6.3. Бюджетная система

Реализация основных целей и функций государства, закрепленных законодательно, происходит при помощи особой организационно-экономической и государственно-политической формы - бюджетной системы.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов (в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), действующих на территории страны.

Структура бюджетной системы и особенности ее построения определяются бюджетным устройством. Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы и взаимосвязь составляющих ее элементов (бюджетов). Оно определяется, в свою очередь, типом государственного устройства.

Бюджетная система государства структурно определяется степенью разграничения полномочий между органами власти различных уровней по отношению к концентрации финансовых средств и их распределению. С этой точки зрения государства можно подразделить на два основных типа: унитарные и федеративные.

Унитарное (единое) государство по административно-территориальному делению едино и не имеет в своем составе автономных образований. В государстве действует конституция и единые органы власти, осуществляющие централизованное управление политическими, экономическими и социальными процессами. Бюджетная система такого государства имеет два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. В унитарных государствах орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, однако контроль за выполнением всех функций государства лежит на центральном правительстве. И хотя местные органы власти и наделяются определенными налоговыми полномочиями, их задача в основном сводится лишь к сбору и перераспределению аккумулируемых ресурсов в соответствии с установленными нормативами.

К унитарным государствам относятся Великобритания, Франция, Турция, Чехия, Болгария, Польша, Румыния, Япония, Финляндия, Италия, Швеция, Норвегия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, практически все страны Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд и ряд других стран.

Федеративное государство по административно-территориальному устройству состоит из государственных образований, имеющих собственную государственность и обладающих определенной политической самостоятельностью в соответствии со своими конституциями и законами. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. При федеративном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние - в федеральный. К государствам, имеющим бюджетную систему федеративного типа, относятся Канада, Германия, Австрия, Австралия, Индия, Соединенные Штаты Америки и др. К такому типу государственного образования относится и Российская Федерация. Ведущая роль в этих странах принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой центрального правительства. В США на его долю приходится порядка 60% всех средств, проходящих через бюджетную систему, в Канаде - около 50, в Германии - более 40, в России - более 60%.

Для бюджетных систем федеративного типа в силу самостоятельности бюджетов всех уровней по сбору и расходованию средств характерно внутреннее разнообразие бюджетных услуг при внешнем государственном единстве. Это обусловлено возможностью нижестоящих бюджетов реализовывать в рамках своих полномочий на своей территории самостоятельную бюджетную политику, отвечающую интересам проживающего на данной территории населения. Вместе с тем нередко в данной бюджетной системе происходит дублирование функций и полномочий ввиду нечеткого их разграничения по уровням.

В Российской Федерации формирование нового типа бюджетной системы началось в 1991 г. в связи с рыночными преобразованиями, которые коснулись всех сфер экономики. Конституцией РФ закреплено федеративное устройство РФ, в соответствии с которым разграничены предметы ведения и полномочия органов власти различных уровней. В соответствии с Конституцией РФ субъектами РФ являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа, автономная область и отдельные города (Москва, Санкт-Петербург). Субъекты РФ по своему административно-территориальному делению состоят из районов, городов, поселений, представляющих собой муниципальные образования. В соответствии с федеративным принципом построения государства каждый субъект РФ имеет бюджет, средства которого используются для решения задач и выполнения функций, отнесенных к органам власти субъекта Федерации. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты субъектов РФ именуются региональными бюджетами.

Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ включает следующие уровни:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 6.1.

Структура бюджетной системы России

┌───────────────────────┐

┌────────────────────────┤ Бюджетная система РФ ├────────────────────────┐

│ └───────────┬───────────┘ │

│ ┌───────────────────────┼────────────────────────┐ │

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││ Федеральный уровень ││ Региональный уровень ││ Местный уровень ││

│└───────────┬───────────┘└──────────┬────────────┘└──────────┬──────────┘│

│┌───────────┴───────────┐┌──────────┴────────────┐┌──────────┴──────────┐│

││Федеральный бюджет ││Бюджеты субъектов РФ ││Местные бюджеты: ││

││ ││ ││ ││

││Бюджеты государственных││Бюджеты территориальных││- бюджеты ││

││внебюджетных фондов ││государственных ││муниципальных ││

││ ││внебюджетных фондов ││районов, бюджеты ││

││ ││ ││городских округов; ││

││ ││ ││- бюджеты городских и││

││ ││ ││сельских поселений ││

│└───────────────────────┘└───────────────────────┘└─────────────────────┘│

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 6.1

Федеральная компонента представлена двумя составляющими: федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами.

Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и представляет централизованный фонд финансовых ресурсов и финансовый план государства, имеющий статус закона на определенный финансовый период. Через федеральный бюджет происходит перераспределение денежных средств между всеми уровнями бюджетной системы.

Государственные внебюджетные фонды являются централизованными фондами денежных средств, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они предназначаются для реализации прав граждан на социальную защиту (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь).

Региональный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования исполнения расходных обязательств субъекта РФ. В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением региональными органами власти полномочий по предметам собственного ведения и полномочий по предметам совместного ведения, а также расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Местный бюджет (муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, формируемая по решению и под ответственность органов власти местного самоуправления для финансирования закрепленных за ними государственных функций и задач местного значения. В соответствии с реформой местного самоуправления с 2005 г. введено два уровня (типа) местных бюджетов: первый - бюджеты муниципальных районов, городских округов, второй - бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В рамках основных централизованных денежных фондов (бюджетов) могут формироваться так называемые целевые бюджетные фонды. Они являются специальными централизованными фондами денежных средств, создаваемыми из средств бюджетов или из средств в порядке отчислений от других видов доходов. Средства фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Данные фонды созданы в настоящее время преимущественно в бюджетах субъектов РФ, в рамках же федерального бюджета формирование целевых бюджетных фондов прекратилось с 2002 г.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Аналогично бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме законов, издаваемых субъектами РФ, и постановлений, принимаемых органами власти местного самоуправления. Это означает, что бюджеты, составляющие бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются в бюджеты вышестоящего уровня.

Для оценки совокупного объема государственных доходов и расходов, аккумулируемых в денежных фондах всех органов управления и направляемых на финансирование системы общественных потребностей, в составе бюджетной системы следует выделять консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды.

Консолидированный бюджет РФ представляет собой совокупность федерального (республиканского) бюджета РФ и объединенных бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов. В свою очередь, консолидированные бюджеты других территориальных уровней (субъекта РФ, муниципального образования) представляют собой совокупность первичного бюджета органа власти данного уровня управления и объединенных бюджетов нижестоящих к нему территориальных образований, входящих в состав данного территориального образования, без учета межбюджетных трансфертов.

Бюджетная система формируется и функционирует на основе определенных принципов, которые определяют основополагающие критерии функционирования составляющих ее элементов. Эти принципы отражены в Бюджетном кодексе РФ. К основным принципам бюджетной системы РФ относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственность расходов бюджетов; единство кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Выполнение данного принципа играет большую роль при осуществлении контроля за бюджетами разных уровней, сопоставлении и оценке их показателей, реализации функционального назначения каждого бюджета. Развитие этого принципа происходит в течение всего срока функционирования бюджетной системы РФ. В частности, это касается системы бюджетного учета, разделов и подразделов бюджетной классификации в части их приведения к международным стандартам.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Соблюдение этого принципа определяет эффективность системы финансирования бюджетных услуг в государстве и положено в основу бюджетного федерализма при формировании отношений между бюджетными уровнями.

Разграничение полномочий в бюджетно-налоговой сфере является одним из самых сложных вопросов в системе государственных финансов. В настоящее время не существует абсолютно совершенной модели такого разграничения. Российская Федерация в ходе реформирования системы межбюджетных отношений в 2001 - 2005 гг. вышла на качественно новый уровень в этой области, ликвидировав в большинстве сфер перекрестное финансирование, не обеспеченные финансовыми средствами расходные обязательства (так называемые нефинансируемые мандаты) и приблизив объем налоговых полномочий органов власти нижестоящих уровней к объему закрепленных за ними расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов определяется федеративным типом государственного устройства, в соответствии с которым бюджет каждого уровня наделяется самостоятельными полномочиями по сбору и расходованию средств своего бюджета. Он означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством в рамках закрепленных полномочий налоги и сборы, которые подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ). Реализация этого принципа не допускает принятия и финансирования расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, т.е. без четкого определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Полномасштабная реализация данного принципа обеспечивает проведение на местах гибкой бюджетной политики, решающей приоритетные вопросы развития территорий, независимость органов власти от центрального правительства в части финансирования вопросов локального значения и стимулирование механизмов увеличения собственной доходной базы. Однако анализ реального исполнения данного принципа в бюджетной системе России позволяет отметить весьма существенный разрыв между декларируемыми его положениями и практикой их реализации. Так, самостоятельность бюджетов может быть обеспечена только тогда, когда каждый уровень власти обладает достаточными собственными доходными источниками и вправе свободно распоряжаться ими для выполнения возложенных на него функций.

Наиболее острая для России проблема в данном контексте - явная диспропорция закрепления собственных доходных источников при перекосе в пользу Федерации, ущемление доходной самостоятельности местного самоуправления. Самостоятельность бюджетов предполагает высокий удельный вес собственных доходных источников (от 20 до 40% фактически сложившегося уровня средней доходной обеспеченности региональных бюджетов явно недостаточно), законодательное закрепление на долговременной основе (не менее трех лет) нормативов отчисления доходов от федеральных налогов и сборов, а также неизъятие доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий территориальных органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ, исключая при этом индивидуальные договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления. До реформы межбюджетных отношений, начатой в России в начале XXI в., для отдельных регионов и закрытых административно-территориальных образований существовали особые режимы, позволяющие оставлять большую часть доходов, аккумулируемых на территории региона, в бюджете субъекта Федерации и/или получать определенные привилегии по увеличению норматива дотационной помощи из федерального бюджета. Выполнение принципа равенства бюджетных прав означает недопустимость индивидуальных налоговых, таможенных и тому подобных режимов для отдельных субъектов Федерации.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджетах. Это касается как поступлений от внешнеэкономической деятельности органа власти, а также других доходов неналогового характера, так и дополнительных доходов, возникающих в результате сложившихся благоприятных конъюнктурных факторов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. То есть сбалансированность в Бюджетном кодексе понимается в более широком плане, нежели простое уравнивание доходной и расходной частей бюджета, и призвана не допустить наличия расходных обязательств, не обеспеченных соответствующими источниками финансовых ресурсов. При этом уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита своего бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В начале становления бюджетной системы РФ данному принципу не уделялось должного внимания, вследствие чего значительные объемы бюджетных средств расходовались без увязки объемов финансирования с его конечными результатами. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса, реализуемой в бюджетной системе России с 2004 г., и интеграцией российской экономики и финансов в мировое пространство поставлены задачи по созданию условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Например, поступления от акцизов на табачную продукцию не могут быть направлены на мероприятия в области здравоохранения, равно как поступления от налога на добычу полезных ископаемых не используются на финансирование расходов по охране окружающей среды. Бюджет как форма сбора денежных средств является материальной базой для всех предусмотренных законом расходных обязательств. Однако этот принцип имеет ряд исключений в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ.

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати и средствах массовой информации проектов бюджетов, текстов и показателей утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их использования для достижения конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя и/или распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся. С этой целью в бюджете соответствующего уровня формируется и утверждается ведомственная классификация главных распорядителей средств бюджета и перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Соблюдение этих принципов формирования и функционирования бюджетной системы обеспечивает прозрачность и эффективность механизма расходования финансовых ресурсов, аккумулируемых в централизованных денежных фондах, а также сбалансированность системы отношений между бюджетами.