ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ СТРУКТУРИ ТА ДИНАМІКИ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ У ЗВИЧАЙНИХ УМОВАХ І ПІД ЧАС ВОЄННОГО ЧАСУ

Важливе місце в дослідженні проблеми боргової політики займає аналіз структури державного боргу. Значне перевищення зовнішнього боргу в структурі сукупного спричинює відтік капіталу за кордон та збільшує фінансову залежність перед іноземними суб’єктами кредитних відносин, які ставлять певні вимоги перед позичальниками, що не завжди вигідно для держави.

Показниками ефективності боргової політики є:

• частка державного боргу у валовому внутрішньому продукті (Маастрихтський критерій - 60%, критерії економічної безпеки: частка внутрішнього боргу - 30%, зовнішнього - 25%);

• середній строк обігу державних боргових зобов’язань;

• середня ставка процента за державними зобов’язаннями;

• показник частки зовнішніх запозичень у покритті дефіциту бюджету (найвища межа - 30%);

• співвідношення чистої (приведеної) вартості зовнішнього боргу до обсягу експорту (межа - 250%) [10, с. 265].

Боргова політика має орієнтуватися на довгострокові стратегічні інтереси національної економіки. Першочерговими кроками ефективної її реалізації мають стати: удосконалення відповідної законодавчої бази, де б закріплювалися вихідні положення боргової політики держави, розроблення системи ризик- менеджменту державного боргу, оптимізація його структури, застосування боргового планування та прогнозування в поєднанні з бюджетним та макроекономічним плануванням і прогнозуванням, удосконалення процедур контролю за погашенням державного боргу, розвиток внутрішнього ринку державних цінних паперів, планування державних інвестицій не тільки в межах щорічного бюджету, але й у довгостроковій перспективі на 5-10 років з оцінкою їх ефективності та доцільності здійснення. Такі заходи дозволять уникнути виникнення кризових боргових ситуацій та мінімізувати бюджетні видатки на обслуговування та погашення державного боргу.

Відносини з приводу управління та обслуговування державного боргу мають значний, як прямий, так і опосередкований, вплив на сферу державних фінансів, грошовий ринок, ринок капіталу, інвестиційний клімат, структуру споживання, а також на статус країни у системі міжнародних відносин.

Проблематики механізму управління та обслуговування державного боргу також пов’язана з фінансовою безпекою. Перед Україною постала проблема перегляду пріоритетів соціально-економічного розвитку в умовах значного боргового навантаження як на сферу державних фінансів, так і на приватні домогосподарства. Тісно пов’язана з соціально-політичними процесами боргова політика є невід’ємною частиною фінансової системи.

Стан державного боргу України у 2015-2021 роках є відображенням економічної ситуації того періоду та політики Уряду передусім в сфері публічних фінансів. Серед інших факторів наступні: 2015 рік - перший рік після початку агресії росії на сході нашої країни, окупації частини Донецької та Луганської областей та анексії Автономної республіки Крим, які спричинили суттєве зниження економіки України. В 2014 році реальний ВВП скоротився на 6,6%, у 2015 році - на 9,8% [21].

Щоб утримати ситуацію, Уряд залучив додаткове фінансування, зокрема від МВФ. Зростання загального обсягу державного боргу до ВВП (з 59,7% на кінець 2014 року до майже 67% на кінець 2015 року) також було зумовлене значною девальвацією гривні у 2015 році. Цього ж року Уряд провів комплекс заходів з реструктуризації боргу, що були спрямовані на зменшення боргового тиску на економіку України. В результаті було досягнуто домовленостей з кредиторами про списання 20% боргу та продовження терміну погашення українських єврооблігацій. Не виключено, що у майбутньому цей досвід можна буде використовувати в переговорах щодо поточних боргів.

У 2017-2019 роках Уряд проводив політику фіскальної консолідації, було прийнято Стратегію управління державним боргом, зокрема, намагався збільшити частку гривневого боргу та залучати кошти на довший термін.

У 2019 році п’ятирічні ОВДП України стали першими гривневими інструментами, включеними в глобальні індекси боргових цінних паперів MV Index Solutions, іноземні інвестори почали активніше додавати у свої портфелі українські ОВДП. Порівняно невелике зниження ВВП у 2020 році, під час «пандемічної кризи», і зростання у 2021 стало можливим через виважену державну фіскальну політику, а також через структуру економіки України - світовий попит на агропродукцію під час кризи не знизився, а в Україні вагома частка агросектору у ВВП (9,3% у 2020 році та 10,6% у 2021 році) та експорті (49% і 43,9% у 2020 та 2021 роках відповідно) [21].

Попри номінальне зростання державного боргу - протягом 2015-2021 років із 1,3 трлн грн до 2,4 трлн грн - його частка у ВВП, починаючи з 2016 року, постійно зменшувалася як через зростання реального ВВП, так і через доволі високу інфляцію до 2019 року (рис. 2.18).

Рис. 2.18. Частка державного боргу у ВВП за 2015 - 2021 роки, %

Джерело: побудовані на основі [21]

У 2019 році відношення прямого державного боргу до ВВП становило 44,3%, у 2021 - 43,3%. У 2020 році державний борг виріс майже на 10 в.п. - до 53,5%, що було зумовлено потребою у додаткових коштах на підтримку системи охорони здоров’я, викликаною пандемією коронавірусу. Проте, таке зростання боргу було короткостроковим. Уряд докладав зусилля для зниження частки зовнішнього боргу у ВВП, щоб зменшити валютні ризики (у 2021 році 45% прямого боргу становив внутрішній борг порівняно з 38% у 2015 році).

Навіть під час коронакризи Уряд зміг стримати значне зростання боргу, та втримати фінансову стійкість, що дозволило після початку повномасштабного вторгнення росії одразу розпочати перемовини із закордонними партнерами про залучення необхідного фінансового ресурсу.

З початком повномасштабної війни рівень добробуту громадян та ділова активність суб’єктів господарювання знизилися, водночас виросли безробіття, інфляція, девальвувала національна валюта, багато громадян покинули свої домівки і перемістилися у безпечніші місця нашої країни або за кордон. За оцінкою Мінекономіки, Україна втратила 30,4% ВВП [21].

За таких умов позикові кошти та безповоротна фінансова допомога відіграли роль «рятівника» для державних фінансів, забезпечивши їхню стійкість. Завдяки допомозі міжнародних партнерів, а також залученням від військових облігацій (напряму викуплених Нацбанком та розміщених на аукціонах), система публічних фінансів України вистояла в умовах величезних економічних потрясінь.

Водночас залучення фінансових ресурсів на зовнішньому та внутрішньому ринку боргових інструментів призвело до зростання боргового навантаження, яке впливає на фіскальну стійкість, а тому потребуватиме кроків з ефективного управління державним боргом.

З січня по листопад 2022 року державний борг України виріс із 2,4 трлн грн до 3,6 трлн грн або на 50%. Згідно з жовтневим прогнозами Мінекономіки, реальний ВВП України на кінець 2022 року має скоротитися на 32%, а номінальний - до 4,7 трлн грн [21].

За такого прогнозу відношення боргу до ВВП на кінець року мало б становити близько 76,6%. Хоча по факту він, можливо, був вищим, оскільки за оцінкою Мінекономіки реальний ВВП скоротився на 30,4%. Однак борг зростатиме і надалі, оскільки потреба у борговому фінансуванні залишиться й у 2023 році.

У результаті накопичення державного боргу та стрімкого зниження номінального ВВП рівень боргу у 2022 році вже значно перевищив розмір, передбачений фіскальним правилом (60% від ВВП), що діяло до початку повномасштабного вторгнення росії в Україну. Однак, через війну чинність цього та інших фіскальних правил було призупинене (ст. 18 Бюджетного кодексу України) (рис. 2.19).

Рис. 2.19. Державний борг за січень - листопад 2022 року, млрд грн.

Джерело: побудовані на основі [21]

З початку повномасштабної війни протягом березня-грудня 2022 року із зовнішніх джерел було залучено 562,9 млрд грн або 46,4%, що стало основним джерелом фінансування державного бюджету у 2022 році. Ще 400 млрд грн (33% фінансування бюджету) забезпечив НБУ через прямий викуп військових облігацій. На аукціонах з розміщення ОВДП уряд залучив 250,4 млрд грн (20,6% фінансування). Більшість цих облігацій придбали банки. Крім того, у грудні окремо було випущено ОВДП з метою збільшення статутного капіталу ПАТ «Українська фінансова житлова компанія» на суму 30 млрд грн.

Рис. 2.20. Залучене фінансування за січень - грудень 2022 року, млрд грн.

Джерело: побудовані на основі [21]

Загальна сума фінансування державного бюджету у 2022 році склала 1,2 трлн грн, з яких 564,2 млрд грн надійшли у формі зовнішніх кредитів та 666,9 млрд грн від розміщення ОВДП. Найбільше фінансування Уряд залучив у червні - 184,7 млрд грн, з яких на внутрішньому ринку - 124,2 млрд грн, що також є найбільшою сумою за весь період. Найбільший обсяг зовнішніх кредитів було залучено у жовтні - 135,9 млрд грн. При цьому, масштаби зовнішньої кредитної підтримки є безпрецедентними - позики надаються на дуже вигідних пільгових умовах (довгий термін погашення, низька відсоткова ставка - до прикладу, від Світового банку надійшов кредит зі строком погашення 19 років з п’ятирічним пільговим періодом, процентна ставка - 0,25% річних (нараховується на невикористану частину позики), від Японського агентства міжнародного співробітництва «Джайка» був наданий кредит з терміном погашення 30 років та пільговим періодом на 10 років під 1% річних, від Уряду Італії - за нульовою процентною ставкою на 15 років (з урахуванням пільгового періоду відстрочення погашення кредиту - 7,5 р.). Звичайно, що ці кошти потрібно буде повертати в майбутньому, але їхнє значення для порятунку фінансової системи сьогодні важко переоцінити.

Важливо, що попри війну, Уряд повністю виконував свої боргові зобов’язання, зокрема витративши 606,6 млрд грн на обслуговування та погашення державного боргу, з яких 519,8 млрд грн (85,7%) - за внутрішнім боргом і 86,7 млрд за зовнішнім. При цьому внутрішнього боргу з початку року вдалося залучити 666,9 млрд грн, що лише на 147,1 млрд грн більше, ніж витрачено на його погашення та обслуговування (рис. 2.21).

Рис. 2.21. Платежі з погашення та обслуговування внутрішнього та зовнішнього державного боргу за січень - грудень 2022 року, млрд грн.

Джерело: побудовані на основі [21]

Загальна сума на обслуговування та погашення державного боргу була б іще більшою, якби не підписання Меморандуму про взаєморозуміння щодо призупинення виплат за офіційним боргом з міжнародними партнерами у G7 та Паризькому клубі. Згідно з інформацією Міністерства фінансів України, станом на 1 липня 2022 року на погашення та обслуговування зовнішнього державного боргу у 2022 році було заплановано витратити 135,8 млрд грн. Тобто, шляхом домовленостей з кредиторами виплати за зовнішнім боргом у 2022 році скоротилися на 49 млрд грн. Це дозволило зекономити необхідний фінансовий ресурс для фінансування нагальних державних потреб, передусім військового характеру.

Рис. 2.22. Графік погашення та обслуговування внутрішнього та зовнішнього державного боргу на 2022 рік, млрд грн.

Джерело: побудовані на основі [21]

Поряд із борговими інструментами домовленості Уряду з міжнародними партнерами дозволили отримувати значний ресурс у вигляді безповоротної фінансової допомоги. За період від початку повномасштабної війни і до кінця 2022 року, в Україну надійшло 480,6 млрд грн грантів, які дозволили профінансувати соціальні потреби, заробітні плати, допомогу ВПО, медичні послуги (табл. 2.4).

Таблиця 2.4

Отримані кредити та гранти у 2022 році, млрд грн.

Джерело: побудовані на основі [21]

Це безпрецедентна для України сума, яка становить 46% від усіх залучених зовнішніх ресурсів протягом повномасштабної війни, значну частку якої було надано США. Саме гранти як безповоротна допомога є найефективнішим інструментом забезпечення фінансової стійкості країни в умовах наймасштабніших дисбалансів, основним із яких є війна.

Рис. 2.23. Структура зовнішніх запозичень та грантів, отриманих з початком повномасштабного вторгнення, %

Джерело: побудовані на основі [21]

За прогнозами, 2023 рік буде не менш важким для Уряду України, ніж 2022 рік. Через відсутність достатнього обсягу власних надходжень і величезні потреби у забезпеченні оборони та безпеки країни, зростання соціальних видатків, у 2023 році Уряду необхідно буде залучити майже 38 млрд дол. США. І це лише в тому випадку, якщо не буде нової хвилі агресії або ж чергових терористичних атак на інфраструктуру України.

Розмір потреб на 2023 рік виглядає приблизно однаковим із сумами, отриманими у 2022 році, а згідно з останньою заявою країн G7, швидше за все, розмір допомоги у 2023 році складатиме як мінімум 32,7 млрд дол. Однак, цих коштів вистачить лише для балансування на межі і не залишиться для розвитку і швидкого відновлення України після чергових терористичних актів ворога. Окрім цього, за прогнозами Мінекономіки, розмір державного боргу у 2023 році перевищить номінальний розмір ВВП і становитиме 102% (якщо буде отримано кошти переважно як кредити, а не у вигляді грантів). За теперішніх умов це, можливо, некритично, проте, якщо розглядати такий показник у довгостроковій перспективі, то виглядає він досить песимістично, адже борг потрібно буде повертати, а відновлення ВВП, за прогнозами експертів, навіть у разі швидкого закінчення війни триватиме досить довго.

Тому сьогодні основні зусилля Уряду мають бути спрямовані на пошук безповоротних грошей, які дадуть змогу уникнути накопичення надмірного боргового навантаження і не створять додаткового тиску на державні фінанси у майбутньому. Варто починати готуватись до переговорів із кредиторами про реструктуризацію боргу, і що, найважливіше, зосередитися на формуванні привабливого інвестиційного середовища для пришвидшення повоєнної відбудови економіки України.

Таким чином, досягнення оптимального співвідношення між навантаженням на державні фінанси та відновленням та розвитком економіки, обсягом зовнішніх і внутрішніх запозичень зумовлює необхідність формування та реалізації ефективної боргової політики.

2.4.