5. ДИАПАЗОН ПРИМЕНИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТРУМЕНТОВ

Пределы использования единовременных налогов и трансфертов

Во Второй Теореме, изложенной в разделе 11-3, ключевая роль отводится единовременным налогам и трансфертам.

не очень полезными для обеспечения желаемых перераспределений до тех пор, пока мы по-разному не обкладываем налогом разных людей. Но по каким критериям мы должны выделять разных людей?... Если мы начнем облагать бедных меньше, чем богатых, мы просто снова введем подоходный налог. Если мы обложим способных больше, чем тупых, мы откроем дверь всем формам фальсификации: мы сделаем так, что глупость будет казаться прибыльной — а способный человек может притвориться глупым [Graaff, 1957, с. 78]

Последнее положение показано в ранее приведенном примере. Допустим, что правительство пытается обложить налогом людей, делающих работу типа 2, чтобы осуществить трансфертные платежи людям, делающим работу типа 1, чтобы достичь точки F на рис. 11-3. Так как в этой точке i/, gt; U2, все люди типа 2 будут искать менее доходную работу типа 1. (Этот стратегический аспект был уже рассмотрен в связи с утилитарной целью.)

Основная трудность снова заключается в том, что информация, на основе которой мы бы хотели построить единовременные дифференциальные налоги, недоступна или доступна по очень высокой цене, и у индивидуумов есть стимул не обнаруживать ее. По этим причинам широко распространено мнение, по которому единовременные налоги и трансферты являются недоступными [161].

Эта позиция должна быть принята с осторожностью. Во- первых, необходимо прояснить причины исключения единовременных мер, и что это означает с точки зрения доступной правительству информации.

Второй причиной, по которой к исключению единовременных налогов следует относится с осторожностью, заключается в ; возможности введения некоторых видов единовременных налогов ? или трансфертов. Есть большая разница между ограничением! свободы введения любого произвольного вида налогов и исключением всех единовременных мер и. В рассмотренном примере мы можем исключить налог, зависящий от wh но допустить единообразный единовременный налог или трансферт. В самом деле один из важнейших выводов из изучения проблемы оптимального налога состоит в том, что, произвольно исключив возможность налога на избирателей во многих трудах, их авторы столкнулись с искусственной проблемой.

разработка политики как проблема второго наилучшего

решение, которое можно было бы получить при условии возможности свободного варьирования единовременными налогами и трансфертами, обычно называют первым наилучшим. В противоположность ему, аналогичное решение при наличии обязательных ограничений на использование единовременных мер называют вторым наилучшим. Проблемы второго наилучшего можно рассматривать как проблемы косвенного контроля. Правительство, может быть, и хотело бы непосредственно контролировать уровни потребления и предложения труда, но оно не может этого делать. Оно должно пересортировать разнообразные инструменты воздействия на поведение индивидуума; т.е. оно пытается контролировать его поведение косвенно. Но эти инструменты не являются совершенными заменителями прямого контроля, и достигнутое подобным образом равновесие неизбежно будет иным.

Соответствующая второму наилучшему граница возможной полезности зависит от находящихся в распоряжении инструментов, но обычно она располагается внутри границы, соответствующей первому наилучшему (за исключением точки N соответствующей отсутствию государственного вмешательства). Это показано на рис. 11-5, где правительство может использовать линейный подоходный налог, взимаемый по ставке /, и единообразный персональный грант G. Дальнейшие детали построения предлагаются в качестве упражнения.

Упражнение 11-2. Когда правительство взымает линейный подоходный налог, бюджетное ограничение для человека типа і составляет

X?=w?(l -t)L?+ G              (11-Ма)

Опишите, как будет меняться граница возможной полезности из модели, приведенной на стр. 368 по мере изменения ставки налога (в пределах 0lt;/lt;1) в зависимости от ограничения дохода

Рис. 11-5. Второе наилучшее и граница возможной полезности.

Определите границу для значений а =1/3, ^ = 1, иgt;2 = 3/2.

Пересекает ли граница линию, идущую под углом 45°?

При недоступности инструментов первого наилучшего правительству приходится принимать решение о политике, позволяющей достичь второго наилучшего. Таким образом, оно может использовать налогообложение доходов, чтобы осуществлять перераспределение в соответствии с ненаблюдаемой факторной нацеленностью, или же оно может конструировать механизмы для выяснения невыявленных предпочтений в отношении общественных благ. В целом проблема сводится к выбору явных характеристик, с которыми можно соотнести налогообложение и расходование государственных средств таким образом, чтобы как можно теснее увязать их с невыявляемыми характеристиками, которые нас на самом деле интересуют. Этот процесс можно рассматривать как часть того, что называют «теорией просеивания» (см., например, работы Спенса [Spence, 1973] и Стиглица [Stiglitz, 1975а]). В литературе по просеиванию обозначены следующие проблемы, каждая из которых имеет свой аналог в области экономической теории государственного сектора:

1. Характеристики, используемые при просеивании, в определенной мере находятся под контролем индивидуума (например, ставки заработной платы в условиях, когда индивидуум имеет возможность выбора работы).
2. Суррогатные характеристики, используемые при просеивании, не в полной мере соответствуют характеристикам, в которых мы заинтересованы.
3. На мониторинг характеристик требуются затраты (например, административные).

Последнему из этих соображений мы в «Лекциях» уделили сравнительно мало внимания. И не потому, что мы считаем его неважным — совсем наоборот, но в этой области было проведено мало исследований (исключения составляют работы Хеллера и Шелла [Heler and Shell,1974], а также Стерна [Stem, 1977]. На неформальном уровне можно отметить, что довольно значительные начальные затраты на управление представляются весьма возможными, что, вероятно, приведет к образованию специализированных групп инструментов просеивания. С другой стороны, эффект искажений может быстро расти по мере увеличения масштабов программы, вызывая необходимость диверсификации (Калдор выступает за большое число налогов, ставка каждого из которых была бы невелика). Более того, использование дополнительных механизмов может улучшить корреляцию с основополагающими невыявляемыми характеристиками. Вполне вероятен выбор между более тщательным просеиванием и издержками на мониторинг.

Большая же часть внимания в данных «Лекциях» уделяется первой и второй проблеме. Нестрого говоря, они могут рассматриваться как связанные с возможно большим достижением целей перераспределения (соображение (2)) при наименее искажающем воздействии на поведение (соображение (1)). Таким образом, можно считать, что правительство уравновешивает выгоды от справедливости при распределении относительно искажений при решениях относительно затрат труда, распределения усилий, сбережений, принятия рисков и т.д. Различие между справедливостью и эффективностью в определенном смысле искусственно, так как и то и другое входит в цель максимизации общественного благосостояния. Тем не менее, обе концепции заметно выделяются в политических решениях, пример различия между ними дает деление на ветви распределения ресурсов и распределения доходов в работе Мюсгрейва [Musgrave, 1959]. Поэтому мы остановимся на этих концепциях в дальнейших лекциях и дадим их более точную интерпретацию.

Выбор инструментов

Многие труды были посвящены структуре отдельной политической меры (в интересах изложения мы остановимся на налогообложении), например выбору ставок косвенных налогов или степени профессии подоходного налога. Однако полезно рассмотреть этот вопрос в более широком контексте, начиная с выбора инструментов.

Для изучения этого предположим, что полезность для домашних хозяйств представлена функцией от их вектора потребления X, предложения ими труда I и их характеристик у. Тогда они стремятся максимизировать

U(X, L, у)

в зависимости от бюджетных офаничений

p-X=Y(L,w)-T,              (11-16)

где р означает цены товаров, Т — взимаемый налог a Y задает доход как функцию от величины предположения фуда и факторной наделенности w.

Набор доступных правительству инсфументов зависит от того, какой показатель оно может наблюдать. Допустим, что оно наблюдает за величиной потребления X. Тогда оно может ввести сложную нелинейную шкалу налогов, где налоговая функция Г(Х) даже может и не быть раздельной для каждого товара, т.е. предельный уровень налога на сигареты может зависеть от количества потребленного алкоголя. Чаще мы наблюдаем за количествами товаров, купленными на рынке, а не за пофебленными их количествами. Если вне рынка фансферты между индивидуумами будут осуществляться легко, то тогда мы окажемся эффективно ограниченными в использовании налога с постоянной предельной ставкой (иначе индивидуум, облагаемый по наименьшей предельной налоговой ставке осуществит все покупки)[162].

В отдельных случаях, когда единовременный налог невозможен (Г(0) = 0), вопрос сводится к классической проблеме налога Рамсея, рассмотренной в Лекции 12. Когда же единообразный единовременный налог возможен, (Г(0) = const для всех w, у), то данный вопрос равнозначен проблеме оптимального акцизного налога при наличии линейного подоходного налога.

Из этой формулировки, как и следовало ожидать, можно видеть выбор между косвенным и прямым налогообложением. Если решение проблемы оптимального косвенного налога влечет за собой введение единой ставки на все товары, это является эквивалентом пропорционального налога на расходы. В данной модели (при отсутствии сбережений) это в свою очередь эквивалентно пропорциональноу подоходному налогу. С другой стороны, при дифференцированных налоговых ставках правительство захочет ввести и подоходные и косвенные налоги, поскольку последние усиливают эффективность механизма просеивания.

Когда прямой налог не является пропорциональным, положение может измениться. Первая стадия предполагает введение подушневого налога или субсидий таким образом, что налог является линейным, но не пропорциональным. Это, как мы видели в Лекции 14, может привести к совершенно различным выводам. Вторая стадия — введение нелинейной налоговой шкалы с переменными предельными ставками налогов. Это повышает эффективность прямого налога, и возникает большое количество ситуаций, при которых косвенное налогообложение перестает быть необходимым. С другой стороны, амплитуда изменения предельных ставок опять же зависит от возможности наблюдения. В частности, при очень значительных различиях в ставке налога возникают стимулы к перераспределению доходов между членами семьи или близкими друзьями. Эти стимулы особенно велики в случае самостоятельной занятости индивидуумов или непосредственно контролируемых фирм, которые играют важную роль в верхних строках распределения дохода. Таким образом, если доход жены облагается отдельно, мужу выгодно нанять свою жену; если же отдельно облагается доход ребенка, трансферт от родителя может помочь тому избежать предельных ставок налога.

Доход и расходы — не единственные возможные механизмы просеивания; существуют и другие, которые можно использовать как в сочетании с этимг^ налогами, так и вместо них. Таким образом, в контексте Лекции 13 предположим, что доход Y (перед налогообложением) может быть представлен как результат заработной платы w и количества рабочих часов L. Но сама заработная плата является функцией способностей и усилий индивидуума, и поэтому может быть лучшим их заменителем, чем доход в случае, когда она доступна наблюдению (для самостоятельно занятых индивидуумов она, очевидно, недоступна для наблюдения)[163]. От этого значительно отличается другой набор механизмов просеивания, включающий индивидуальные характеристики, которые можно наблюдать без издержек, например, возраст и пол. Взятые в качестве налоговой базы они не дают искажений; есть другие характеристики, такие, как семейное положение и размер семьи, которые не изменяются в зависимости от налогообложения при низких различиях, однако при значительных различиях в уровне налога они могут оказаться искаженными, а их наблюдение — дорогостоящим. В дальнейшем изложении мы не останавливаемся специально на этих характеристиках, хотя с ними и связано много важных вопросов (например, налогообложение в зависимости от размера семьи).

Для выработки полной теории выбора налоговой базы необходима ясно сформулированная модель доступной правительству информации и издержек наблюдения за различными характеристиками. Здесь мы не пытаемся разработать такую теорию — на этом пути существуют очевидные трудности и в последующих лекциях мы предполагаем, что доступны лишь определенные классы инструментов. В то же время мы надеемся, что вышеизложенное дало количественное представление о некоторых чертах, появление которых вероятно при более полном изучении.

Политические ограничения при выборе политики

Возможность использования инструментов до сих пор рассматривалась с точки зрения издержек получения информации; второй же более тесно связанный с данной проблемой вопрос — это вопрос о политической возможности применения тех или иных мер. Как отмечалось выше, конструирование политики должно рассматриваться в контексте реально существующего механизма власти. Компонентами политического процесса являются не только соображения в отношении того или иного вида политики, при их оценке мы должны учитывать следующие ограничения:

«Оптимальные налоги» могут быть реализованы на практике лишь при их приемлемости в рамках политико-экономического процесса. Этот аспект должен бьггь проанализирован явно... так как иначе предложения по «оптимальному налогу» могут в конечном итоге быть полностью искажены демократическим процессом или, что более вероятно, остаться предметом обсуждения для некоторых академических экономистов (Фрей [Frey, 1976, с.32]).

Эти соображения не играли главной роли в основной массе работ по государственным финансам, и по этой причине работа, рассмотренная в последующих лекциях (в том числе, и работы авторов), открыта для критики. Однако существует несколько способов введения ограничений, диктуемых позитивистскими теориями государства. Во-первых, придавая вес теориям поведения правительства в зависимости от результатов выборов, мы можем рассмотреть предпочтения избирателей (голосование по принципу большинства по вопросу о ставках налогов вкратце рассматривается в Лекции 13). Эти предпочтения могут отражать не только влияние налоговой системы на бюджетные ограничения человека, но и его отношение к различным видам налогообложения; т.е., налоговые переменные могут входить в прямую функцию полезности. Например, можно предположить, что налогоплательщики или политики предпочтут «невидимые» косвенные налоги прямым[164]. Далтон различал «субъективное и объективное налоговое бремя» [Dalton, 1954, с.34], хотя и утверждал с позиций канцлера казначейства (министра финансов Великобритании. — Прим. пер.), что «первичное соображение составляет объективное бремя, измеряемое как данная потеря ресурсов налогоплательщиком» [Dalton, 1954, с.35][165]. (Знание гражданами информации о налогах может также повлиять на скорость реакции на различные структуры налогов.)

Подход к бюрократии как к преследующей свои собственные Цели и лишь в ограниченной мере контролируемой избирателями или законодателями ведет к иной формулировке государственного решения. Формирование налоговой политики тогда может рассматриваться как двухступенчатый процесс. Общество (электорат или Конгресс) определяет широкие рамки структуры налогов и государственных расходов; затем эта структура реализуется административными органами, определяющими детали этого процесса[166]. Достижение общественного благосостояния, таким образом, ограничено допущением, что соответствующая этой цели программа будет управляться таким образом, который отвечает реализации целей соответствующего государственного органа, подверженного определенному (неполному) контролю. Тогда правительство может установить основанный на широкой базе налог, как, скажем, налог на добавленную стоимость, но полученный с его помощью доход будет отражать цели собирающих его государственных органов. И наоборот, правительство может последовать принципу дифференциации косвенных налогов, но структура налоговых ставок может отражать в результате относительную силу различных групп интересов, а не задачи максимизации благосостояния. До сих пор такой подход не был окончательно сформулирован, хотя работа Бреннана и Бьюккенена [Brennan and Buchanan, 1977,1978] кажется в этом отношении многообещающей.

Рассмотрение ограничений на изменения в политике может подвести к более скромной цели, чем максимизация благосостояния. Приводимые при этом доводы могут строиться не в категориях оптимальности, а в категориях улучшений благосостояния. Цель же — охарактеризовать изменения в правильном направлении. Этот подход, предполагающий относительно простые изменения в анализе, рассмотрен в следующей лекции.

Наконец, следует отметить, что сосредоточившись на использовании распределительного действия налогов, мы оставили в стороне вопросы их воздействия на факторные цены, занимавшие центральное место в Части Первой. Таким образом, чтобы осветить такие вопросы, как влияние налогов на распределение благосостояния после налогообложения, мы используем простые модели общего равновесия, в которых, например, уровень заработной платы до изъятия налога не подвержен влиянию налогообложения. В любой полной оценке желательности тех или иных мер политики требуется соединить обе части анализа.