Історія виникнення та розвитку Державного казначейства

Сучасне казначейство, його становлення та розвиток мають об’єктивні передумови. Розвиток держави завжди зумовлював створення структур, які б забезпечували реалізацію її основних функцій на кожному історичному етапі з метою розв’язання стратегічних завдань.

Завдання першого розділу — визначити конкретні історичні етапи, що передували впровадженню казначейської системи виконання бюджету. Варто зазначити, що її впровадження є процесом об’єктивним і може розглядатися та трансформуватися відповідно до конкретних соціально-економічних проблем, що стоять перед країною. Відхід свого часу від практики казначейського виконання бюджетів в Україні був пов’язаний із входженням її як територіальної одиниці до складу Союзу Радянських Соціалістичних Республік і справляв деструктивний вплив на її соціально-економічний розвиток. З прийняттям декларації про незалежність Україна має всі шанси перейти до загальноцивілізаційних принципів побудови фінансової системи та світової практики виконання бюджетів. Така постановка питання вимагає аналізу досвіду проведення визначених процесів у високо- розвинених країнах світу та вибору базової моделі виконання бюджетів, яка б відповідала стратегічним планам розбудови українського суспільства. У зв’язку з вищевикладеним методологічно необхідно здійснити історико-економічний аналіз проблем становлення казначейського виконання бюджетів.

Терміни “казна” та “казначейство” мають глибоке історичне коріння. У давнину казною називали будь-які запаси (домашньої ут- варі, дорогоцінних каменів, грошей тощо), але з часом це поняття закріпилося виключно за казенними (державними) цінностями. Енциклопедичний словник (Ф. Брокгауз і І. Єфрон) пропонують таке тлумачення поняття “казна”: “Хранилище денег, драгоценностей и других материальных ценностей ханов, королей, царей, великих и удельных князей, монастырей и др.”. Далі поняття “казна” асоціюється з державою як суб’єктом майнових прав: “Казна — в условиях централизованных государств — совокупность финансовых ресурсов государства”. Сучасна економічна енциклопедія трактує казну так: “Условное обозначение нераспределенного имущества, прежде всего средств соответственного бюджета, составляющих собственность государства либо иного публично-правового образования (органа местного самоуправления)...” “Казначейство — министерство финансов или специальный государственный орган, в функции которого входит составление проекта государственного бюджета и его исполнение, управление государственным долгом, а также эмиссия государственных ценных бумаг.” [48].

Спорідненість термінів “казна” та “казначейство” визначає внутрішню сутність останнього. Казначейство — місце, де зберігаються багатства країни. Казначейство — суспільно-фінансовий інститут, головне призначення якого відповідати за збереження державних коштів та бути їх розпорядником. Сучасні енциклопедичні словники майже копіюють визначення, наведене у словнику Ф. Брокгауза.

Казна, казначейство є продуктом державотворення: призначення казначейства — сприяти зосередженню коштів у одних руках. Особливо гостро ця проблема стояла в період економічних спадів, військових конфліктів і війн. Світова фінансова практика більшості розвинених країн світу може спиратися на безперервність еволюційного процесу в розвитку казначейства та казначейської справи.

Своєрідність традицій і культури визначає специфіку його становлення в тій чи іншій країні.

Практика становлення казначейства в Україні пов’язана з історією Російської імперії (більшу частину історичного періоду вона входила до її складу). Тому історію казначейства та казначейської справи ми розглядатимемо в контексті історії Російської держави. Відхід від загальносвітового шляху розвитку соціально-економічних процесів, що відбувся 1917 р., відкинув Україну майже на століття від наукових здобутків у галузі фінансових відносин цивілізованого світу. У соціалістичних державах терміни “казна” та “казначейство” було вилучено з наукового обігу.

Сучасні реалії України визначаються поверненням до загальних стратегічних шляхів розвитку та побудови незалежної демократичної держави. Тому є нагальна потреба звернутися до історичного минулого у сфері фінансових відносин і проаналізувати сучасні тенденції їх розвитку в країнах соціально-ринкового спрямування. Це дасть змогу уникнути багатьох помилок, адже неможливо орієнтуватися в сучасних проблемах, не розуміючи їх історичної сутності і не володіючи напрацьованим досвідом.

Історичний аспект — основа дослідження будь-якої наукової категорії або об’єкта. Саме історичні корені, історичні джерела допомагають розкрити їх змістовну основу. Якщо історія не є актуальною без сучасності, то сучасність без історії — не зрозуміла. Вивчення історичної літератури переконує нас у тому, що теоретичні та прикладні рішення сучасних фінансових проблем стали розвитком висновків науки минулого. Про значення історії “чистої” фінансової науки писав ще в 1910 р. російський професор М. Фрідман: “Очерк, посвященный изложению тех идей (читай — финансовых), которые оказали заметное влияние на развитие науки, отголоски которых мы слышим и теперь в спорах представителей различных научных направлений, политических партий и экономических групп, будет способствовать отражению более объективного взгляда на финансовую действительность и критического отношения к учениям” [46]. Професор Колумбійського університету Е. Селігман у 1908 р. писав: “Главная задача экономики — объяснить нам то, что есть.

Предтечею казначейства в Московській Русі стала організація приказів. Приказами була система фінансових установ у Мос-

ковській Русі, заснованих на наказах (дорученнях) тій чи іншій особі вести ту чи іншу фінансову справу. Усі питання в межах приказу вирішувала одна особа — головний суддя. Організація приказів не мала кількісного обмеження. Тому черговий приказ міг бути створений навіть тоді, коли доручені йому питання міг вирішити вже діючий приказ. Коло питань приказу було настільки різнохарактерним, що це не могло не позначитися на якості рішень, тривалості розгляду справи, а залежність рішення від однієї особи сприяла хабарництву, свавіллю, бюрократії. У країні назрівала криза фінансової системи, що мала характер неконтрольованих процесів. Нестійкість грошової одиниці та розбалансування доходів і видатків державної казни негативно позначалися на рівні життя широких верств населення та провокували зростання невдоволення владою. Виникла об’єктивна потреба в реформуванні системи приказів, що почав здійснювати Петро І. Сутність ідеї реформування полягала в заміні системи особистих доручень системою державних установ (колегій), які б суттєво відрізнялися від приказів як за складом, так і за способом вирішення справ. Для свого часу це була безперечно прогресивна ідея.

Створюючи колегії, Петро І передусім прагнув виокремити крупні групи справ і доручити кожну з них особливій вищій установі. Основною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських рішень, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Кожний член колегії мав право голосу, й той, хто вирізнявся більшою ерудованістю, досвідченістю, мав чітко визначені цілі, ясно обґрунтовував свою думку, мав змогу швидше просуватися службовими сходами та більшою мірою впливати на прийняття конкретного рішення. Такий підхід був демо- кратичніший. Новий принцип організації роботи державних установ став значним кроком у справі раціонального розмежування окремих галузей управління.

Перш за все виокремили управління військовими та іноземними справами. Для цього було створено колегію іноземних справ, військову колегію та адміралтейств-колегію. Згодом ці три колегії посіли вищий щабель порівняно з іншими й іноді навіть називалися “державними”. Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії, комерц-колегії та штатс-конторі. Вони мали вирішувати найважливіші питання

того часу, а саме: управління фінансами, управління справами, пов’язаними з розвитком промисловості, торгівлі та народного господарства. Передбачалося, що всі п’ять установ не лише доповнюватимуть одна одну, а й підтримуватимуть при вирішенні найскладніших питань.

Камер-колегія мала збирати доходи, а також знаходити додаткові джерела надходження коштів у казну держави. Витрачанням державних коштів займалася штатс-контора (спочатку вона називалася штатс-контор-колегія). Штатс-контора, як і взагалі весь устрій колезької адміністрації, запозичена Петром І у Швеції. Однак була збережена лише зовнішня схожість зі шведською штатс-конторою, і до того ж у той період її існування, коли вона значною мірою відхилилася від завдання, для досягнення якої була створена 1680 року Карлом XI. Він прагнув надати значної сили та чіткості державному розкладу доходів і витрат, а також ліквідувати всі понадкошторисні витрати. Для цього Карл XI доручив займатися витрачанням державних коштів цілком самостійній установі, рівноправній щодо інших колегій, а тому не підпорядкованій жодній з них. Однак з його смертю бюджетні порушення знову стали звичайним явищем. Більш того, штатс-контора швидко втратила своє самостійне становище та стала департаментом державного казначейства. Але саме в такому вигляді вона увійшла до російської системи колегій.

Мануфактур-колегія, берг-колегія та комерц-колегія керували справами промисловості та торгівлі. Причому напочатку мануфактур-колегія та берг-колегія були об’єднані в одну установу. У наступний період обидві найчастіше зазнавали різних змін: об’єднання, роз’єднання; мануфактур-колегію на деякий час навіть було ліквідовано, берг-колегія кілька разів змінювалася як за складом, так і за назвою. Такі колізії пояснювалися тим, що не були визначені чіткі функції колегій і вони самі розробляли поле своєї діяльності. Справи, не розподілені між колегіями, перебували на обліку в кількох другорядних канцеляріях, конторах і навіть приказах. Ревізіон-колегія мала перевіряти діяльність інших колегій. Вона також пережила чимало змін у своєму устрої, а надто у визначенні меж своєї влади.

Такий у загальних рисах був новий порядок вищого державного управління в Росії, який давав змогу на якісно новому рівні здійснювати управління справами в урядових установах. Це забезпечувалося самим принципом колегіальності, якого дотримувалися під час

обговорення питань і прийняття рішень, що в кінцевому підсумку сприятливо впливало на розвиток російського суспільства. Звісно, лише створенням колегій результатів досягти неможливо. Були потрібні й певні умови: уважне ставлення до нової системи з боку вищого керівництва; наявність у його складі людей розумних, прогресивних, здатних осягнути та оцінити користь, яку могла б дати нова організація системи управління; підтримка в подоланні несприятливих умов, що виявлялися передусім у недостатній підготовці суспільства до запровадження реформ, старих звичках приказної системи, нестачі досвідчених людей.

Оскільки нас більшою мірою цікавлять питання управління державними фінансами, розглянемо детальніше діяльність камер-колегії. Вона мала опікуватися розвитком економічних сил країни та безпосередньо була пов’язана з управлінням державними зборами. Щодо поставлених перед нею завдань (а не способів управління) вона безперечно була прообразом сучасного Міністерства фінансів. Ураховуючи завдання, покладені на камер-колегію (економічний розвиток країни, ефективне збирання державних доходів і пошук нових джерел надходження), доцільно було підтримувати таку установу. Інакше кажучи, зберегти принцип розподілу відомств, проголошений при створенні всієї колегіальної системи. З одного боку, камер-колегію необхідно було звільнити від справ, що не мали прямого відношення до її призначення, а з іншого — цілком зосередити в ній усі напрями управління фінансами.

Аналіз справ, які розглядала камер-колегія, свідчить про відхід від ідеї реформування управління державними фінансами. По-перше, вона продовжувала займатися справами, що не входили до її прямих функцій, по-друге, не зосереджувалася увага на питаннях, що визначали мету її існування. Отже, намічені реформи системи управління державними фінансами не були реалізовані, реформа залишилась половинчастою і з об’єктивних і суб’єктивних причин не досягла своєї мети.

Двадцять третього червня 1731 року було видано новий регламент камер-колегії, який регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. З виданням другого регламенту камер-колегії вище управління доходами держави (фінансами) перейшло безпосередньо до сенату. З цього моменту саме він займався фінансовими справами, як і всіма іншими. Через велику кількість справ, що провадились сенатом

і вимагали прийняття певних управлінських рішень, фінансовим питанням приділялося вкрай недостатньо уваги. їх розглядали без уважного вивчення, недбайливо, приймаючи рішення без достатнього економічного обґрунтування. Тому, згідно з указом від 15.12.1763 р., усі справи були розподілені між чотирма департаментами сенату. Фінансовими справами разом зі “всякими государственными внутренними и политическими делами” мав займатися перший департамент” [47].

Відмітною рисою в галузі управління фінансами XVIII ст. була так звана спеціалізація державних доходів. Це означало, що ті чи інші види доходів передбачалися для фінансування строго визначених витрат. Неодноразово намагалися відмовитись від такої практики та об’єднати доходи за окремими статтями в одну спільну казну (що означало б реалізацію принципу єдності каси), з якої б і здійснювалися необхідні виплати. Однак у такий спосіб практичного успіху досягти не вдалося — принцип єдності каси в Росії був запроваджений лише в середині XIX ст.

Спеціалізація доходів — загальне явище у фінансовій історії всіх європейських держав. Це природний наслідок того, що при переході від середньовічного державного господарства до державного господарства нового часу, коли значно зросли державні потреби при загальній несхильності збільшувати податки, будь-який новий податок впроваджувався виключно для задоволення певних потреб. Як наслідок, склалася така ситуація: кошти, що перебували в розпорядженні держави, як правило, були вже розподілені між спеціально визначеними витратами. Тому для задоволення будь-якої нової потреби доводилося або запроваджувати новий вид податку, або збільшувати ставку старого, одразу чітко визначаючи, на що спрямовуватимуться кошти, отримані внаслідок таких дій. Отже, історично сформувався особливий прийом фінансового управління: будь- яку статтю доходу закріплювати за окремою статтею витрат.

Подібна практика управління фінансами мала ряд суттєвих недоліків, які й нині існують у практиці управління фінансами. В Росії історично склалися особливі умови, що сприяли збереженню спеціалізації та навіть зумовлювали — деякою мірою — її необхідність: специфічними особливостями грошового обігу, а також станом шляхів сполучення. Річ у тому, що до 1769 р. у Росії не було паперових грошових знаків, у грошовому обігу перебували лише мо-

нети — і здебільшого мідні. Наприкінці правління Катерини II паперових грошей налічувалося 157 млн рублів, а в обігу країни перебувало близько 85 млн рублів мідними грошима та близько 170 млн рублів золотими й срібними монетами^[1]. Срібні, а тим більше золоті монети зберігалися переважно в казні та особистих заощадженнях. Тому враховуючи, що лише наприкінці 1782 р. було випущено асигнації номіналом 5 і 10 рублів (до цього часу були паперові гроші номіналом не менше 25 рублів), є підстави припускати, що саме мідні монети, які складали майже п’яту частину всіх грошей країни, оберталися серед нижчих верств населення. Однак мідні гроші, з огляду на особливості чеканення, були важкими, тому рух великих сум був надзвичайно ускладнений і його по можливості уникали. Як наслідок, гроші, зібрані на місцях, найчастіше там і витрачалися. Щоб запобігти можливим зловживанням, провінційна адміністрація була суттєво обмежена у правах щодо розпоряджання та розподілу коштів, зібраних на місцях. Усі необхідні вказівки надходили з центральних установ, які підраховували приблизну кількість грошових надходжень до місцевої казни, визначали види витрат і необхідні обсяги їх фінансування.

Так підтримувалась і зберігалась спеціалізація доходів, яка суттєво позначалася на процесі управління фінансами. Через 40 років після правління Петра I Росія так і не зробила суттєвих кроків у галузі внутрішньої фінансової політики держави. Петро I прагнув виокремити та зосередити управління фінансами, але натомість у подальшому збереглася лише тінь єдності в цьому напрямі. Установи, яка б керувала всією економічною діяльністю держави та її фінансами, так і не було.

Подальше реформування управління фінансами пов’язане з ім’ям Катерини II. Тридцятого березня 1764 р. видається указ про призначення її довіреної особи князя Б. Куракіна президентом камер-колегії, розширюються її повноваження та визначаються головні завдання фінансового управління. На деякий час роль камер-колегії посилилась. На жаль, більше жодних суттєвих кроків у галузі реформування фінансової діяльності зроблено не було. Окрім формального визнання з боку вищого керівництва, камер-колегія змогла лише дещо збільшити штати згідно з указом від 15.12.1763 р., який передбачав розширення штатів усіх урядових установ.

Окрім того, виникли умови, за яких потреба в запровадженні фінансових реформ взагалі відійшла на дальній план. Річ у тому, що кілька вдалих заходів, а саме залучення на користь державної казни доходів монастирських селян і зниження цін на сіль, яке призвело до значного підвищення соляних зборів, суттєво зменшили потребу казни в грошових надходженнях. Крім того, гострота реформи фінансового управління була послаблена й тим, що уряд Катерини II випускав паперові грошові знаки. Більшість розвинених країн уже мали їх у своєму обігу. В Росії на перших етапах паперової емісії (поки дотримувалася кількісна міра) випуск асигнацій поліпшив фінансовий стан державної казни. З’явилося чітке переконання, начебто всі фінансові ускладнення ліквідовано, отож питання про кращий устрій фінансового управління в державі перестало бути проблемним і першочерговим. Коли обсяг випуску паперових грошей перевищив допустимі норми, стало очевидним, що ейфорія з приводу фінансового благополуччя країни була передчасною. Надмірна емісія паперових грошових знаків призвела до нових, більш серйозних фінансових та економічних ускладнень.

Реформа фінансового управління все-таки була проведена, однак значно пізніше і не в межах самостійної реформи, а у зв’язку з реформою обласного управління. З останньою пов’язана ліквідація камер- колегії, яка проіснувала до 01.01.1785 р., після чого була закрита. На той час коли камер-колегію ліквідували, 10 років функціонувала нова організація фінансового управління в Росії, започаткована 19.03.1773 р., коли при першому департаменті сенату створили експедицію про державні доходи. У 1775 р. царським указом організовано губернські та повітові казначейства, а в 1780 р. — два головних казначейства в Москві та Петербурзі. Завдання нових органів суттєво відрізнялися від попередніх. Тепер спостерігалася чітка тенденція до зосередження центрального управління фінансами в руках однієї установи. В областях було створено цілу мережу органів, функції яких зосереджувалися виключно на справах фінансового управління та державного господарства.

Восьмого вересня 1802 р. прийнято указ про створення міністерств, який започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Рішення організувати процес управління на зовсім нових засадах було досить прогресивне. Поряд з посадою державного казначея створено й посаду міністра фінансів, що зумовило суттєвий пере-

розподіл обов’язків у фінансовій галузі. Саме до нього фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами.

Другого лютого 1821 р. вийшов черговий імператорський указ, у якому йшлося про створення у складі Міністерства фінансів департаменту державного казначейства. Його основні завдання:

• контроль за рухом коштів по надходженнях і витратах усіх казначейств;

• здійснення головного рахівництва усіх надходжень і витрат держави.

Після жовтневого перевороту 1917 р. у травні 1919 р. Департамент державного казначейства ліквідували. Департамент державного казначейства (1918) і місцеві казенні палати (1919) увійшли до складу Народного банку РСФСР. В умовах планового керівництва та одержавлення всієї банківської системи поєднання функцій казначейства й центральних органів стало логічним продовженням політики централізації в усіх сферах суспільного життя. В основу побудови соціалістичної економічної системи було покладено інші принципові положення. Економічна думка про фінанси, бюджет, податки, витрати зводилась до констатації поточних подій, а рекомендації щодо подальшої перспективи вироблялися відповідно до ідеологічних уподобань, що закріплювалися в резолюціях чергових партійних з’їздів. Принцип суворої централізації коштів почав діяти в гіпертро- фованому вигляді. Так, Постанова ЦИК і СНК СРСР від 21 грудня 1931 р. “Про республіканські та місцеві бюджети” закріпила майже стовідсоткову втрату власної дохідної бази регіональних бюджетів. Усі вони мали формувати більшу частину своїх доходів за рахунок щорічних відрахувань від загальносоюзних податків. Ця система розподілу діє й сьогодні в тій мірі, у якій центр визначає економічну політику на місцях. У світі регіони розвиваються, використовуючи власну дохідну базу, що забезпечує їх господарську самостійність і самофінансування.

Зміна політичної орієнтації в державі, відхід від загальноцивілі- заційних шляхів соціально-економічного розвитку і, як наслідок, одержавлення всіх сфер суспільного життя спричинили виникнення антагоністичних суперечностей між історичною практикою виконання бюджету (через систему казначейських органів) і принципами нових взаємовідносин між державою, регіонами, підприємствами, членами суспільства, що ґрунтуються на принципах центра-

лізму та директивного планування. Останнє не могло не позначитись на системі виконання державного бюджету. У травні 1918 р. приймається Постанова Раднаркому РРФСР, що зобов’язує всі підприємства здавати кошти до кас Народного банку або Державного казначейства.

Отже, державний бюджет починає виконуватися одразу за двома напрямами, а саме з використанням: 1) існуючої (до 1917 р.) казначейської системи, 2) націоналізованих банків. Останній напрям з часом став переважаючим. У жовтні 1918 р. касові операції з виконання державного бюджету було покладено на Народний банк РСФСР. Органи Державного казначейства втратили самостійність, назву й були приєднані на правах відділів до Народного банку та його відділень. Остаточний перехід до нової системи виконання державного бюджету через установи державних банків відбувся в 19251928 рр. З цього часу казначейство як система устрою державних фінансів почало асоціюватися виключно з країнами капіталістичної (читай — ринкової) системи господарювання. Саме там воно еволюціонувало й набувало нових форм і функцій. На території Російської федерації, включаючи Україну, встановилась банківська система виконання державного бюджету, яка проіснувала майже 70 років. Розглянемо її зміст.

Банківська система касового виконання бюджету СРСР була створена на принципі єдності каси [48], тобто всі платежі, що надходили до державного бюджету СРСР, зосереджувалися в Держбанку СРСР і всі витрати з державного бюджету здійснювалися через Держбанк, тобто розрахунково-касові операції з виконання бюджетів виконувалися з єдиного центру. Єдність каси забезпечувала централізацію коштів і збалансування доходів і витрат кожного з бюджетів, що утворювали в сукупності бюджетну систему країни. Остання давала змогу проводити операції з касового виконання союзного бюджету на всій території країни, кожного республіканського та місцевого бюджету — на території, підвідомчій відповідному органу влади.

Здійснення касового виконання бюджету установами банку давало змогу відмежувати функції розпоряджання бюджетними коштами, які виконували фінансові органи та розпорядники кредитів, від функцій приймання, видачі, зберігання цих коштів. У процесі касового виконання бюджету установи Державного банку приймали бюд-

жетні кошти та зараховували їх на рахунки відповідних бюджетів — союзного, республіканських і місцевих; розподіляли у встановлених розмірах суми державних податків і доходів між союзним бюджетом і республіканськими бюджетами союзних республік, а також здійснювали відрахування від державних податків і доходів до республіканських бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів; видавали кошти союзного, республіканських і місцевих бюджетів; приймали та видавали позабюджетні кошти установ, що фінансувалися з державного бюджету СРСР; обліковували кредити, відкриті по союзному та республіканських бюджетах союзних республік і переводили ці кредити з однієї установи Держбанку в інші установи; вели облік доходів і витрат союзного та республіканських бюджетів союзних республік і надавали звіти про касове виконання цих бюджетів відповідним фінансовим органам; здійснювали облік коштів республіканських бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів.

Підприємства, організації та установи виконували розрахунки з державним бюджетом, як правило, у безготівковому порядку, тобто відповідні суми з їхніх рахунків у банку перераховувалися (на підставі розпоряджень власників рахунків або розпоряджень фінансових органів щодо безперечного стягнення сум, не внесених в належний термін) на дохідні рахунки державного бюджету. Робітники та службовці сплачували податки через підприємства, організації, установи, тобто необхідні суми утримувалися з їхньої заробітної плати, однак деякі податки (наприклад, сільськогосподарський податок) вносилися готівкою. У містах і робочих селищах платежі від населення приймали ощадні каси, у сільській місцевості — сільські Ради народних депутатів. Для обліку доходів союзного бюджету та республіканських бюджетів союзних республік на балансі Державного банку було відкрито рахунки: “Доходи до розподілу між бюджетами” (розподільчий рахунок), “Доходи союзного бюджету”, “Доходи республіканських бюджетів союзних республік”.

На рахунок “Доходи до розподілу між бюджетами” зараховувалися загальносоюзні державні податки та доходи (податок з обороту, прибутковий податок з громадян тощо), від яких потім здійснювалися відрахування до республіканських бюджетів союзних республік, тобто кошти, що надійшли на розподільчий рахунок, двічі на місяць перераховувалися на рахунки “Доходи союзного бюдже-

ту” та “Доходи республіканських бюджетів”. В аналітичному обліку по кожному виду зазначених доходів відкривалися окремі особисті рахунки згідно із затвердженою Міністерством фінансів СРСР класифікацією. Зайві кошти, що надходили до бюджету, поверталися установами Держбанку платникам податків за чеками фінансових органів.

Доходи республіканських бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів зараховувалися установами Держбанку на загальні поточні рахунки відповідних бюджетів (на балансі Держбанку ці кошти враховувалися на рахунку “Кошти місцевих бюджетів”). Установи Держбанку щоденно видавали фінансовим органам виписки з особистих рахунків про доходи та копії платіжних документів, на основі яких здійснювався контроль за своєчасним надходженням платежів і облік платників податків.

Видача коштів союзного бюджету та республіканських бюджетів союзних республік здійснювалася в межах сум кредитів, які відкривалися Міністерством фінансів СРСР і міністерствами фінансів союзних республік розпорядникам бюджетних коштів. Кредити відкривалися видатковими розписами головним розпорядникам коштів по союзному бюджету в Правлінні Держбанку СРСР, а по республіканських бюджетах союзних республік — у республіканських конторах банку. Суми відкритих бюджетних кредитів установи Держбанку обліковували на позабалансових рахунках “Кредити по союзному бюджету” та “Кредити по республіканських бюджетах союзних республік”, а суми видатків, які проводилися в межах цих кредитів, — на рахунках “Витрати союзного бюджету” та “Витрати республіканських бюджетів союзних республік”. Невикористані кредити 31-го грудня кожного бюджетного року закривалися.

В аналітичному обліку по бюджетних кредитах і видатках, які спрямовувалися на фінансування народного господарства, велися особисті рахунки, що відкривалися розпорядникам бюджетних коштів по кожному розділу, главі, статті бюджетної класифікації Мінфіну СРСР і символах звітності Держбанку. Витрати союзного бюджету на території всієї країни та республіканського бюджету союзної республіки на території даної республіки місцеві установи Держбанку зараховували на вказані централізовані рахунки незалежно від надходження державних доходів у місце витрачання коштів. Рахунки союзного бюджету та республіканських бюджетів

союзних республік регулювалися та збалансовувалися централізовано Мінфіном СРСР і міністерствами фінансів союзних республік за призначенням.

Доходи та витрати місцевих бюджетів (на відміну від союзного та республіканських) ураховувалися на балансі Держбанку на одному рахунку “Кошти місцевих бюджетів”. Кошти за рахунок республіканських бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів видавалися з поточних рахунків розпорядників бюджетних коштів у межах залишків на цих рахунках. Кошти на поточні рахунки головних розпорядників перераховувалися періодично міністерствами фінансів автономних республік і місцевими фінансовими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів перераховували кошти на рахунки нижчестоящих розпорядників бюджетних коштів.

При видачі підприємствам, організаціям, установам бюджетних коштів Держбанк здійснював контроль за їх цільовим використанням. Кошти на капітальні й операційні витрати та капітальний ремонт видавалися в міру настання фактичних витрат, однак не більше суми відкритих кредитів, а кошти на виплату заробітної плати — у межах затверджених фондів. При видачі коштів на заробітну плату Держбанк контролював своєчасне перерахування на користь доходів Держбюджету СРСР податків, які утримувалися із заробітної плати робітників і службовців, а також сум, що нараховувалися по державному соціальному страхуванню. Деякі бюджетні організації та установи, крім бюджетних коштів, також мали у своєму розпорядженні й позабюджетні. Розрахунково-касові операції по таких коштах також здійснювалися Державним банком СРСР.

Касове виконання бюджету в частині, яка стосувалася підрядної діяльності та фінансування капітальних вкладень, забезпечувалося, як правило, Будбанком СРСР (крім фінансування капітальних вкладень у сільське господарство та деякі інші галузі). У цьому разі збереження принципу єдності каси гарантувалося тим, що вільні кошти Будбанку зберігалися в Держбанку СРСР, який як єдиний касовий і розрахунковий центр країни здійснював на договірних засадах також касове обслуговування Будбанку.

Про касове виконання союзного бюджету та республіканських бюджетів союзних республік установи Держбанку СРСР представляли оперативну щомісячну та річну звітність, дані якої були основним матеріалом для складання звітності: Міністерством фінансів СРСР —

про виконання союзного бюджету, міністерствами фінансів союзних республік — про виконання республіканських бюджетів.

Керівництво касовим виконанням державного бюджету СРСР покладалося на Правління Держбанку СРСР, а Міністерство фінансів СРСР, міністерства фінансів союзних та автономних республік і місцеві фінансові органи контролювали виконання установами Держбанку правил касового дотримання бюджету. Такі правила у вигляді інструкцій по касовому виконанню бюджетів розроблялися Державним банком СРСР (у частині капітальних вкладень і підрядної діяльності разом з Будбанком СРСР) за погодженням з Міністерством фінансів СРСР.

Підбиваючи підсумок аналізу банківської системи виконання державного бюджету в СРСР, зазначимо такі основні моменти.

1. Учасниками процесу виконання бюджету за доходами були міністерства фінансів, податкові органи, банки (на чолі з Центральним банком), платники податків.

2. Кошти платників податків надходили на рахунки податкових органів, відкритих у Центральному банку.

3. Державна податкова служба збирала інформацію про рівень надходження податків і зборів та інформувала про стан надходжень Міністерство фінансів.

4. Виконання державного бюджету за видатками здійснювалося через рахунки галузевих міністерств і відомств.

Розпад СРСР і утворення на територіях колишніх республік незалежних держав докорінно змінили політичну карту світу. Україна вперше за багатовікову історію здобула незалежність і дістала змогу приєднатися до світової спільноти на рівних правах.

Україна, як й інші постсоціалістичні країни, перебуває нині на шляху всебічних і радикальних соціально-економічних перетворень. Процес трансформації, який відбувається в колишніх республіках СРСР, можна охарактеризувати як перехідну економіку. Оскільки це перехід від колишньої економічної системи одержавленого соціалізму до нової економічної системи, то тут спостерігається зміна основ економічної системи, включаючи форми координації та інституціо- нальні перетворення. Останнє передбачає створення умов функціонування ринкової економіки формуванням системи нових організацій і установ ринкового типу, створенням нової системи управління народним господарством.

У перехідній економіці формується новий тип бюджету та фінансових взаємовідносин між державою та іншими господарюючими суб’єктами. Це вимагає реконструкції всієї фінансової системи. Першим кроком у цьому напрямі стала реформа банківської системи України. Було створено сотні комерційних банків на території України, деякі не проіснували й року. Збереження при цьому банківської системи виконання бюджету, навіть за наявності конкуренції між банками щодо права обслуговувати державний бюджет, негативно позначилося на стані бюджетних розрахунків. Цей період характеризувався масовою затримкою перерахувань бюджетних коштів, нецільовим їх використанням, нарощуванням інфляційних процесів, оскільки кредитування дефіциту державного бюджету здійснювалося автоматично й мало емісійний характер.

За таких умов реформування системи виконання державного бюджету стало нагальною потребою. А тому Україна, як і більшість пост- соціалістичних країн, звернулася до світової практики виконання бюджету через органи казначейства. Казначейська система касового виконання бюджету — це система виконання державного бюджету, яка забезпечується повноваженнями, наданими органам Державного казначейства для організації й проведення роботи щодо приймання та зарахування на відповідні дохідні рахунки бюджетних коштів, їх зберігання та видачі на заходи, що передбачені бюджетом на відповідний рік, здійснення обліку бюджетних коштів і складання звітності про касове виконання бюджетів.

Головна ідея, покладена в основу казначейської моделі виконання державного бюджету, полягає в акумуляції всіх державних доходів у руках одного господаря, який під свою відповідальність управляє ними за допомогою єдиного казначейського рахунка та контролює процес витрачання кожної державної копійки, що в умовах нестабільної економіки та дефіцитного стану бюджетних ресурсів реально сприяє оздоровленню соціально-економічних процесів у суспільстві. Детальніше питання передумов переходу до казначейської системи виконання бюджету та її характеристика розглядатимуться в підрозд. 1.2.

Після проголошення незалежності та визначення мети соціально- економічних реформ — побудова соціально-орієнтованої ринкової економіки — розпочався період відродження казначейства в Україні. Тому нині стоїть питання не про повернення інституту казначейства

(як найефективнішої форми управління державними фінансами, що доведено світовою практикою), а про вибір найбільш прийнятної та пристосованої до української дійсності моделі казначейської системи виконання державного бюджету. Це завдання можна полегшити, якщо ми вивчимо досвід розвинених країн.

Аналіз функціонуючих у світі систем казначейства є одним з основних напрямів вирішення питання впровадження даного інституту в Україні та вибору його моделі. В Україні цей процес вибору має здійснюватися на новій методологічній основі, яка є останньою найменш вивченою сферою фінансових відносин у постсоціалістичному просторі. Як правило, зусилля українських законодавців спрямовані на розв’язання поверхневих прикладних проблем фінансів. При цьому вони забувають, що без дослідження методології проблеми успіх економічних і, зокрема, фінансових реформ неможливий.

Що ми розуміємо під методологією фінансових відносин, у сфері яких і перебуває досліджувана нами проблема виконання бюджету? Це систематизація історичного та практичного досвіду застосування різних форм виконання державного бюджету, удосконалення теорій їх здійснення, вибору найоптимальнішої схеми виконання державного бюджету України та створення на цій основі ефективних фінансових правовідносин між усіма учасниками бюджетного процесу. Вихідну основу методологічних проблем дослідження процесу виконання бюджету визначають економічні закони та закони права. Ми розуміємо, що вдосконалення фінансових правовідносин є процесом безперервним і їх напрям визначається успіхами в економічних перетвореннях, які відбуваються в суспільстві. Тому зосередимось на проблемі економічної ефективності при виборі моделі виконання бюджету, що має стати основою впровадження казначейської системи виконання бюджету в Україні.

Питання стоїть так. Чим має керуватися держава, ухвалюючи реалізацію таких визначних для держави проектів, як перехід до казначейської системи виконання бюджету? В Україні на це запитання немає чіткої відповіді. Через відсутність ґрунтовного аналізу, що відповідав би сучасному рівню розвитку соціально-економічної науки, уже в процесі виконання державних проектів, дуже привабливих у момент ухвалення, досить часто маємо неприємні наслідки, прямі й непрямі втрати вигод або навіть збитки. Парадоксально, однак невдалі проекти завжди супроводжуються позитивним обґрунтуван-

ням, яке формально відповідає чинним в Україні нормативним актам. Це свідчить про відсутність теоретико-економічного підґрунтя в деяких чинних законах, постановах і методиках.

Ми пропонуємо, виходячи з вищевикладеного, аналізувати всі без винятку державні проекти, зокрема й модель виконання державного бюджету України, з точки зору вигод і витрат. Нині обов’язковий аналіз успішності державних проектів за методологією вигод і витрат здійснюється в багатьох країнах світу (у деяких з них, наприклад у Канаді, США, є навіть відповідна нормативна база з цього питання) [28].

У науковій літературі деякі автори висловлюють думку, що аналіз вигод і витрат є вузьким фінансовим інструментом. Однак, на наш погляд, це не применшує широти його підходу до нематеріальних цінностей. Світова практика вже має методику розрахунку вигод і витрат і широко застосовує її при виборі варіантів економічного розвитку, експертизі великих урядових проектів тощо. Українські фахівці вивчають методику прийняття рішень на семінарах, що їх проводить МВФ, Світовий банк та інші міжнародні фінансові організації. Так, у періодичній пресі надруковано результати науково- практичного семінару “Управління проектами для України”, що був проведений для українських спеціалістів в Інституті економічного розвитку Світового банку (Вашингтон, США). У процесі занять з’ясувалось, що в США основні рішення ухвалюються на основі порівняння багатьох варіантів (100-150). В українській практиці цих варіантів більше 12.

Надруковано й монографії, що дають змогу ознайомитися з методом вигод і витрат і його практичним застосуванням. На інформаційному ринку України з’явився практичний посібник, виданий Радою Скарбниці Канади, де викладено методичні підходи до практичного застосування методу “вигод і витрат” для економічної експертизи державних проектів [23]. За допомогою методу “вигод і витрат”, який є раціональним методом прийняття рішень, можна виконати якісну експертну оцінку економічної ефективності варіантів можливих державних рішень і вибрати на цій основі найефективніший. Сутність зазначеного методу така:

• виявлення альтернатив;

• визначення альтернатив у такий спосіб, який дає змогу їх коректно порівнювати;

• підрахунок вартості втрачених можливостей.

Отже, упровадження методики “вигод і витрат” у разі прийняття стратегічних рішень, на нашу думку, сприяло б підвищенню ефективності їх реалізації. Так, приймаючи рішення про доцільність переходу до казначейської системи виконання бюджету, необхідно було б визначитися і з моделлю, яку Україна обирає за основу, з подальшою адаптацією її до специфіки соціально-економічного розвитку українського суспільства. Найцікавішими щодо українських умов є моделі виконання бюджету в системі казначейств Австралії, Франції, США [30].

Австралія. У цій країні Департамент казначейства підлеглий уряду і має статус міністерства. Основна його функція — макроеко- номічна політика, зокрема й політика в галузі оподаткування. При департаменті функціонує Податкове управління, яке збирає податки. Департамент казначейства Австралії через Податкове управління взаємодіє з платниками податків та отримує від нього всі податкові платежі (крім зовнішніх надходжень, якими займається Митна служба). Державні кошти зберігаються на єдиному рахунку казначейства, при цьому процедуру та механізм дії єдиного рахунка визначає Фінансовий департамент, урівнений в правах з Департаментом казначейства. До його функцій, крім зазначених, належать: контроль за витратами та визначення політики управління фінансовими активами, розробка положень нового бюджету та інші стратегічні завдання.

Франція. Проблемами виконання бюджету Франції займаються дві державні установи: Казначейство та Генеральна дирекція державного обліку. Перша підпорядкована Міністерству фінансів, друга — Бюджетному міністерству. В основі виконання бюджету лежить принцип єдності каси. Єдиний рахунок Казначейства розміщений у Центральному банку Франції. Казначейство контролює надходження та виплати по даному рахунку. За збір надходжень відповідає Генеральна дирекція державного обліку. Виконання бюджету по видатках контролюється Бюджетним директоратом. Казначейство Франції управляє внутрішнім і зовнішнім боргом країни, а також контролює випуск цінних паперів. Державне казначейство Франції має Головне управління, територіальні органи управління на місцевому рівні, а також відділення Державного казначейства, що працюють за кордоном. У масштабах департаменту Франції усі фінансові повноваження покладено на головного казначея. У Франції успішно діє державна фінансова інформаційна система. Саме в ній здій-

снюється підготовка бюджету, публікуються бюджетні документи і дані про виконання бюджету. Зведену інформацію на основі проведень по єдиному рахунку отримують протягом одного дня, детальну інформацію — щонеділі.

США. Казначейська система цієї країни являє собою складну взаємодію інститутів державної влади різного рівня. Функції Казначейства розподілені між Міністерством фінансів, Адміністративно-бюджетним управлінням і Головним бюджетно-контрольним управлінням. Казначейством у цій країні прийнято вважати Міністерство фінансів. Воно підпорядковане безпосередньо Президенту США і виконує широке коло економічних і фінансових функцій. Адміністративно-бюджетне управління відповідає за підготовку бюджету на черговий рік, а Головне бюджетно-контрольне управління виконує рахункові та аудиторські функції. Податкове та Митне управління є структурними підрозділами Казначейства (Міністерства фінансів). Отже, Казначейство контролює всі надходження та виплати по своєму генеральному рахунку (аналог єдиного рахунка), який розміщений у Федеральному резервному банку в Нью-Йорку, збирає всі податки та митні збори, забезпечує централізоване збирання плати за користування послугами, а також контролює банківські рахунки уряду. Для збирання надходжень використовується банківська система. Рішення про витрачання коштів контролюються мережею галузевих департаментів. Обсяг витрат здійснюється в межах бюджетних асигнувань і частки відповідного департаменту. Механізм розподілу функцій між Казначейством та Адміністративно-бюджетним управлінням також достатньо відпрацьований. Казначейство оцінює бюджетні надходження та бере участь у створенні макроекономічної стратегії розвитку США. Адміністративно-бюджетне управління готує кошторис витрат, зводить в єдине ціле бюджет і представляє його президенту, а він — конгресу. Між системою Казначейства та системами галузевих департаментів взаємозв’язок відбувається на рівні обміну інформацією.

Механізм виконання державного бюджету в різних країнах світу потребує ретельного вивчення з боку окремих підрозділів Головного управління Державного казначейства України. Зрозуміло, що йдеться не про механічне перенесення певної моделі, а лише про створення на її основі української моделі виконання державного бюджету, яка була б цілковито адаптованою до реалій України.

Отже, становлення казначейської системи виконання бюджету в Україні є процесом закономірним і має об’єктивний характер. Чітке визначення нами історичних передумов становлення та розвитку казначейства в Україні тільки підтверджує цей факт. Вибір конкретних шляхів і механізмів виконання бюджетів в Україні зумовлений переходом до нової соціально-економічної формації — соціально-орієн- тованої ринкової економіки. Остання властива лише високорозвине- ним країнам світу і вимагає суттєвого впливу держави на економічні процеси, які не можуть відбуватися без концентрації фінансових ресурсів в єдиній казні та без контролю за їх цільовим використанням. Тому ми розглядаємо процес становлення казначейства в Україні як об’єктивну реалію та складову світової практики виконання бюджетів різних рівнів.

1.2.