Передумови реформування механізму виконання державного бюджету

Виконання державного бюджету є останньою стадією бюджетного процесу, який являє собою регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання, а також складання, розгляду й затвердження звіту про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України.

У процесі виконання бюджетів задіяно — тією чи іншою мірою — майже всі державні та муніципальні органи представницької та виконавчої влади, включаючи міністерства, відомства, галузеві органи управління, підприємства, установи та інші організації. Однак безпосереднє виконання бюджетів покладено передусім на органи Державної податкової служби, відповідні фінансові органи та кредитні установи. Можна сміливо стверджувати, що від якості роботи цих структур залежить якість виконання бюджетів усіх рівнів.

Практична реалізація стадії виконання бюджету тісно пов’язана з принципом касового виконання бюджету, здійснення якого покладено на кредитні установи, що входять до банківської системи, та на органи Державного казначейства. В основі касового виконання бюджету лежить принцип єдності каси. Він означає, що всі доходи кожного бюджету концентруються в одній касовій установі, яка виконує даний бюджет. З неї в установленому порядку видаються кошти всім організаціям, що фінансуються з даного бюджету.

Сутність касового виконання бюджету така:

• приймання розрахункових документів на сплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів на користь бюджету;

• зарахування доходів на рахунки відповідних бюджетів;

• зберігання коштів бюджету;

• видача коштів бюджету на певні заходи, державні програми;

• ведення відповідного обліку та звітності.

Отже, касове виконання бюджету — це організація та здійснення відповідних розрахунково-касових операцій.

• виконання місцевих бюджетів здійснювалося в розмірах доходів, які реально надійшли до цих бюджетів;

• виконання державного бюджету базувалося на принципі авансування видатків на кредитній основі.

Схема виконання державного бюджету мала такий вигляд. Доходи, що надійшли до державного бюджету, акумулювалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали державні видаткові рахунки та на основі бюджетних доручень Міністерства фінансів сплачували їхні видатки. Оплата здійснювалась на кредитній основі, тобто без залучення відповідних коштів з державного бюджету. Наприкінці року дохідні та видаткові державні рахунки закривалися. Національний банк України проводив остаточні обороти по цих рахунках і визначав суму витрат комерційних банків у процесі фінансування бюджету. На цю суму оформлювалась заборгованість Міністерства фінансів Національному банку України. З часом така практика касового виконання державного бюджету призвела до суперечностей, бо вже не могла взає- моузгоджуватись зі змінами у фінансовому та політичному житті країни.

Суттєво вплинуло на практику виконання бюджету формування в Україні наприкінці 80-х років дворівневої банківської системи. З одного боку, вона передбачала відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого — економічну самостійність комерційних банків, які здійснювали діяльність у розмірах залучених коштів і банківського капіталу. Крім того, з появою комерційних установ змінилася філософія взаємовідносин між юридичними особами та ставлення до результатів своєї діяльності. Жодна комерційна установа не хотіла свідомо йти на фінансові збитки, оскільки цей крок суперечив головній меті діяльності будь-якого комерційного підприємства^[2].

Щоб максимально наблизити функціонуючу систему до нових умов, Національний банк України відповідно до Указу Президента України від 18.06.93 “Про порядок виконання державного бюджету України” та за згоди Міністерства фінансів упровадив з другого півріччя 1993 р.

Зазначений Указ Президента України (від 18.06.93) містив такі загальні положення:

1. Касове виконання державного бюджету здійснюється Національним банком України через свої регіональні управління та за дорученням НБУ, погодженим з Міністерством фінансів України, через Укрсоцбанк, банк “Україна”, “Промінвестбанк” та інші комерційні банки.

2. На основі угоди між Міністерством фінансів і НБУ відповідні установи банків виконують комплекс операцій за доходами та видатками державного бюджету, керуючись чинним законодавством.

3. Усі кошти державного бюджету, що надходять до установ комерційних банків, повністю акумулюються на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, що відкривається в НБУ (балансовий рахунок “Кошти державного бюджету України”).

4. Фінансування видатків з державного бюджету України міністерств, відомств, підприємств, організацій та установ здійснюється у встановлених розмірах асигнувань і в міру надходження коштів з державного бюджету на поточні рахунки. Кошти з поточних рахунків видаються протягом року до 31 грудня включно в межах наявних коштів на цих рахунках.

Однак хоча й були спроби здійснити деякі перетворення в галузі касового виконання бюджетів, стало очевидним, що банківська система касового виконання бюджетів, яка традиційно склалася в країні та чітко діяла в умовах централізованої планової економіки, виявила свою цілковиту неспроможність адаптуватися до нових умов і стала гальмом на шляху економічних перетворень.

На початку 90-х років в Україні починає розвиватися підприємницька діяльність і формується дворівнева банківська система, другий рівень якої представлений розгалуженою мережею комерційних банків. Саме з інтересами останніх починають вступати в конфлікт інтереси державні. Конфлікт інтересів виявлявся у двох основних положеннях.

По-перше, внаслідок того, що бюджетним підприємствам, установам та організаціям було дозволено відкривати в установах комерційних банків свої рахунки. Склалася така ситуація, за якої значна частина рахунків бюджетних одиниць була розпорошена серед багатьох установ комерційних банків. За таких умов можливість контролювати рух бюджетних коштів по рахунках, їх цільове використання, а також суму залишків різко зменшувалась.

По-друге, оскільки на рахунках комерційних банків тепер перебував значний обсяг бюджетних грошей, вони почали використовувати їх з метою отримання комерційної вигоди. Що, власне, є досить закономірним явищем, адже головна мета будь-якої підприємницької діяльності — це максимізація добробуту власників через макси- мізацію ринкової вартості комерційного підприємства. Проблема полягала в іншому. Не варто було дозволяти комерційним структурам отримувати прибуток і максимізовувати свою ринкову вартість використанням державних коштів, оскільки в кінцевому підсумку від цього страждали звичайні члени суспільства.

Окрім того, внаслідок переведення всіх рахунків як бюджету, так і бюджетних установ до комерційних банків, а вони не підзвітні уряду, Національний банк України з початку 1992 р. перестав займатися касовим виконанням бюджету. Отже, участь комерційних банків у

процесі виконання бюджету спричинила те, що він практично вийшов з-під контролю Уряду.

Банківська система централізованої планової економіки мала ряд особливостей, які й зумовлювали неефективність її існування в ринковій економіці.

1. Дроблення ресурсів готівки органів державного управління по численних банківських рахунках дуже ускладнювало роботу з управління консолідованим фондом готівки та розробку стратегії позичання коштів.

2. Облік різних категорій операцій органів державного управління здійснювався за допомогою простого приймання — відкриття окремого банківського рахунка для кожного типу операцій. Як наслідок, на банківський сектор лягло суттєве навантаження щодо ведення рахунків і надання звітності, що ускладнювало облік з точки зору вимог до форми та змісту інформації, необхідної для управління податково-бюджетною діяльністю.

3. Бюджетні асигнування, ліміти витрачання коштів контролювались за допомогою досить повільного та трудомісткого процесу міжбанківських розрахунків.

Отже, усі суперечності виявилися в таких важливих положеннях:

• діюча система виконання бюджетів не давала Міністерству фінансів необхідної інформації для оперативного втручання у процес виконання бюджету;

• установи, які здійснювали касове виконання бюджету, мали свої інтереси, що дуже часто не збігалися з державними;

• наявність у кожного розпорядника бюджетних коштів свого рахунка позбавила фінансові органи, які виділяли кошти, можливості оперативно маневрувати бюджетними асигнуваннями;

• механізм виконання бюджету за видатками не виключав можливості нецільового використання бюджетних коштів, адже у звітності фіксувалися лише дві стадії бюджетного фінансування — обсяг бюджетних асигнувань і здійснення касових витрат отримувачами бюджетних коштів;

• за існуючого стану процесу виконання державного бюджету неможливо було забезпечити системний контроль як за проходженням державних коштів через банківську систему, так і за ефективним використанням цих коштів розпорядниками кредитів.

На жаль, на початку ринкових реформ становленню повноцінної фінансової системи було приділено недостатньо уваги. Теза “Надійні стабільні фінанси — надійна стабільна держава” виголошувалася декларативно, без практичної її підтримки. Як наслідок, за роки побудови економічної незалежності, переходу на нові для нашої країни форми господарювання було багато втрачено. Через недосконалу систему забезпечення виконання державного бюджету збільшилася сума й без того значних втрат фінансових коштів, так необхідних молодій державі. Крім того, негативний вплив мали непродумана податкова політика, яка сприяла перерозподілу фінансових коштів на користь тіньового капіталу, і затримка з упровадженням грошової реформи, і недосконала законодавча база в частині розширення підприємництва, особливо в банківській сфері, і неконтрольований процес перерозподілу коштів між державним і місцевими бюджетами, що, в свою чергу, негативно позначилося на механізмі формування державного бюджету.

Так, розмежування державних податків, зборів та обов’язкових платежів між державним і місцевими бюджетами здійснювали установи комерційних банків. А вони здебільшого під тиском місцевої влади порушували нормативи, встановлені Законом України про державний бюджет України. У минулі роки фіксувалося багато випадків незаконного зарахування до місцевих бюджетів коштів, що належали державному бюджету. Стала звичною неприпустима ситуація, коли комерційні банки своєчасно не перерахували бюджетні кошти. Як наслідок, державний бюджет України не міг їх отримати у своє розпорядження, а Міністерство фінансів було не в змозі оперативно прогнозувати надходження доходів до бюджету на тому рівні, якого вимагали нові умови господарювання.

Щодо витратної частини бюджету, то тут також було безліч не- врегульованих питань, що породжували ще більші проблеми. Наявність численних поточних, бюджетних, розрахункових рахунків не давала змогу забезпечити системний попередній та поточний контроль за витрачанням бюджетних коштів. Зазначимо, що до компетенції комерційних банків і Національного банку України не входили функції контролю за ефективним використанням кредитів, наданих бюджетних коштів. Тому недивно, що ці кошти часто використовувалися нераціонально та не за цільовим призначенням.

Організаційна структура касового виконання державного бюджету, що склалася на той час, не давала змоги ефективно розв’язувати головне завдання — фінансувати державні видатки в межах отриманих доходів. В умовах гострого дефіциту бюджету державні кошти розпорошувалися по численних рахунках міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій. А тому було неможливо відслідковувати й контролювати ані рух цих коштів, ані ефективність їх витрачання, ані розміри залишків, які за умови ефективного управління працюють на користь суспільства, а саме використовуються на першочергові потреби держави.

Внаслідок зазначених суперечностей між банківською й фінансовою системами країни та через неможливість першої відповідати вимогам і потребам ринкової економіки постала нагальна потреба вдосконалити управління державними фінансами, що передбачало пошук нових організаційних форм касового виконання бюджету. Банківська система поступово почала втрачати певні повноваження у сфері виконання бюджетів, що свідчило про початок поступового переходу до казначейської системи касового виконання бюджетів усіх рівнів.

Так, Законом України “Про банки та банківську діяльність”, який було прийнято у 1992 р. (з подальшими змінами), на банківську систему покладалися лише функції здійснення операцій з касового виконання державного бюджету, а ведення обліку касового виконання державного бюджету, контроль за його виконанням, управління коштами державного бюджету не входили до переліку функцій банківської системи й мали забезпечуватися фінансовою системою. Крім того, через відмову від прямого фінансування дефіциту власними ресурсами Національного банку України виникла потреба ввести нові функції, які раніше не виконувались ані банківською, ані фінансовою системами. Це передусім короткострокове прогнозування доходів державного бюджету та оперативно-касове планування його видатків (у розрізі головних розпорядників коштів і в розрізі територій).

Важлива характеристика будь-якого процесу — його здатність до вдосконалення. У наш стрімкий час, що характеризується постійною мінливістю як мікросередовища, так і макросередовища, важливо володіти відповідними прийомами, механізмами, методами, які більшою мірою відповідали б новим умовам соціально-економічного життя країни. Суперечності та проблеми, що виникли у процесі вико-

нання державного бюджету банківськими установами, були наслідком невідповідності старих методів і філософії управління та нових умов, у яких почала жити країна. Потрібно було якнайшвидше й комплексно розв’язувати проблеми, пов’язані як з бюджетним процесом взагалі, так і з виконанням державного бюджету зокрема. Важливим у цьому напрямі було створення в Україні в 1995 р. системи органів Державного казначейства, які й мали впорядкувати процес виконання державного бюджету, зробити його прозорим і таким, що здійснювався б в інтересах суспільства.

Аналіз цього процесу дав змогу виокремити три основних етапи розвитку державного казначейства в Україні.

Перший етап (жовтень 1992 р. — листопад 1995 р.) — у жовтні 1992 р. на базі підрозділів Головного бюджетного управління Міністерства фінансів України було створено Управління виконання Державного бюджету. Це дало змогу, починаючи з 1 липня 1993 р., перейти на нову систему виконання видаткової частини державного бюджету й забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечувалася банківською системою. Упродовж цього періоду було розроблено концептуальні засади системи державного казначейства, які знайшли віддзеркалення у проектах Указу Президента України “Про Державне казначейство України” та “Положення про Державне казначейство України”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590.

Другий етап (листопад 1995 р. — січень 1997 р.) відзначився тим, що на базі Управління виконання державного бюджету Міністерства фінансів і відповідних підрозділів місцевих фінансових органів у листопаді 1995 р. було створено систему державного казначейства, до якої увійшли Головне управління Державного казначейства України, Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, районні (міські) відділення. У 1996 р. було розпочато передачу функції фінансування видатків державного бюджету від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню державного казначейства України. Зокрема, на цьому етапі було вирішено такі питання:

• завершено передачу функцій фінансування від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства;

• з квітня 1997 p. розпочато експеримент з оплати рахунків Національного університету ім. Тараса Шевченка, до складу якого входило вісім бюджетних одиниць;

• починаючи з травня цього самого року на казначейське виконання кошторисів перейшли установи Міністерства охорони здоров’я, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення, потерпілого від Чорнобильської катастрофи, Державного фонду сприяння зайнятості населення, розташовані в Івано-Франківській, Львівській і Полтавській областях. З 1 липня набутий досвід з оплати рахунків по зазначених установах і заходах було поширено в межах України;

• з червня 1997 р. відповідно до постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 9 травня 1997 р. № 437 органи центральної виконавчої влади та їхні підвідомчі органи на місцях перейшли від фінансування видатків на оплату рахунків на користь суб’єктів господарської діяльності, що виконали роботи чи надали послуги бюджетним установам.

Отже, станом на 1 серпня 1997 р. на казначейське виконання кошторисів видатків було переведено близько 3,3 тис. установ, підприємств і організацій, міністерств (24 % загальної кількості), що утримувалися з коштів державного бюджету, не враховуючи оплати рахунків з держзамовлень і відшкодування компенсаційних витрат потерпілим від аварії на ЧАЕС; на 01.10.1997 р. органами Державного казначейства переведено на оплату рахунків 10,5 тис. бюджетних установ і організацій. У процесі переведення підприємств, установ та організацій від фінансування видатків на оплату рахунків закрито близько 30 тис. поточних бюджетних рахунків в установах банків, натомість відкрито 10,6 тис. реєстраційних рахунків у органах Державного казначейства. Загальна сума кошторисів установ і організацій, що перейшли за цей період від фінансування видатків на оплату рахунків, становила 9634 млн грн, або 35 % до суми затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України на 1997 р.

За цей період також було впроваджено єдиний казначейський рахунок у Національному банку України та уповноважених комерційних банках для зарахування доходів державного бюджету та проведення видатків, підготовлено та впроваджено порядок оплати витрат з Єдиного казначейського рахунка. Саме цей період слід вважати

якісно новим у розвитку та впровадженні казначейських принципів в Україні.

На початку третього етапу (1997 р. — донині) Кабінет Міністрів України прийняв кілька Постанов щодо переходу установ, підприємств та організацій від відомчого принципу виконання кошторисів видатків до казначейського: “Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету” від 14.01.1997 р. № 13, “Про казначейське виконання кошторисів видатків на утримання апарату органів виконавчої влади” від 09.05.1997 р. № 437, “Про стан впровадження казначейського виконання кошторисів видатків” від 01.09.1997 р. № 963. Набуття чинності зазначених нормативних актів свідчило про завершення передачі функцій перерахування бюджетних коштів від Центрального апарату Міністерства фінансів Державному казначейству України. Саме на цьому етапі відбуваються: упровадження нової бюджетної класифікації щомісячного розписування видатків держбюджету, лімітування видатків бюджету, початковий етап встановлення контролю за зобов’язаннями розпорядників коштів, поширення казначейських принципів контролю за видатками на установи “закритого” типу, експеримент щодо касового виконання державного бюджету за доходами одночасно з банківськими установами.

Отже, саме 1997 р. став роком початку впровадження системи казначейського виконання державного бюджету. Цього року відбулося відокремлення держави від банківської системи щодо контролю й обліку доходів і платежів державного бюджету, що має безліч переваг. По-перше, кошти надходитимуть до кінцевого споживача найкорот- шим шляхом. У такий спосіб ліквідується навіть можливість щонайменшої їх затримки на рахунках бюджетних установ різного рівня. По-друге, щоденне перерахування на державний рахунок податків і зборів дасть змогу негайно їх використовувати та поліпшить управління грошовими потоками. По-третє, консолідація інформації про стан виконання бюджету на всіх рівнях ієрархічної вертикалі створить підґрунтя для своєчасної, надійної та вичерпної бюджетної звітності, що зрештою позитивно вплине на вдосконалення процесу підготовки бюджету.

Відповідно до Указу Президента України та постанови Уряду Державне казначейство України має стати тим виконавчим органом влади, який розв’язуватиме комплекс завдань, пов’язаних із касовим

виконанням державного бюджету і бюджетів самоврядування та ефективним управлінням бюджетними коштами. Державне казначейство у своїй діяльності взаємодіє з органами законодавчої та виконавчої влади, Національним і комерційними банками України, іншими учасниками бюджетного процесу та фінансовими інституціями. У своїй діяльності Державне казначейство керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами й розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Національного банку України, наказами міністра фінансів України та іншими нормативно-правовими актами.

Державне казначейство вийшло на той рівень, коли досягнення основної мети його діяльності — управління державними ресурсами, що забезпечить виконання кошторисів видатків, дасть змогу використовувати внутрішні резерви для погашення зовнішніх і внутрішніх боргів, підвищить оборотність наявних коштів, — можливе за таких умов:

• наявності чітко продуманої моделі управління державними фінансами;

• розробки нової політики бухгалтерського обліку та звітності, результати реалізації якої мають забезпечити прозорість виконання бюджетів за всіма параметрами бюджетного процесу та його учасниками, а також сприяти прогресивній формі організації збирання та опрацювання фінансової та статистичної звітності;

• чіткого визначення та розподілу функцій між учасниками бюджетного процесу, особливо між Державним казначейством і Міністерством фінансів, зокрема з управління зовнішніми та внутрішніми боргами;

• визначення міжвідомчих відносин Державного казначейства з органами законодавчої та виконавчої влади, які відповідальні за здійснення контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів;

• створення єдиного комплексу технічних і програмних засобів інформаційної системи державного казначейства;

• здійснення ефективного контролю за дотриманням вимог законодавчо-нормативних актів з проведення конкурентних торгів, закупівель, тендерів, пов’язаних із витрачанням бюджетних коштів;

• застосування механізму контролю за цінами закупівель за рахунок бюджетних коштів на підставі інформації Міністерства економіки, Державного комітету статистики та інших органів, які відповідають за цінову політику в державі [26].

1.3.