1.1. Взаимоотношения государства и предприятий в системе центра- лизованного планирования

Со второй половины 1920-х годов и вплоть до конца 1980-х го- дов советская экономика функционировала, прежде всего, за счет централизованной организации и планирования производства.

Управление предприятиями в рамках экономики централи- зованного планирования происходило при помощи директивно устанавливаемых показателей. Набор и иерархия этих показа- телей также устанавливалась исходя из субъективных приори-

3 Центральные плановые ведомства расписывали весь плановый объем ресурсов на предстоящий год по министерствам и предприятиям. Это первоначальное распределение в дальнейшем соблюдалось довольно строго, особенно по наиболее важным и дефицитным видам ресурсов. Поэтому доступ предприятий к ресурсам определялся не столько нали- чием у них собственных денежных средств, сколько наличием офици- ально оформленных прав и разрешений на такой доступ – фондов, ли- митов, нарядов и т.п.

12

тетов верховной власти. Как следствие, результаты работы со- ветских предприятий оценивались, прежде всего, при помощи количественных или натуральных индикаторов – физического объема производства, технических характеристик выпускае- мой продукции (таких, например, как мощность тракторного двигателя или боевые возможности военного самолета) и т.п.

«Тогда это оформлялось иначе. Предприятиям спускали сверху ряд обязательных цифровых показателей... Деятель-

ность предприятий, труд его рабочих и служащих оценивалась

не прибылью, не успешной реализацией произведенных цен-

ностей, а цифрами выпуска валовой продукции» [52].

Однако любые измерители производственной деятельности,

выраженные в физических или абстрактных экономических единицах, по своей универсальности сильно уступают денеж- ным эквивалентам стоимости, основанным на рыночных оцен- ках. В частности, чисто количественные показатели делают чрезвычайно затруднительным сопоставление разнородных видов производственной активности (например, сравнение производства товаров и услуг).

«Практически невозможно наметить столько расценок, сколько встречается в жизни различных естественных и искус- ственных сочетаний конкретных условий. Это – объективное противоречие, окончательный выход из которого не был най-

13

ден ни тогда, ни позднее» [52]4. Кроме того, статистики и пла- новики советского времени подвергались постоянному волюн- таристскому давлению со стороны власти, что также отрица- тельно сказывалось на точности и достоверности измерений, оценивающих реальные экономические результаты.

Оценка и сопоставление экономических результатов ос- ложнялись еще и тем обстоятельством, что предприятия раз- ных отраслей изначально оказывались в неодинаковом поло- жении с точки зрения ресурсного обеспечения.

4 За все время существования в СССР системы централизованного планиро- вания так и не удалось отыскать удовлетворительный измеритель эконо- мической деятельности, который был бы основан на нерыночных расчетах. Хотя практические эксперименты в этой сфере прошли путь от примене- ния относительно простых индикаторов вроде показателей валовой и то- варной продукции до таких весьма сложных абстракций как условно-чистая продукция и нормативно-чистая продукция [134]. Теоретические исследова- ния шли и еще дальше, предлагая, например, оптимизировать экономические оценки и измерения путем решения сложных систем уравнений [62, 80, 188].

5 В соответствии с приоритетами верховной власти СССР, к наиболее привилегированным отраслям относились, прежде всего, военная и тяжелая

промышленность, к наименее привилегированным – легкая и пищевая про-

мышленность, сельское хозяйство и прочие отрасли, работающие на нуж-

ды населения. Такая расстановка приоритетов была характерна для всего

советского периода, но особенно четко она просматривалась в промежутке

между концом 1920-х и концом 1950-х годов [198].

14

успешные результаты «неприоритетных» предприятий и от- раслей часто были обусловлены не тем, что они хуже работа- ли, а тем, что они их хуже обеспечивали ресурсами.

Очень похожая ситуация наблюдалась и в других плановых экономиках, например, в Восточной Европе.

торым экономическая политика страны отдает преимущество, с большей легкостью получают льготы и финансовую поддержку. Предприятия отраслей, оттертых на задний план, сталкиваются с

более жестким бюджетным ограничением» [69].

Таким образом, несмотря на главенство принципа жесткой экономической централизации, простую и логичную систему

управления национальной экономикой в СССР построить не

удавалось. Это касалось как верхних, так и нижних уровней экономики. Мало что в этом плане изменили и экономические

реформы 1960-1980-х годов.

Как следствие, отношения предприятий с органами госу- дарственной власти были весьма сложными и многообраз- ными. В некотором смысле эти отношения были гораздо бо- лее сложными, чем в рыночной экономике. С предприятием работало очень большое число контрагентов, выступавших от имени государства.

Во-первых, это были структуры, представляющие отрас-

левые органы управления – министерства, главки, производ-

ственные объединения, тресты и т.д.

Во-вторых, предприятие имело дело с различными регио-

нальными властями – республиканскими, областными, рай-

онными, муниципальными.

В-третьих, предприятия должны были также выполнять указания многочисленных функциональных (отвечающих за

решение некоторой конкретной проблемы) ведомств обще-

государственного подчинения – органов ценообразования, банковских и кредитных учреждений, надзорных органов (пожарный надзор, санитарный надзор, технический надзор, народный контроль и т.п.), военкоматов, штабов граждан- ской обороны и т.д.

Согласование экономических интересов различных ве-

домств и регионов, а также повседневную координацию про-

15

изводственных процессов в стране осуществлял Госплан (Го- сударственная общеплановая комиссия, позднее Государст- венный Комитет СССР по планированию)6.

Еще одним ведомством, ответственным за согласование инте-

ресов, являлся народный комиссариат (позднее министерство) фи-

нансов. Но его роль, равно как и роль финансовой системы, в эко-

номике централизованного планирования была второстепенной.

В то же время верховным координатором всей организаци-

онной работы государственных структур были органы партий- ной власти. Они же выполняли функции третейского суда и суда последней инстанции в спорных экономических ситуациях. Ака- демик Ю.В. Яременко описывал процесс централизованного планирования на верхнем уровне следующим образом:

«...система имела свои приоритеты, целевые установки, что и оп- ределяло позицию каждого из «игроков» в Госплане... Одна из задач Госплана состояла в том, чтобы реализовать ранжировку разных ведомств... Конечно, сами приоритеты корректировались, так как аппетиты [ведомств] здесь были по сути дела безгранич- ны... КПСС была тем органом, который пытался согласовать, примирить интересы суперведомств. Несомненно, это была ис- ключительно важная функциональная роль» [198].

Аналогичным образом обстояли дела и на более низких уровнях экономики. «Если в каком-то вопросе ЦК КПСС под

влиянием писем трудящихся или еще по какой причине даст

Госкомтруду определенные указания, эти указания выполня-

ются «взяв под козырек»». «Наши попытки объяснить что-то на нижестоящих уровнях не увенчались успехом, и мы уже решили, что будем писать докладную в райком партии» [14].

Такая сложная система организации производственного процесса неминуемо повышала уровень неопределенности для

6 В 1948-1953 гг. и в 1965-1991 гг. функционировал также Госснаб СССР (Государственный комитет по снабжению народного хозяйст- ва), ответственный за разработку планов распределения материаль- ных ресурсов. Таким образом, часть функций, связанных с централизо- ванным планированием и координацией отраслевых интересов, време- нами отходила еще к одному ведомству. Однако ведущая роль всегда сохранялась за Госпланом.

16

предприятий, сильно затрудняла принятие ими экономических решений и порождала серьезные противоречия в их взаимоот- ношениях с внешней средой. Суть этих противоречий можно сформулировать следующим образом.

Многочисленность управляющих инстанций. Первая группа противоречий была связана с самим фактом многочис-

ленности государственных структур, имевших права давать

плановые задания предприятиям. Деятельность различных орга-

нов государственной власти нередко была плохо согласована, и потому довольно часто выполнение одних плановых заданий объективно мешало выполнению других. Иногда указания вы- шестоящих инстанций прямо противоречили друг другу.

«Мы настойчиво стремились к цели – в любых условиях построить задуманный наш первый учебный самолет УТ-2.

Но нам все еще мешали работать, и был момент, когда, не-

взирая на указание правительства, нашу группу опять чуть не ликвидировали.

Однажды, вернувшись из командировки, я узнал о намере-

нии начальства перевести нас в другое место, а в мастерской расширить производство кроватей. Я решил, что терять нече- го, пошел в редакцию газеты «Правда», рассказал там обо всем и попросил помощи.

– Директор мастерской не интересуется самолетами, – го-

ворил я, – ему нужна только прибыль от кроватей.

После вмешательства «Правды» производство кроватей пере-

дали другому заводу, а всю территорию вместе с помещением те-

перь уже бывшей кроватной мастерской отдали нам» [197].

Разумеется, подобные ситуации оборачивались для пред-

приятий серьезными потерями времени и ресурсов.

Склонность органов власти к волюнтаризму. Элементы волевого давления верхних уровней иерархии на нижние су-

ществуют в любой социально-экономической системе. На-

чальники всегда хотят, чтобы подчиненные сделали больше.

Однако в отсутствие надежных объективных индикаторов ра- боты волюнтаристская составляющая поведения ведомств по отношению к предприятиям, как показал советский опыт, воз- растает многократно. Волюнтаризм в системе централизован-

17

ного планирования порождался тремя основными причинами: политическими амбициями верховной власти СССР, конкурен- цией между различными ведомствами, особенно на среднем уровне, и желанием чиновников из этих ведомств минимизи- ровать собственную ответственность.

Стремление советских властей к военно-политическому доминированию во всем мире предполагало, помимо прочего, быстрое наращивание экономической мощи государства. В этой связи верховная власть СССР постоянно требовала от ве- домств, ответственных как за национальную экономику в це- лом, так и за отдельные отрасли, максимальных темпов роста производства. Ведомства в свою очередь ретранслировали эти требования на уровень предприятий, в жесткой форме добива- ясь выполнения любых поставленных задач и зачастую игно- рируя объективные трудности.

Конкуренция на средних уровнях власти была связана с тем, что бюрократическая карьера многих чиновников в суще- ственной степени зависела от показателей производственной деятельности их ведомств. С этой точки зрения каждому из ответственных чиновников было важно выглядеть «не хуже», чем аналогичным представителям других ведомств и инстан- ций. Поэтому во многих случаях чиновники среднего уровня, стремясь улучшить свои карьерные перспективы, оказывали давление на предприятия по собственной инициативе.

«Ему [первому секретарю райкома КПСС] из кожи вылезти,

а хочется добиться, чтоб в первую пятидневку по его приезде хлеба вывезли в два раза больше, чем при тебе [втором секре- таре райкома] возили. Чтоб в обкоме сравнили сводки: вот один давал хлеб, вот – другой» [108].

«Сколько мы потеряли сил, средств, сколько людей истре-

пали нервы по одной только причине: из-за планирования ре- конструкции заводов «на авось»! Скажу прямо: мне кажется, ошибка эта совсем не безобидная и вовсе уж не бескорыстная. Идет она от укоренившейся вредной привычки к показухе: нашуметь сегодня – вот, мол, мы сколько строим! – а завтра хоть трава не расти. Но за непродуманную шумиху потом трудно и долго расплачивается государство» [65].

18

В то же время в критических ситуациях ведомствам и рабо- тавшим в них чиновникам было важно снять с себя ответст- венность, чтобы не подвергнуться административным наказа- ниям за возможный неуспех. И в этом случае для ведомств наиболее простым решением была ретрансляция проблем на уровень предприятий посредством навязывания срочных вне- плановых заданий.

«Каждая инстанция, находящаяся чуть повыше заводо-

управления, считает своим правом навязать заводу дополни- тельно к плану любые виды изделий. Как правило, это делает- ся тогда, когда сама инстанция что-то проморгала, чего-то не учла. ... Давая нам такие задания, ни управление, ни другие инстанции не заботятся при этом о расчете обеспеченности оборудованием и рабочей силой, а подчас и материалами...

Городские власти обязывают нас сделать шестьдесят «гри-

бов» для Ташкентского моря.

– Кто же их будет делать? Людей у нас и так не хватает.

– Вот, как знаешь.

– А материал?

– И это как знаешь. Говорят – выкроите.

– А кто это оплатит?

– Про то тоже ничего не сказано. А делать придется» [65].

Как следствие, именно склонность вышестоящих инстан-

ций к волюнтаризму была основной причиной неопределенно- сти в советской экономике, усиливая проблемы предприятий и во многом сводя на нет потенциальные преимущества центра- лизованного планирования.

Завышенность плановых заданий. Прямым следствием многочисленности управляющих структур и их волюнтаризма

стало то обстоятельство, что сумма всех плановых заданий

часто превышала реальные производственные возможности предприятия. В этих условиях взаимоотношения между пред- приятиями и вышестоящими инстанциями довольно часто вы- глядели следующим образом:

«...прирост плана по выпуску продукции планируется заво-

ду механически из года в год. В текущем году он составил 14%

против прошлого года. Откуда такой скачок, какая база под него

19

подведена? Да никакая, кроме традиционной формулы: «Надо, товарищи, поднапрячься». План прироста составлен без учета площадей и оборудования. Расчет дополнительной рабочей силы сделан без учета обеспеченности жильем и т.д.» [65].

«...мы все предыдущее время перенапрягали, натягивали планы. Предприятие не может производить такой объем, но

мы его заставляем. Типичная ситуация заключалась в том, что

мощности [еще] не вводили, а план на них был. Что при этом происходило – никого не волновало. Волновало только фор-

мальное, на бумаге, сбалансирование плана. Этим мы продол-

жаем заниматься и сейчас» [13].

Завышенность планов и связанное с этим излишнее давле-

ние во многих случаях приводили к сверхэксплуатации оборудо-

вания и рабочей силы, ограничивали возможности предприятий по модернизации производства, становились причиной снижения качества продукции. Кроме того, в тех ситуациях, когда из-за за- вышенных планов предприятие становилось хронически от- стающим, это порождало апатию как у его менеджеров, так и у рядовых работников, поскольку они не видели возможностей для разумного решения существующих проблем.

Противоречивость плановых показателей. Система пла- новых показателей сама по себе порождала еще одну группу противоречий. Как отмечалось выше, найти какой-то удачный универсальный индикатор деятельности предприятий в усло- виях экономики централизованного планирования так и не удалось. Попытки обойти эту проблему посредством внедре- ния в практику планирования и управления множества час- тичных показателей также оказались малоэффективными. Их неизбежным результатом стало чрезмерное усложнение сис- темы плановых нормативов, вредившее и предприятиям, и экономике в целом, а иногда доходившее до полного абсурда.

Например, требование максимизировать выпуск продукции в натуральных показателях (тоннах, погонных метрах, штуках)

вступало в противоречие с требованиями по повышению каче-

ства производимой продукции, соблюдению нормативов по энерго- и ресурсосбережению, нормативов по охране природы и

т.д. Это происходило потому, что выполнение требований каче-

20

ственного характера было связано с дополнительными затратами времени и ресурсов, имевшим своим естественным следствием снижение номинального выпуска. С точки зрения предприятия положение вещей часто выглядело следующим образом:

«Нам бы сейчас ненадолго остановиться на хорошем уровне

[выпуска] прошлого года и сконцентрировать все внимание на... повышении эксплуатационных показателей хлопкоубо- рочной машины, ее надежности, долговечности и т.д. Вместо этого мы, как плохие ремесленники, тачаем план, живя сего- дняшним днем и страшась взглянуть вперед... Мы теряем в ка- честве в два раза больше, чем выигрываем в количестве.

... Еще хуже с так называемыми объемными показателями.

В 1964г., например, на нашем заводе стали внедрять алмазную заточку инструмента. Дело это хорошее, экономия получилась

большая, и качество заточки лучше. Но в управлении совнар-

хоза в наш план по новой технике внесли коррективы по объ- емным показателям – задано нам затратить 9 тыс. каратов ал- мазов. В течение года весь инструмент затачивался алмазами, но затратили только около 2 тыс. каратов. И по существующе- му положению считается, что завод плана не выполнил. Хоть кроши алмазы под тысячетонным прессом!» [65].

Вследствие подобных противоречий между плановыми за-

даниями провоцировалось нерациональное использование ре-

сурсов, игнорировались второстепенные с точки зрения отчет-

ности задания, снижалось качество продукции.

Бюрократизм и излишняя регламентация. Не менее серь- езно осложняла работу предприятий и чрезмерная бюрократиза- ция управления в плановой экономике. Конечно, излишний бю- рократизм присущ практически любой сложной общественной системе, но в экономике централизованного планирования он приобрел особенно гипертрофированные масштабы. Несмотря на регулярные попытки властей ограничить размах бюрократиза- ции, серьезных успехов в этой сфере достигнуто не было, по- скольку целый ряд объективных обстоятельств постоянно рабо- тал на воспроизводство бюрократических барьеров.

Во-первых, ограничивая степень самостоятельности пред-

приятий, верхние уровни управления должны были регламен-

21

тировать практически любые действия своих подчиненных и высылать им соответствующие бумаги. Во-вторых, инстанции верхнего уровня никогда не испытывали особого доверия к предприятиям, подозревая их (в какой-то мере обоснованно) в попытках облегчить различными неформальными способами выполнение плановых заданий. На предприятиях не были ред- костью и случаи банального воровства. Поэтому, стремясь усилить контроль за деятельностью предприятий, органы управ- ления плановой экономики постоянно пытались внедрять все но- вые отчетные документы. В-третьих, издание огромного количе- ства инструкций и регламентов было специфическим способом защиты чиновников от ответственности: мы необходимое указа- ние сделали – следовательно, к нам претензии предъявлять не за что. К тому же огромный вал бумаг упрощал действия по маски- ровке просчетов и невыполнения плановых заданий.

Подобные бюрократические процедуры очень серьезно за-

медляли производственный процесс.

«Например, завод «Аксайкардандеталь» изготовляет для нас ряд изделий. Мы на это получаем не только наряд, но и

фонды на металл. Причем как получаем! Через Госплан СССР,

Союзглавметалл, Узбекглавметаллснабсбыт (а до сентябрьско- го Пленума ЦК КПСС – через совнархоз СССР, совнархоз республики, отраслевое управление). Проделав весь этот ог- ромный путь только для того, чтобы у нас «отметиться», до- кументы возвращаются обратно по тем же инстанциям, дохо- дят до завода «Аксайкардандеталь». Но и здесь своего металла нет. Фонды, обрастая спецификацией, снова отправляются в обратный путь по прежним инстанциям, пока наконец добре- дут до места назначения – металлургического комбината» [65].

« – Верно ли, что начальники участков и их помощники сильно загружены канцелярской работой?

– Да, действительно. Я считаю, что бумаги надо сократить

на 50%... Если разобраться с отчетностью, станет ясно, что ее можно значительно сократить, а какую-то часть отдать другим

лицам» [12].

Как следствие, усилия предприятий по преодолению бюро-

кратических препятствий, которые можно рассматривать как

22

своего рода трансакционные издержки плановой экономики,

были чрезвычайно велики.