системи місцевого самоврядування можлива за умови наявності надійних інформаційних зв’язків між усіма його ланками» [35, с.86].

Тому завданням даного підрозділу роботи є визначення комунікативного потенціалу, який наявний у формах безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні. Для досягнення мети поставлено декілька завдань: по-перше, аналіз передбачених законодавством механізмів реалізації прав громадян на участь в розробці і прийнятті рішень на рівні територіальної громади; по-друге, обґрунтування необхідності запровадження додаткового регулювання цих механізмів органами місцевого самоврядування задля налагодження дієвої соціальної комунікації в комунікативному просторі на рівні територіальних громад, збільшення комунікативного потенціалу системи місцевого самоврядування.

Загалом, проблема комунікативного потенціалу окреслюється конфліктом між ідеальною можливістю комунікації та її практичним втіленням.

Принцип «Не-кооперації» [100, с.15], який базується на пріоритеті інтересів комунікатора над інтересами реципієнта комунікації, є одним з описів такого конфлікту. «Не-кооперація» веде онтологічну традицію від галузі військового мистецтва, де будь-яка стратегія (в тому числі – і комунікативна) передбачає активні дії в умовах конфлікту двох сторін. У цих умовах дії спрямовані на перемогу однієї сторони і, відповідно, – на поразку іншої сторони.

Отже, виходячи з особливостей цього конфлікту, визначення можливих варіантів і напрямів удосконалення комунікації в певній соціальній системі пов'язане із виявленням загальної структури комунікації та основних компонентів комунікативного потенціалу структурних одиниць, які входять до системи – від окремого члена територіальної громади (людини) – до органів місцевого самоврядування як соціальних інституцій і територіальної громади в цілому. В межах даного розділу немає можливості розглянути усі форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні та оцінити їх комунікативний потенціал, тому зосередимо наше дослідження лише на тих формах, які зазначені у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закону). При цьому використаємо напрацювання, зроблені автором спільно із дослідником С.А.Пінчуком [102].

Безпосередніми формами участі членів територіальної громади у місцевому самоврядуванні, згідно законодавства, є: місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення [58, ст.7-9,13,14].

Добровільне об’єднання (асоціації) органів місцевого самоврядування є ще однією формою, однак вона стосується об’єднань органів місцевого самоврядування, аа не членів територіальних громад.

На думку вітчизняного дослідника С.А.Пінчука, «навіть з поверхового аналізу статей, які описують форми безпосереднього врядування, можна зробити висновок, що вони мають, в основному, характер правових намірів» [103, с.11].

По суті, конкретизація і деталізація порядку виконання норм чинного законодавства з врахуванням місцевих особливостей, а також створення механізмів контролю за діяльністю влади з боку територіальної громади і окремих громадян є одним з основних завдань відповідних органів місцевого самоврядування. Адже «у системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив (громада)» [95, с.47].

Відтак, проаналізуємо детальніше кожну з цих форм. Лише кілька загальних положень про місцевий референдум міститься у статті 7 Закону. Серед цих положень - коло питань, що можуть і не можуть бути предметом референдуму. Також законодавець встановив обов’язковість виконання рішення референдуму на відповідній території. Однак проблемою є постійні посилання на положення Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», який був прийнятий у 1991 році і має чимало неузгодженостей із сучасними реаліями. У цьому законі, зокрема, міститься положення, яке дає право головам відповідних місцевих рад реєструвати ініціативні групи з проведення референдуму, але не зазначено відповідальності за відмову у реєстрації [104, ст.17]. Такі положення значно утруднюють проведення референдуму особливо у випадках, коли предметом такого референдуму є, наприклад, дострокове припинення повноважень відповідної ради та її голови або скасування рішень місцевих рад.

Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні. Органи місцевого самоврядування законодавець зобов’язав враховувати у своїй діяльності рішення загальних зборів громадян. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади [58, ст.3]. Інший нормативний акт, який більш детально регулює питання організації та проведення загальних зборів – Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» [105], яка застосовується в частині, що не суперечить законам «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про органи самоорганізації населення».

Участь у зборах мають право приймати громадяни, які проживають на відповідній території. Таке положення лишень ускладнює застосовність цієї форми безпосередньої участі громадян – адже законодавець не да вичерпного тлумачення меж територіальних утворень, які маються на увазі в даному випадку. Відтак, чи можуть збори проводити мешканці мікрорайонів у містах? Тому пропонується для забезпечення легітимності проведення Зборів у статуті громади або відповідному положенні зазначити усі наявні в громаді територіальні утворення із окресленням їх меж.

Також потребує уточнення питання періодичності проведення зборів. Постанова [105] містить вимогу скликання Зборів не менш як один раз на рік, проте не містить територіальних меж, в яких відбуватимуться ці збори. Це, а також нечітке окреслення суб’єктів скликання Зборів, якими є громадські комітети і ради самоврядування практично унеможливлює застосування такої форми безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні.

Також органи самоврядування мають визначити норми представництва громадян для проведення Зборів (конференції) представників. Ця вимога прямо міститься у Постанові [105]. Потребує регулювання на місцевому рівні і питання введення в дію рішень зборів. Зокрема, те, як саме має виконуватися і контролюватися вимога неухильного виконання рішень усіма громадянами, що проживають на відповідній території. Для цього необхідно ухвалити місцевий нормативний акт, адже рішення зборів самі по собі не можуть мати нормотворчий характер. Крім того, збори можуть також і вносити пропозиції до порядку денного сесій місцевих рад (виконкомів). Відповідно, ці норми мають знайти своє відображення і у регламентах роботи місцевих рад та їх виконавчих комітетів.

Згідно Закону, «місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради» [58, п.3 ст.9]. Статутом територіальної громади або представницьким органом місцевого самоврядування ркегулюється порядок внесення місцевої ініціативи, так само як і порядок оприлюднення рішення ради про результати її розгляду. «Фактично, процедура місцевої ініціативи – це спосіб безпосереднього нормотворення територіальної громади, це механізм вироблення в середовищі громади проектів рішень і винесення їх на розгляд представницького органу» [106, 31].

Проте практична реалізація цього права повністю залежить від органів місцевого самоврядування, які визначають механізм внесення, розгляду та оприлюднення рішення щодо місцевих ініціатив. При цьому законодавець надав вибір для органу самоврядування: закласти цей механізм у статут територіальної громади чи прийняти інший нормативний акт. Відповідно, місцева рада самостійно встановлює правила, що регулюють порядок ініціювання, оформлення ініціативи та порядок участі членів ініціативної групи в розгляді ініціативи радою, тобто від визначення суб’єктів подання до вибору «дійових осіб» процесу регулювання на всіх етапах розгляду місцевої ініціативи.

Громадські слухання - це також право територіальної громади проводити зустрічі з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Однак є певна відмінність між зборами і громадськими слуханнями - як зауважує дослідник А.Ф.Ткачук, «правові наслідки громадських слухань полягають у тому, що рада повинна розглянути на пленарному засіданні висновки й пропозиції слухань, однак прийняття якогось рішення по суті не є обов’язкове» [107, с.25].

Норми чинного законодавства стосовно проведення громадських слухань також не уникнули критики з боку вітчизняних науковців. Так, наприклад, дослідник О.П.Бойко звертає увагу на невизначеність самого предмету громадських слухань. «Адже право на зустріч депутата з виборцями – не право, а обов’язки народного обранця… Так само право на зустріч з посадовими особами органів місцевого самоврядування – обов’язки посадовців відповідно до законів» [108, с.314].

Як визначено Законом, «порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади» [58, ст.13], тому органи місцевого самоврядування повинні у статуті територіальної громади чітко прописати усі необхідні механізми проведення громадських слухань або, принаймі, прийняти «Положення про проведення громадських слухань».

Органи самоорганізації населення (ОСН), відповідно до Конституції України є ще однією формою безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні. Отож, "сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" [55, ст.140]. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить органи самоорганізації населення до системи місцевого самоврядування і визначає їх як "представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста" [58, ст.14]. У 2001 році було прийнято Закон України "Про органи самоорганізації населення" [109]. І все ж вказаної правової бази виявилося недостатньо, щоб уникнути певних неузгодженостей – так, законодавець встановив у ч.2 ст.3 Закону України «Про органи самоорганізації населення» вичерпний перелік ОСН, які мають право створювати члени територіальної громади. З цього приводу дослідниця Н.І.Пеліванова зауважує: «це суперечить Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не обмежують право громадян на участь у місцевому самоврядування в будь–якій частині території населеного пункту» [110, с.206].

Крім того, не зважаючи на законодавче забезпечення діяльності ОСН, існує ряд нормативно-правових прогалин, які мають бути заповнені на підзаконному рівні. Муніципальне регулювання порядку організації і діяльності ОСН покликане удосконалити процедуру оформлення ініціативи. Зокрема, має бути зазначено, що формою реалізації ініціативи зі створення органу самоорганізації населення крім зборів, є також і конференція членів територіальної громади міста, які постійно проживають на певній території.

Відповідні «Положення» мають встановлювати норму представництва, порядок реєстрації ініціативи про скликання установчої конференції. Також варто визначити, за чиїм розпорядженням і у який термін скликається установча конференція, викласти порядок інформування про її проведення.

Також в «Положенні» мають бути чітко зазначені: типовий перелік повноважень, що можуть делегуватися органам самоорганізації населення в разі їх створення; норми щодо організаційно-правових режимів взаємин ОСН і органів місцевого самоврядування (підконтрольності, підзвітності і відповідальності). Поряд з тим, згідно законодавства [109], виконавчий комітет місцевої ради має затвердити «Методичні рекомендації порядку здійснення легалізації органів самоорганізації населення».

Отже, як вказує аналіз форм безпосередньої участі громаядн у місцевому самоврядуванні, велике значення у царині втілення даних форм у практичну діяльність територіальної громади належить місцевим статутам. У той же час, на кінець 2006 року тільки понад тисячу територіальних громад мали зареєстрований статут (із 11 521 громад) [111, с. 5]. Зрештою, і прийняті в багатьох громадах статути «працюють» більше на користь органу місцевого самоврядування, а не громадянина. Такий стан речей значно ускладнює реалізацію прав громадян на безпосередню участь у місцевому самоврядуванні.

Локальні нормативно-правові акти містять, на думку експерта НІСД Ю.Лагутова, такі основні недоліки [112]: позбавлення територіальної громади права скликати громадські слухання; відтворення у Статутах положень Закону практично без конкретизації порядку проведення заходів участі громадян у місцевому самоврядуванні; тощо.

Невідповідність місцевих правових документів законодавству призводить до обмеження прав громадян брати безпосередню участь у місцевому самоврядуванні. Як відзначає з цього приводу дослідник С.А.Пінчук, «статут м. Луганськ є дійсно чудовим «прикладом» євроінтеграційних і демократичних потуг нашого самоврядування, адже він передбачає право міського голови або відповідного виконавчого органу Луганської міськради надати вмотивовану відмову… у скликанні загальних зборів» [113, с.123].

До недоліків місцевих нормативних документів також можна віднести: нечітку регламентацію порядку діяльності ОСН, їх відносин з іншими органами місцевого самоврядування у вирішенні питань, механізму наділення органів самоорганізації населення міста окремими повноваженнями місцевої ради, передачі фінансів та майна; відсутністю положень, які б забезпечили впровадження результатів громадських ініціатив. Усе це не сприяє підвищенню рівня довіри громадян до органів місцевого самоврядування, збіднює і викривлює комунікативний простір, створюючи штучні бар’єри як для найпростішої комунікації, так і для складної, але бажаної процедури участі громадян у плануванні і прийнятті рішень, що стосуються розвитку місцевої громади.