ОСОБЛИВОСТІ БЮДЖЕТНО - БОРГОВОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ ВОЄННОГО ЧАСУ

Однією з ключових умов стабільності бюджетної системи держави є реалізація ефективної боргової політики, спрямованої на управління та обслуговування державного боргу. Наявність його в країні на сьогодні є об’єктивною реальністю й часто супроводжує процеси економічної стагнації.

У воєнній економіці боргова політика має фундаментальне значення не лише у збалансуванні державних фінансів та реалізації грошово-кредитної політики, але й у процесах мобілізації і трансформації інвестиційних ресурсів для забезпечення підтримки соціально-економічного розвитку в цілому.

Потреба держави виконувати свої соціально-економічні функції в умовах війни та обмежених фіскальних можливостей зумовлює залучення державних запозичень як одного з джерел покриття дефіциту бюджету. Однак, роль і складність державного боргу виявляється через його тісний зв’язок та вплив на макроекономічні процеси, пов’язані з ринком позикового капіталу та реалізацію бюджетно-податкової і монетарної політики.

Особливуувагу привертаєпитанняуправліннядержавними зобов’язаннями в контексті внутрішнього та зовнішнього державного боргу України, тобто визначення найефективнішого та оптимального їх співвідношення. Саме тому вирішення питань щодо оптимальної структури боргу є одним із найголовніших, що постає перед Урядом у сучасних умовах.

Боргова політика є предметом дослідження і дискусій багатьох українських і зарубіжних учених. Багато з них відзначають як прямий вплив на фінансову систему, і, зокрема, на державний бюджет через значне навантаження на економіку, так і непрямі наслідки позитивного характеру (економічне зростання, поява нових джерел фінансових ресурсів, стабілізація фінансової системи тощо), так і негативного (скорочення приватних інвестицій, зменшення сальдо торгового балансу, інфляція та ін.) [9, с.

На сьогодні боргова політика є складовою бюджетної політики, дієвим інструментом у механізмі макроекономічного регулювання та реалізації економічної стратегії держави. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а отже стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поводження всіх сегментів українського фінансового ринку [10, с. 247].

Боргова політика в різних країнах має свої характерні специфічні риси. Бюджетна складова боргової політики характеризує відносини та взаємообумовленість між сумою державного боргу та дефіцитом бюджету, що можуть бути описані через наступний причинно-наслідковий зв’язок: державний борг є значною мірою результатом бюджетного дефіциту, створеного внаслідок розбалансування доходів і витрат державного бюджету.

Фінансування проєктів розвитку, що забезпечується через зростання інвестиційної складової боргової політики, зумовлено тим, що, з однієї сторони, державне запозичення має сприяти економічному зростанню, якщо запозичені ресурси будуть використовуватись в проєктах розвитку економіки країни та інноваційно-інвестиційних проєктах, з іншої - при неефективному використанні ресурсів, коли віддача від проєктів, не здатна компенсувати видатки на обслуговування та погашення даного боргу, призводить до збільшення навантаження на бюджет.

Таким чином, боргова політика є вагомим індикатором макрофінансового регулювання економіки, а реалізація її - іманентною складовою макроекономічної політики, яка спрямована на забезпечення економічного зростання.

Визначення особливостей боргової політики в умовах війни неможливе без аналізу існуючого наявного теоретичного доробку з цього питання. У зарубіжній економічній літературі боргова політика зводиться до регулювання структури та обсягів державних боргових зобов’язань.

Так, на думку Е. Ролфа, боргова політика - це дії уповноважених на те органів - центрального банку держави або казначейства, скеровані на зміну кількості і видів цінних паперів в обігу [11, с.

Водночас В. Сміт боргову політику трактував як всі дії уряду, зокрема державного казначейства і Федеральної резервної системи, які впливають на структуру державного боргу. Однак визначення обсягів здійснення нових запозичень для покриття дефіциту чи обсягу зобов’язань, що повинні бути погашені державою в умовах бюджетного профіциту, не належать до боргової політики [12, с. 2].

За визначенням Ярошевич Н.Б., боргова політика - це сукупність дій держави, пов’язаних із вивченням кон’юнктури на ринку позичкових капіталів, випуском нових позик і виробленням умов випуску, з виплатою відсотків за раніше випущеними позиками, проведенням конверсій і консолідацій позик, визначенням курсу облігацій на грошовому ринку, проведенням заходів з визначення процентних ставок по державному кредиту, а також заходи держави з погашення раніше випущених позик, термін дії яких уже закінчився [13, с. 268].

Терещенко В.Л. розглядає боргову політику у вузькому та широкому розумінні, як формування одного з напрямів економічної політики держави, пов’язаної з її діяльністю в якості позичальника або гаранта. На його думку, це прерогатива органів законодавчої влади або уряду, яка полягає в наступному:

• формування політики державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• встановлення межі заборгованості (в тому числі визначення загального обсягу бюджетного дефіциту і відповідно обсягів запозичень, необхідних для їх фінансування);

• визначення основних напрямів і мети впливу на мікро- і макроекономічні показники;

• встановлення можливості і доцільності фінансування за рахунок державного боргу загальнодержавних програм тощо [14, c. 868].

Пасічник Ю.В. вважає, що боргова політика містить наступні функціональні елементи: безпосереднє управління, обслуговування і контроль [15, c. 97].

У широкому розумінні боргова політика передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта. Це потребує комплексного підходу, а саме:

• координації грошово-кредитної та фіскальної політики держави;

• узгоджених взаємовідносин уряду та НБУ з питань боргової політики;

• розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря із застосуванням інструментів активного управління державним боргом.

Боргова політика у вузькому розумінні розглядається як сукупність дій, пов’язаних з:

• підготовкою до випуску боргових зобов’язань держави;

• розміщенням боргових зобов’язань;

• наданням державних гарантій по боргових зобов’язаннях;

• проведення операцій з обслуговування та погашення боргових зобов’язань [16, c. 312].

За визначенням експертів Світового банку, ефективна боргова політика містить три специфічні взаємопов’язані процеси:

• вибір придатного виду фінансування;

• рішення про розмір запозичень;

• ведення повної та своєчасної звітності про борг держави.

Основним критерієм ефективності операцій з державним боргом є досяг досягнення економії коштів державного бюджету [17].

Підсумовуючи вищесказане, можна зробити висновок, що основним завданням боргової політики є досягнення оптимальної структури державного боргу з точки зору інструментів, ринків, кредиторів, вартості та термінів, із метою забезпечення довгострокової боргової стійкості держави та розвитку ринку державних цінних паперів. У вузькому розумінні під борговою політикою розуміють безпосередньо діяльність органів державної влади щодо визначення порядку та умов випуску і розміщення боргових зобов’язань держави, їх обслуговування та погашення.

Загалом же сам процес формування та реалізації боргової політики в повоєнній економіці можна розглядати як процес і репрезентувати як певну систему, структура якої наведена на рис. 2.11.

Рис. 2.11. Боргова політика та її складові в повоєнній економіці

Джерело: побудовано на основі [11]

Початковим елементом системи боргової політики виступає боргове планування та прогнозування, яке є складовою фінансового планування розвитку держави і спрямоване на розроблення та визначення джерел та обсягів державних запозичень для фінансування державних потреб.

Наступним елементом є безпосередньо сам процес залучення позикових коштів на умовах державного кредиту та їх розміщення (розподіл на потреби держави). Обслуговування та погашення державного боргу виступає кінцевим елементом системи боргової політики, проте він не є завершальним етапом, оскільки вже наявні обсяг та структура боргу визначають подальший процес боргового планування та прогнозування.

Уся система боргової політики знаходиться під впливом наступних детермінант: інформаційного забезпечення, нормативно-правового

забезпечення, фінансових важелів, системи оцінки боргової безпеки, методів регулювання державного боргу, обліку та контролю.

Система оцінки боргової безпеки виступає основою всього процесу боргової політики.

З огляду на це, боргова безпека держави у повоєнній економіці - це певний рівень державної заборгованості, співвідношення її складових, вартості обслуговування та обсягів погашення, який дозволяє уникнути виникнення дисбалансів у системі державних фінансів та забезпечити сталий економічний розвиток країни.

Виділяють наступні складові системи оцінки боргової безпеки:

• окреслення цілей боргової політики держави із зазначенням критичних параметрів боргової ситуації в країні;

• системний аналіз індикаторів боргової безпеки із виявленням потенційно небезпечних дестабілізуючих чинників;

• визначення екзогенних та ендогенних факторів соціально-економічної сфери, що впливають на зміну боргової ситуації;

• прогнозування можливих загроз для боргової безпеки країни, їх причин та наслідків;

• розробка стандартизованих алгоритмів урегулювання боргової ситуації;

• оцінка ефективності вжитих заходів для забезпечення боргової безпеки.

Боргова політика складається з кількох етапів, за організацію і впровадження яких відповідають органи влади (табл. 2.3).

Таблиця 2.3

Етапи реалізації боргової політики в повоєнній економіці

Джерело: побудовано на основі [18, с. 201]

Позитивні та негативні наслідки боргової політики та її можливий вплив на повоєнну економіку (рис. 2.12).

Рис. 2.12. Вплив боргової політики на повоєнну економіку

Джерело: побудовано на основі [18]

Боргова політика тісно взаємопов’язана з фіскальною та монетарною політикою. Важливе значення для ефективного використання державного боргу як макрофінансового індикатора має координація бюджетно-податкової та грошово-кредитної політики.

Так, на час воєнного стану через дуже обмежений бюджетний ресурс та потребу збільшити фінансування оборони Уряд запровадив особливі правила проведення видатків. Постанова Уряду № 590 запровадила жорстку пріоритетність здійснення видатків під час війни як з державного, так і з місцевих бюджетів, суттєво обмеживши статті видатків, за якими Державна казначейська служба України проводила фінансування [19]. Навіть якщо виконуються плани надходжень певного бюджету, ДКСУ не пропустить видатки, які не є першочерговими для фінансування під час війни, тим самим забезпечуючи ліквідність єдиного казначейського рахунку.

Пріоритетними протягом всього 2022 року були видатки на національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану, у другій черзі - захищені в мирний час статті видатків - оплата праці бюджетників, обслуговування боргу, соціальні видатки, оплата комунальних послуг та енергоносіїв та ін. [20].

Із загального фонду державного бюджету з початку повномасштабного вторгнення до кінця року було профінансовано видатки в обсязі 2,24 трлн грн, тобто в середньому 223,7 млрд грн в місяць (найменше у квітні - 166,9 млрд грн, а найбільше у грудні - 330,5 млрд грн) (рис. 2.13).

Рис. 2.13. Касові видатки загального фонду державного бюджету на 01.12.2022, млрд грн

Джерело: оперативні дані Міністерства фінансів України

Капітальні видатки фінансуються в останню чергу і, як правило, лише при обґрунтуванні нагальної необхідності таких видатків ще в цьому році. Залежно від наявності коштів перелік пріоритетності видатків змінювався - до Постанови Уряду №590 під час воєнного стану вносились зміни сімнадцять разів. Передусім зміни були обумовлені фактично виявленими нагальними потребами, які складно було передбачити під час ухвалення Постанови (до запровадження воєнного стану).

У січні-листопаді 2022 року лише близько 2% від усіх видатків державного бюджету були капітальними видатками, тобто такими, що мають розвитковий та/або довгостроковий характер. Це стало наслідком того, що капітальні видатки не розглядались як пріоритетні в умовах дуже обмеженого бюджетного ресурсу. В результаті капітальні видатки стрімко скоротились порівняно з відповідним періодом 2021 року. Через це виконання річного плану капітальних видатків за три квартали було лише на рівні 28,8% (2021 року план було виконано на 44,8%). Поточні видатки виконувались на 64,8% планового річного обсягу [20].

За економічною класифікацією головною статтею витрат стала заробітна плата (сюди ж входить грошове утримання військовослужбовців): щомісяця на це витрачалось близько 40% загального обсягу видатків під час війни. З моменту повномасштабного вторгнення і до кінця листопада на виплату заробітної плати (в т.ч. грошового забезпечення військових) спрямовано понад 800 млрд грн. (рис. 4). Водночас на закупівлі товарів і послуг спрямовувались 22-23% загального обсягу видатків щомісячно, частина з яких припадала саме на військові закупівлі [20].

Проаналізуємо пріоритетність видатків державного бюджету України в 2022 році.

Беззаперечним є той факт, що під час війни основними видатками ж видатки на оборону, на який разом із безпекою та правопорядком припадає близько 60% видатків. Плановий бюджет Міністерства оборони у порівнянні з початковим варіантом виріс у 7,4 рази, майже до трильйона гривень.

Рис. 2.14. Видатки загального фонду державного бюджету на зарплати і товари та послуги в липні-листопаді 2022 року, млрд грн

Джерело: оперативні дані Міністерства фінансів України

Фактично за січень-жовтень на оборону, безпеку і правопорядок витрачено 1,13 трлн грн (з них на оборону - 814 млрд грн), що більше, ніж усі видатки державного бюджету за такий самий період минулого року. Основний фінансовий ресурс із дохідної частини бюджету, за винятком грантів, іде на оборону, бо це єдина сфера, яку не можна фінансувати за рахунок прямої бюджетної підтримки міжнародних партнерів [20].

Отже, обороноздатність фінансується передусім за рахунок податкових надходжень і коштів, залучених від військових облігацій. Гранти, які є частиною доходів, та на які припадає близько 80% неподаткових доходів або 32,2% усіх доходів загального фонду держбюджету, спрямовують передусім на соціальні виплати та зарплати.

Найбільшою статтею оборонного бюджету є грошове утримання військовослужбовців, на яке за березень-листопад спрямовано понад 622 млрд грн. В середньому щомісяця на ці потреби скеровується майже 70 млрд грн (у другій половині року ці витрати були вищими). На забезпечення інших складових підтримки Збройних Сил України (придбання військової техніки, озброєння, боєприпасів, продукції оборонного призначення, засобів індивідуального захисту (шоломів, бронежилетів та іншого спеціального екіпірування) у цей же період витрачено 245 млрд грн. Військова допомога інших держав у бюджеті не обліковується (рис. 2.15).

140,0

Рис. 2.15. Ключові складові видатків державного бюджету на безпеку та оборону в серпні-листопаді 2022 року, млрд грн

Джерело: оперативні дані Міністерства фінансів України

Соціальний захист є другим за важливістю бюджетним пріоритетом. Небачені раніше виклики соціального характеру та внутрішня міграція значно ускладнили процеси планування та повноцінного виконання соціальних видатків. Щомісяця на соціальне забезпечення (виплату пенсій, допомоги, стипендій) з державного бюджету спрямовували близько 21% загального обсягу видатків. На ці потреби не заборонено використовувати допомогу, яка надається міжнародними партнерами [20].

Так, за період повномасштабної війни в Україну надійшло 480,3 млрд грн грантів, які дозволили профінансувати соціальну допомогу, заробітні плати працівників державного сектору, допомогу внутрішньо переміщеним особам, медичні послуги та ін. Також, на ці потреби спрямовувались позики, залучені Урядом (загальна сума фінансування державного бюджету у 2022 році сягнула 1,2 трлн грн, з яких 564,2 млрд грн надійшли у формі зовнішніх кредитів та 666,9 млрд грн від розміщення ОВДП) (рис. 2.16).

120,0

Рис. 2.16. Видатки державного бюджету на соціальне забезпечення в червні - листопаді 2022 року, млрд грн

Джерело: оперативні дані Міністерства фінансів України

На кінець 2022 року в Україні кількість внутрішньо переміщених осіб (ВПО) досягла 5,9 млн, із яких 1,8 млн осіб отримують допомогу. За час повномасштабної війни на допомогу ВПО спрямовано 57 млрд грн. Крім того, за програмою «Прихисток» понад 4 млн власників житла, які розмістили у себе ВПО, отримали компенсації на покриття вартості житлово-комунальних послуг на загальну суму 900 млн грн [20].

Загалом з 24 лютого по 1 грудня на соціальні виплати з державного бюджету спрямовано 396,4 млрд грн (рис. 2.17).

Рис. 2.17. Структура видатків державного бюджету на соціальний захист(з 24 лютого по 1 грудня), млрд грн

Джерело: оперативні дані Міністерства фінансів України

Як свідчать дані рис. 2.17, найбільшу частку в структурі видатків на соціальне забезпечення займає трансферт Пенсійному фонду України. На другому місці соціальні видатки, пов’язані з виплатою державних соціальних допомог, зокрема сім’ям з дітьми. Доволі суттєву частку (кожна четверта гривня) займають видатки на надання пільг і субсидій на оплату житлово- комунальних послуг.

Для порівняння у 2021 році значну частку теж займав соціальний захист пенсіонерів (щоправда за січень-листопад 2022 року ця частка була меншою на 8 в.п.). Частки інших складових соціальних видатків минулого року також були схожими, за винятком адресної допомоги переселенцям, яка за січень- листопад 2022 року була більшою у 17 разів, ніж такі ж видатки за аналогічний період минулого року. Через високу кількість ВПО (за наявною інформацією близько 5 млн осіб) стрімко виросли й видатки на їхню підтримку. Так, лише на надання допомоги на проживання ВПО було спрямовано 41,6 млрд грн [20].

Таким чином, у 2022 році велику кількість бюджетних програм через війну не було виконано. Однак, ключовий висновок цього року в контексті видаткової частини - усі критичні видатки були профінансовані. Звичайно, цьому сприяли зовнішні фактори - підтримка міжнародних партнерів, а також внутрішні фактори - вимушена емісія. Завдяки цьому бюджетна стабільність була збережена, що дає надію на позитивні зміни у 2023 році.

На 2023 рік видатки державного бюджету були заплановані в обсязі 2,6 трлн грн. Основна стаття серед них - це оборона (33%). Важливо пам’ятати, що видатки на оборону здійснюються лише за рахунок внутрішніх надходжень, а міжнародна допомога (гранти та кредити) може спрямовуватись на інші невійськові видатки. Тому потрібно максимально виважено підходити до видаткової політики держави, а обмежений фінансовий ресурс використовувати ще ефективніше.

2.3.